Nascita in Italia a seguito di PMA praticata all’estero e
riconoscimento da parte delle due madri
Tribunale 2018
domenica 23 settembre 2018
Corte di Giustizia UE 13
settembre 2018, n. C-618/16, Prefeta
Rinvio pregiudiziale – Libera circolazione delle persone –
Articolo 45 TFUE – Atto di adesione del 2003 – Allegato XII,
capo 2 – Possibilità per uno Stato membro di derogare all’articolo 7, paragrafo
2, del regolamento (UE) n. 492/2011 e all’articolo 7, paragrafo 3, della
direttiva 2004/38/CE – Cittadino polacco che non ha maturato un periodo di
dodici mesi di lavoro registrato nello Stato membro ospitante
L’allegato XII, capo 2, dell’Atto relativo alle condizioni di adesione
della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro,
della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di
Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della
Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei
trattati sui quali si fonda l’Unione europea, deve essere interpretato nel
senso che, durante il periodo transitorio da esso previsto, lo stesso
autorizzava il Regno Unito di Gran Bretagna ed Irlanda del Nord ad escludere
dal beneficio dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2004/38/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei
cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare
liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento
(CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE,
72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e
93/96/CEE, un cittadino polacco, come il sig. Rafal Prefeta, che non
soddisfaceva la condizione stabilita dalla normativa nazionale di aver
esercitato un’attività lavorativa registrata nel suo territorio per un periodo
ininterrotto di dodici mesi.
SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione)
13 settembre 2018
Nella causa C‑618/16,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale
proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Upper Tribunal
(Administrative Appeals Chamber) [Tribunale superiore (sezione ricorsi
amministrativi), Regno Unito], con decisione del 21 novembre 2016, pervenuta in
cancelleria il 29 novembre 2016, nel procedimento
Rafal
Prefeta
contro
Secretary
of State for Work and Pensions,
LA CORTE
(Quinta Sezione),
composta da J.L. da Cruz Vilaça, presidente di sezione,
A. Tizzano (relatore), vicepresidente della Corte, E. Levits,
A. Borg Barthet e M. Berger, giudici,
avvocato generale: M. Wathelet
cancelliere: L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito
all’udienza dell’11 gennaio 2018,
considerate le osservazioni presentate:
– per
R. Prefeta, da J. Power, solicitor, T. Royston, barrister, e
R. Drabble, QC;
– per il
governo del Regno Unito, da R. Fadoju e C. Crane, in qualità di
agenti, assistite da K. Apps e D. Blundell, barristers;
– per la Commissione europea,
da D. Martin e J. Tomkin, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale,
presentate all’udienza del 28 febbraio 2018,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’allegato XII
dell’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della
Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia,
della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di
Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della
Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione
europea (GU 2003, L 236, pag. 33; in prosieguo: l’«Atto di adesione
del 2003»), dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 492/2011
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, relativo alla libera
circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione (GU 2011, L 141,
pag. 1), nonché dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2004/38/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto
dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare
liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento
(CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE,
72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e
93/96/CEE (GU 2004, L 158, pag. 77).
2 Tale
domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il
sig. Rafal Prefeta e il Secretary of State for Work and Pensions
(Segretario di Stato responsabile per il Lavoro e i Trattamenti pensionistici,
Regno Unito) (in prosieguo: il «Segretario di Stato») in ordine al rifiuto di
quest’ultimo di concedere al primo un’indennità occupazionale e di sostegno per
motivi di reddito.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
L’Atto di adesione del 2003
3 L’Atto
di adesione del 2003 definisce le condizioni di adesione all’Unione europea,
tra l’altro, della Repubblica di Polonia e prevede adattamenti dei Trattati.
4 L’articolo
1, secondo e quinto trattino, di tale Atto così recita:
«Ai fini del presente atto:
(…)
– per
“Stati membri attuali” si intendono il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca,
la Repubblica
federale di Germania, la
Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese,
l’Irlanda, la Repubblica
italiana, il Granducato di Lussemburgo, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di
Finlandia, il Regno di Svezia e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del
Nord;
(…)
– per
“nuovi Stati membri” si intendono la Repubblica ceca, la Repubblica di Estonia, la Repubblica di Cipro, la Repubblica di Lettonia,
la Repubblica
di Lituania, la Repubblica
di Ungheria, la Repubblica
di Malta, la Repubblica
di Polonia, la Repubblica
di Slovenia e la Repubblica
slovacca;
(…)».
5 La
parte quarta dell’Atto di adesione del 2003 contiene le disposizioni temporanee
applicabili ai nuovi Stati membri. L’articolo 24 di detto Atto, contenuto nella
parte in questione, dispone quanto segue:
«Gli atti elencati negli allegati V, VI, VII, VIII, IX,
X, XI, XII, XIII e XIV del presente atto si applicano nei confronti dei nuovi
Stati membri alle condizioni previste in tali allegati».
6 L’allegato
XII dell’Atto di adesione del 2003 è intitolato «Elenco di cui all’articolo 24
dell’atto di adesione: Polonia». Il capo 2, punti 1, 2, 5 e 9 di detto
allegato, relativo alla libera circolazione delle persone, è formulato come
segue:
«1. L’articolo [45] e
l’articolo [56], paragrafo 1 [TFUE] si applicano pienamente soltanto, per
quanto attiene alla libera circolazione dei lavoratori e alla libera
prestazione di servizi che implichino la temporanea circolazione di lavoratori,
ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 96/71/CE [del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 dicembre 1996, relativa al distacco dei lavoratori
nell’ambito di una prestazione di servizi (GU 1997, L 18, pag. 1)],
fra la Polonia,
da un lato, e il Belgio, la
Repubblica ceca, la Danimarca, la Germania, l’Estonia, la Grecia, la Spagna, la Francia, l’Irlanda,
l’Italia, la Lettonia,
la Lituania,
il Lussemburgo, l’Ungheria, i Paesi Bassi, l’Austria, il Portogallo, la Slovenia, la Slovacchia, la Finlandia, la Svezia e il Regno Unito,
d’altro lato, fatte salve le disposizioni transitorie di cui ai punti da 2 a
14.
2. In deroga agli
articoli da 1 a 6 del regolamento (CEE) n. 1612/68 [del Consiglio, del 15
ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno
della Comunità (GU 1968, L 257, pag. 2)] e fino alla fine del periodo
di due anni dopo la data di adesione, gli Stati membri attuali potranno
applicare le misure nazionali, o le misure contemplate da accordi bilaterali,
che disciplinano l’accesso dei cittadini polacchi al proprio mercato del
lavoro. Gli Stati membri attuali possono continuare ad applicare tali misure
fino alla fine del periodo di cinque anni dopo la data di adesione.
I cittadini polacchi occupati legalmente in uno Stato
membro attuale alla data di adesione e ammessi al mercato del lavoro di tale
Stato membro per un periodo ininterrotto pari o superiore a 12 mesi avranno
accesso al mercato del lavoro di tale Stato membro ma non al mercato del lavoro
di altri Stati membri che applicano misure nazionali.
Anche i cittadini polacchi ammessi al mercato del lavoro
di uno Stato membro attuale dopo l’adesione per un periodo ininterrotto pari o
superiore a 12 mesi godono degli stessi diritti. I cittadini polacchi di cui al
2° e 3° comma perdono i diritti sopra menzionati qualora volontariamente
abbandonino il mercato del lavoro dello Stato membro attuale di cui trattasi.
I cittadini polacchi legalmente occupati in uno Stato
membro attuale alla data di adesione, o durante un periodo in cui sono
applicate misure nazionali, e che erano ammessi al mercato del lavoro di tale
Stato membro per un periodo inferiore a 12 mesi non godono di tali diritti.
(…)
5. Gli Stati membri
che, alla fine del periodo di cinque anni di cui al punto 2, mantengono le
misure nazionali o le misure contemplate da accordi bilaterali possono, dopo
averne informato la
Commissione, continuare ad applicare dette misure fino alla
fine del periodo di sette anni dalla data di adesione qualora si verifichino o
rischino di verificarsi gravi perturbazioni del mercato del lavoro. In mancanza
di tale comunicazione, si applicano gli articoli da 1 a 6 del regolamento
[n. 1612/68].
9. Qualora talune
disposizioni della direttiva 68/360/CEE [del Consiglio, del 15 ottobre 1968,
relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno
dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all’interno della
Comunità (GU 1968, L 257, pag. 13)] non possano essere dissociate
dalle disposizioni del regolamento [n. 1612/68], la cui applicazione è
stata differita in conformità dei punti 2, 3, 4, 5, 7 e 8, la Polonia e gli Stati membri
attuali possono derogare a tali disposizioni nella misura necessaria
all’applicazione dei punti 2, 3, 4, 5, 7 e 8».
Il regolamento n. 492/2011
7 Il
capo I del regolamento n. 492/2011 è intitolato «L’impiego, la parità di
trattamento e la famiglia dei lavoratori».
8 Alla
sezione 1 di tale capo, intitolata «Accesso all’impiego», gli articoli da 1 a 6
del regolamento n. 492/2011 vietano, sostanzialmente, le disposizioni
legislative, regolamentari o amministrative, nonché le pratiche amministrative
di uno Stato membro che limitano o subordinano a condizioni non previste per i
cittadini di tale Stato membro la domanda e l’offerta d’impiego, l’accesso
all’impiego e il suo esercizio da parte dei cittadini degli altri Stati membri.
9 L’articolo
7 del regolamento citato, collocato nella sezione 2 di detto capo, intitolata
«Esercizio dell’impiego e parità di trattamento», ai suoi paragrafi 1 e 2 è
così redatto:
«1. Il lavoratore
cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati
membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello
dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di
lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento,
reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato.
2. Egli gode degli
stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali».
10 L’articolo
41 del regolamento n. 492/2011 dispone quanto segue:
«Il regolamento [n. 1612/68] è abrogato.
I riferimenti al regolamento abrogato si intendono fatti
al presente regolamento e si leggono secondo la tavola di concordanza contenuta
nell’allegato II».
La direttiva 2004/38
11 L’articolo
7 della direttiva 2004/38, intitolato «Diritto di soggiorno per un periodo
superiore a tre mesi», così prevede:
«1. Ciascun cittadino
dell’Unione ha il diritto di soggiornare per un periodo superiore a tre mesi
nel territorio di un altro Stato membro, a condizione:
a) di essere
lavoratore subordinato o autonomo nello Stato membro ospitante; (…)
(…)
3. Ai sensi del
paragrafo 1, lettera a), il cittadino dell’Unione che abbia cessato di essere
un lavoratore subordinato o autonomo conserva la qualità di lavoratore
subordinato o autonomo nei seguenti casi:
a) l’interessato
è temporaneamente inabile al lavoro a seguito di una malattia o di un
infortunio;
b) l’interessato,
trovandosi in stato di disoccupazione involontaria debitamente comprovata dopo
aver esercitato un’attività per oltre un anno, si è registrato presso l’ufficio
di collocamento competente al fine di trovare un lavoro;
c) l’interessato,
trovandosi in stato di disoccupazione involontaria debitamente comprovata al
termine di un contratto di lavoro di durata determinata inferiore ad un anno o
venutosi a trovare in tale stato durante i primi dodici mesi, si è registrato
presso l’ufficio di collocamento competente al fine di trovare un lavoro. In
tal caso, l’interessato conserva la qualità di lavoratore subordinato per un
periodo che non può essere inferiore a sei mesi;
d) l’interessato
segue un corso di formazione professionale. Salvo il caso di disoccupazione
involontaria, la conservazione della qualità di lavoratore subordinato
presuppone che esista un collegamento tra l’attività professionale
precedentemente svolta e il corso di formazione seguito».
(…).
12 L’articolo
38 della medesima direttiva, intitolato «Abrogazione», ai paragrafi 2 e 3
dispone quanto segue:
«2. Le direttive
64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE,
90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE sono abrogate con effetto dal 30 aprile
2006.
3. I riferimenti
fatti agli articoli e alle direttive abrogati si intendono fatti alla presente
direttiva».
Il diritto del Regno Unito
13 L’Immigration
(European Economic Area) Regulations 2006/1003 [regolamento 2006/1003
sull’immigrazione (Spazio economico europeo); in prosieguo: il «regolamento del
2006»)], adottato al fine di trasporre la direttiva 2004/38, ha modificato
l’Accession (Immigration and Worker Registration) Regulations 2004/1219 [regolamento
n. 2004/1219 sull’adesione (immigrazione e registrazione dei lavoratori).
In forza di quest’ultimo regolamento, così modificato (in prosieguo: il
«regolamento del 2004»), l’applicazione nel Regno Unito delle norme dell’Unione
in materia di libera circolazione dei lavoratori è stata differita per quanto
riguarda i cittadini di otto dei dieci Stati membri che hanno aderito
all’Unione europea il 1o maggio 2004, tra cui la Repubblica di Polonia.
Tali misure derogatorie, adottate sulla base dell’articolo 24 dell’Atto di
adesione del 2003, sono rimaste in vigore fino al 30 aprile 2011.
14 Il
regolamento del 2004 prevedeva un sistema di registrazione [Accession State
Worker Registration Scheme (sistema di registrazione per i lavoratori degli
Stati membri aderenti), applicabile ai cittadini dei suddetti otto Stati
aderenti, che avessero lavorato nel Regno Unito tra il 1o maggio
2004 e il 30 aprile 2011.
15 L’articolo
2 del regolamento del 2004, intitolato «Lavoratore di uno Stato aderente tenuto
alla registrazione», disponeva quanto segue:
«(1) Fatti salvi i
seguenti paragrafi del presente articolo, “per lavoratore di uno Stato aderente
tenuto alla registrazione” si intende un cittadino di un determinato Stato
aderente che lavora nel Regno Unito durante il periodo di adesione.
(…)
(4) Un cittadino di
un determinato Stato aderente che lavora legalmente nel Regno Unito senza
interruzione per un periodo di 12 mesi che ricade in tutto o in parte dopo la
data del 30 aprile 2004 cesserà di essere un lavoratore di uno Stato aderente
tenuto alla registrazione alla fine di tale periodo di 12 mesi.
(…)
(8) Ai fini dei
paragrafi 3 e 4, una persona deve essere considerata come se avesse lavorato
nel Regno Unito senza interruzione per un periodo di 12 mesi qualora abbia
lavorato legalmente nel Regno Unito all’inizio e alla fine di tale periodo se i
periodi intermedi in cui non ha lavorato legalmente nel Regno Unito non
superano, complessivamente, i 30 giorni.
(…)».
16 L’articolo
4, paragrafo 2, di detto regolamento era così formulato:
«Un cittadino di un determinato Stato aderente, che
possiederebbe lo status di lavoratore proveniente da uno Stato aderente tenuto
a farsi registrare qualora iniziasse a lavorare nel Regno Unito, non ha diritto
di soggiornare nel Regno Unito in qualità di persona in cerca di lavoro al fine
di trovarvi lavoro».
17 L’articolo
5, paragrafi 3 e 4, del regolamento del 2004 così prevedeva:
«(3) fatto salvo il
paragrafo 4, l’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento del 2006 non si applica
a un lavoratore di uno Stato aderente, tenuto alla registrazione, il quale
cessi l’attività.
(4) nel caso in cui
un lavoratore di uno Stato aderente tenuto alla registrazione cessi di lavorare
per un datore di lavoro autorizzato, nelle circostanze di cui all’articolo 6,
paragrafo 2, del regolamento del 2006, durante il periodo di un mese che
decorre dalla data in cui inizia l’attività, tale articolo si applica a tale
lavoratore per il tempo residuo del predetto periodo di un mese».
18 L’articolo
6, paragrafo 1, del regolamento del 2006, relativo alle ipotesi in cui un
cittadino di uno Stato membro dello Spazio economico europeo può godere di un
diritto esteso di soggiorno nel territorio del Regno Unito, nella versione applicabile
ai fatti di cui al procedimento principale, aveva il seguente tenore:
«1) Nel presente
regolamento, “persona qualificata” indica una persona cittadina del SEE che si
trova nel Regno Unito in qualità di:
(…)
b) lavoratore subordinato;
(…)».
19 L’articolo
6, paragrafo 2, del regolamento in discorso, che precisava i requisiti che una
persona che avesse sospeso l’attività lavorativa doveva soddisfare per
conservare la qualità di lavoratore ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1,
lettera b), del medesimo regolamento, disponeva quanto segue:
«Fermo restando l’articolo 7A, paragrafo 4, una persona
che abbia cessato di lavorare continuerà a essere considerata un lavoratore
subordinato ai fini del paragrafo 1, lettera b), se:
a) l’interessato
è temporaneamente inabile al lavoro a seguito di una malattia o di un
infortunio;
b) l’interessato,
trovandosi in stato di disoccupazione involontaria debitamente comprovata dopo
aver esercitato un’attività lavorativa nel Regno Unito, si sia registrato
presso l’ufficio di collocamento competente al fine di trovare un lavoro; e
i) abbia
esercitato un’attività lavorativa per almeno un anno prima di diventare
disoccupato;
ii) sia
disoccupato da non più di sei mesi; o
iii) possa
dimostrare di essere alla ricerca di un posto di lavoro nel Regno Unito e di
avere buone possibilità di trovarlo;
(…)».
20 L’articolo
7A, paragrafo 4, del regolamento del 2006 stabiliva quanto segue:
«L’articolo 6, paragrafo 2, si applica a un lavoratore
proveniente da uno Stato aderente, qualora l’interessato:
a) sia una
persona alla quale era applicabile l’articolo 5, paragrafo 4, del [regolamento
del 2004] al 30 aprile 2011; o
b) sia
divenuto inabile al lavoro, disoccupato o abbia cessato l’attività lavorativa,
secondo il caso, dopo il 1o maggio 2011».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
21 Il
sig. Prefeta, cittadino polacco, ha fatto ingresso nel Regno Unito nel
2008, dove ha lavorato dal 7 luglio 2009 all’11 marzo 2011, data in cui la sua
attività lavorativa è cessata in conseguenza di un infortunio verificatosi al
di fuori del lavoro.
22 Fino
dal suo arrivo nel Regno Unito, il sig. Prefeta rientrava nella
definizione di «lavoratore di uno Stato aderente tenuto alla registrazione», ai
sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento del 2004. Tuttavia, avendo
ottenuto il certificato di registrazione come lavoratore soltanto il 5 gennaio
2011, il sig. Prefeta ha svolto un’attività lavorativa registrata per un
periodo complessivo di soli due mesi e sei giorni.
23 Successivamente
all’11 marzo 2011, trovandosi in stato di disoccupazione involontaria
debitamente comprovata, il sig. Prefeta si è registrato presso l’ufficio
nazionale competente al fine di trovare un lavoro. A tale titolo egli ha
percepito un’indennità di disoccupazione a partire dal 20 marzo 2011.
24 Il
20 ottobre 2011 il sig. Prefeta ha presentato al Segretario di Stato una
domanda per ottenere un’indennità occupazionale e di sostegno per motivi di
reddito.
25 Dall’ordinanza
di rinvio risulta che tale indennità, destinata a categorie di persone la cui
capacità lavorativa sia limitata a causa delle loro condizioni di salute fisica
o mentale, può essere concessa soltanto ai lavoratori a norma dell’articolo 6,
paragrafo 1, lettera b), e dell’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento 2006,
e non alle persone in cerca di un lavoro.
26 Il
Segretario di Stato ha quindi respinto la domanda del sig. Prefeta,
ritenendo che questi non avesse dimostrato di aver lavorato, prima di perdere
il lavoro, per un periodo ininterrotto pari o superiore a dodici mesi ed
essendo registrato a norma del regolamento 2004, il che gli avrebbe consentito
di conservare la qualità di lavoratore ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1,
lettera b), e dell’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento del 2006.
27 Il
sig. Prefeta ha presentato ricorso contro la decisione del Segretario di
Stato dinanzi al First-tier Tribunal (Social Entitlement Chamber) [Tribunale di
primo grado (sezione delle prestazioni sociali), Regno Unito]. Avendo tale
giudice respinto il suo ricorso, il sig. Prefeta ha interposto appello
dinanzi all’Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) [Tribunale
superiore (sezione ricorsi amministrativi), Regno Unito].
28 Nel
suo ricorso il sig. Prefeta adduce, in sostanza, che, l’articolo 5,
paragrafo 3, del regolamento del 2004 impediva ai cittadini degli Stati
aderenti interessati, che non avessero lavorato nel Regno Unito muniti di un
certificato di registrazione per un periodo ininterrotto di dodici mesi, di
conservare la qualità di lavoratore ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3,
della direttiva 2004/38 e pertanto di beneficiare della parità di trattamento
prevista all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 492/2011. Ebbene,
secondo il sig. Prefeta, una normativa nazionale contraria alle due ultime
disposizioni citate non poteva trovare giustificazione nell’Atto di adesione
del 2003, giacché questo non ammette deroghe a tali disposizioni.
29 Il
Segretario di Stato sostiene, per contro, che il regolamento del 2004 era
compatibile con l’Atto di adesione del 2003. A tale proposito, lo stesso rileva
che l’allegato XII, capo 2, punto 2, di detto Atto di adesione prevede che i
cittadini polacchi legalmente occupati durante un periodo in cui sono applicate
misure nazionali, e che erano ammessi al mercato del lavoro di tale Stato
membro per un periodo inferiore a dodici mesi, non godono dei diritti di cui
godono i lavoratori in forza dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva
2004/38 e dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 492/2011.
30 In
tali circostanze, l’Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) [Tribunale
superiore (sezione ricorsi amministrativi), Regno Unito] ha deciso di sospendere
il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se
l’allegato XII del[l’Atto di adesione del 2003] consentisse agli Stati membri
di escludere i cittadini polacchi dai benefici dell’articolo 7, paragrafo 2,
del regolamento [n. 492/2011] e dell’articolo 7, paragrafo 3, della
direttiva [2004/38] quando il lavoratore, sebbene, con ritardo, abbia
soddisfatto il requisito nazionale di registrazione della sua attività, non
aveva ancora lavorato per un periodo ininterrotto registrato di dodici mesi.
2) In caso di
risposta negativa alla prima questione, se un lavoratore polacco nelle
circostanze di cui alla prima questione possa invocare l’articolo 7, paragrafo
3, della direttiva [2004/38] per quanto riguarda la conservazione della qualità
di lavoratore».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
31 Con
la sua prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’allegato
XII, capo 2, dell’Atto di adesione del 2003 debba essere interpretato nel senso
che, durante il periodo transitorio da esso previsto, esso autorizzava il Regno
Unito ad escludere dal beneficio dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva
2004/38 e dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 492/2011 un
cittadino polacco che non soddisfacesse la condizione stabilita dalla normativa
nazionale di aver esercitato un’attività lavorativa registrata nel suo
territorio per un periodo ininterrotto di dodici mesi.
32 A
questo proposito, in via preliminare, si deve rilevare che l’allegato XII, capo
2, punto 1, dell’Atto di adesione del 2003 dispone che l’articolo 39 e
l’articolo 49, paragrafo 1, CE (divenuti, rispettivamente, l’articolo 45 e
l’articolo 56, primo comma, TFUE) si applichino pienamente soltanto fatte salve
le disposizioni transitorie di cui ai punti da 2 a 14 del medesimo capo, per
quanto attiene alla libera circolazione dei lavoratori e alla libera
prestazione di servizi che implichino una temporanea circolazione di lavoratori
tra la Polonia
e gli Stati membri attuali. Tali disposizioni transitorie in sostanza prevedono
deroghe agli articoli da 1 a 6 del regolamento n. 1612/68, nonché, a
determinate condizioni, alle disposizioni della direttiva 68/360.
33 È
vero che l’allegato XII, capo 2, dell’Atto di adesione del 2003 non si
riferisce né alla direttiva 2004/38 né al regolamento n. 492/2011, dato
che tali testi sono stati adottati successivamente all’entrata in vigore di
detto Atto di adesione. Tuttavia, in base al dettato dell’articolo 38,
paragrafo 3, di tale direttiva e dell’articolo 41 del suddetto regolamento i
riferimenti fatti al regolamento n. 1612/68 e alla direttiva 68/360,
abrogati dai due atti citati, devono essere intesi come fatti alle
corrispondenti disposizioni, rispettivamente, della direttiva 2004/38 e del
regolamento n. 492/2011.
34 Pertanto,
per rispondere alla questione posta dal giudice del rinvio, occorre verificare
se l’allegato XII, capo 2, dell’Atto di adesione del 2003 autorizzasse il Regno
Unito, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, a
disapplicare l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2004/38. Infatti,
l’applicazione dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 492/2011,
secondo cui il lavoratore cittadino di uno Stato membro gode, sul territorio
degli altri Stati membri, degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei
lavoratori nazionali, è subordinata alla circostanza che una persona nella
situazione del sig. Prefeta, che abbia cessato di esercitare un’attività
lavorativa subordinata o autonoma, possa nondimeno conservare la sua qualità di
lavoratore sulla base dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2004/38.
35 A
tale riguardo si deve ricordare che, conformemente all’allegato XII, capo 2,
punto 9, dell’Atto di adesione del 2003, solo qualora talune disposizioni della
direttiva 2004/38 non possano essere dissociate dalle disposizioni del
regolamento n. 492/2011, la cui applicazione è stata differita in
conformità dei punti da 2 a 5, 7 e 8 dell’allegato XII, capo 2, dell’Atto di adesione,
la Repubblica
di Polonia e gli Stati membri attuali possono derogare a tali disposizioni
della direttiva 2004/38, nella misura necessaria all’applicazione dei punti
summenzionati.
36 Occorre
pertanto verificare, in primo luogo, se l’articolo 7, paragrafo 3, della
direttiva 2004/38 possa essere dissociato dagli articoli da 1 a 6 del
regolamento n. 492/2011, la cui applicazione è stata in tal modo
differita.
37 A
tale riguardo, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 62 delle sue
conclusioni, si deve osservare che la possibilità per un cittadino
dell’Unione – che abbia temporaneamente cessato di esercitare un’attività
lavorativa subordinata o autonoma – di conservare la propria qualità di
lavoratore in base all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2004/38, nonché
il diritto di soggiorno che gli spetta, in forza dell’articolo 7, paragrafo 1,
della direttiva citata, si basa sulla premessa che il cittadino sia disponibile
e idoneo a rientrare nel mercato del lavoro dello Stato membro ospitante entro
un termine ragionevole (v., per analogia, sentenza del 19 giugno 2014, Saint
Prix, C‑507/12, EU:C:2014:2007, punti da 38 a 41).
38 Infatti,
da un lato, l’articolo 7, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38
riguarda la situazione di un cittadino dell’Unione, temporaneamente inabile al
lavoro a seguito di una malattia o di un infortunio, situazione che presuppone
che detto cittadino possa tornare ad esercitare un’attività lavorativa
subordinata o autonoma una volta che detta inabilità temporanea al lavoro
cessi. Dall’altro, l’articolo 7, paragrafo 3, lettere b) e c), di tale
direttiva impone al cittadino dell’Unione economicamente non attivo che si
faccia registrare presso l’ufficio di collocamento competente al fine di
trovare un lavoro, mentre l’articolo 7, paragrafo 3, lettera d), di tale
direttiva gli impone di seguire, a determinate condizioni, un corso di
formazione professionale.
39 L’articolo
7, paragrafo 3, della direttiva 2004/38 riguarda quindi situazioni in cui la
reintegrazione del cittadino dell’Unione nel mercato del lavoro dello Stato
membro ospitante sia possibile entro un periodo di tempo ragionevole. Di
conseguenza, l’applicazione di tale disposizione non può essere dissociata da
quella delle disposizioni del regolamento n. 492/2011, che disciplinano
l’accesso al lavoro di un cittadino di uno Stato membro nel territorio di un
altro Stato membro, vale a dire gli articoli da 1 a 6 di detto regolamento.
40 In
secondo luogo, occorre verificare se, ai fini dell’applicazione delle deroghe
previste dalle disposizioni transitorie contenute nell’allegato XII, capo 2,
punti da 2 a 5, 7 e 8, dell’Atto di adesione del 2003, sia necessario derogare
all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2004/38.
41 A
tal riguardo, va rilevato che la
Corte ha già dichiarato che le disposizioni transitorie di
cui all’allegato XII, capo 2, dell’Atto di adesione mirano ad evitare che, in
seguito all’adesione all’Unione di nuovi Stati membri, si verifichino
perturbazioni sul mercato del lavoro dei vecchi Stati membri, dovute al
repentino arrivo di un elevato numero di lavoratori cittadini di detti nuovi
Stati (v., in tal senso, sentenza del 10 febbraio 2011, Vicoplus e a., da
C‑307/09 a C‑309/09, EU:C:2011:64, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
42 Nel
caso di specie, come sottolineano il governo del Regno Unito e la Commissione nelle loro
osservazioni scritte, il regolamento del 2004 è stato adottato dal suddetto
Stato membro in applicazione delle deroghe previste dalle disposizioni
transitorie di cui all’allegato XII, capo 2, punti 2 e 9, dell’Atto di adesione
del 2003.
43 Ebbene,
l’allegato XII, capo 2, punto 2, primo comma, di detto Atto di adesione prevede
in sostanza che, in deroga agli articoli da 1 a 6 del regolamento
n. 492/2011 e durante il periodo di transizione successivo alla data di
adesione, gli Stati membri attuali possano applicare misure che disciplinano
l’accesso dei cittadini polacchi al proprio mercato del lavoro.
44 È
pertanto su tale base che l’articolo 2 del regolamento del 2004 ha introdotto,
nell’ordinamento giuridico britannico, la qualità di «lavoratore di uno Stato
aderente tenuto alla registrazione» per i cittadini degli Stati aderenti che
lavorano nel Regno Unito durante il periodo di applicazione del citato
regolamento. Tale regolamento ha stabilito che i lavoratori in questione
perdessero detta qualità una volta che avessero maturato dodici mesi
ininterrotti di attività lavorativa registrata sul territorio di tale Stato
membro. Tale attività doveva inoltre essere svolta in tutto o in parte dopo il
30 aprile 2004.
45 Durante
il periodo in cui un cittadino di uno Stato aderente interessato ricadeva in
tale categoria, egli doveva munirsi di un certificato di registrazione del suo
lavoro presso le autorità nazionali competenti e non godeva di tutti i diritti
conferiti dal diritto dell’Unione a un cittadino di uno Stato membro che si
trasferisca in un altro Stato membro per svolgervi un’attività lavorativa. In
particolare, gli articoli 4 e 5 del regolamento del 2004 limitavano il diritto
di un cittadino di uno Stato aderente di soggiornare nel Regno Unito come
persona in cerca di occupazione al fine di cercarvi lavoro nonché la facoltà di
quest’ultimo di conservare la qualità di lavoratore e il corrispondente diritto
di soggiorno quando cessasse di essere un lavoratore subordinato o autonomo.
46 Come
in sostanza evidenziato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, la
deroga prevista dall’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2004/38,
introdotta dal Regno Unito, era pertanto necessaria per dare piena efficacia
alle misure adottate da tale Stato membro in applicazione delle deroghe
contemplate dalle disposizioni transitorie di cui all’allegato XII, capo 2,
punti 2 e 9, dell’Atto di adesione del 2003.
47 Infatti,
qualora un lavoratore di uno Stato aderente che avesse cessato di esercitare
un’attività lavorativa subordinata o autonoma, senza avere prima maturato
dodici mesi ininterrotti di attività lavorativa registrata nel Regno Unito,
avesse potuto avvalersi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva in
discorso per conservare la qualità di lavoratore nonché il diritto di soggiorno
a lui spettante ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della medesima
direttiva, il Regno Unito non avrebbe potuto dare piena attuazione a tali
misure di deroga, volte segnatamente a limitare il diritto dei cittadini di uno
Stato aderente economicamente inattivi di soggiornare nel suo territorio ai
fini di ricercarvi un’occupazione.
48 Alla
luce delle considerazioni che precedono, si deve concludere che l’allegato XII,
capo 2, punti 2 e 9, dell’Atto di adesione del 2003 autorizzava il Regno Unito
a disapplicare l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2004/38, in
circostanze come quelle di cui al procedimento principale.
49 Tale
conclusione non può essere rimessa in discussione dal fatto che, nel caso di
specie, prima di cessare l’esercizio della sua attività, il sig. Prefeta
aveva lavorato nel Regno Unito dal 7 luglio 2009 all’11 marzo 2011, ossia per
un periodo di circa venti mesi.
50 Infatti,
come in sostanza ha rilevato l’avvocato generale ai paragrafi da 69 a 71 delle
sue conclusioni, sulla scorta dell’allegato XII, capo 2, punto 2, terzo comma,
dell’Atto di adesione del 2003 i cittadini polacchi dovevano soddisfare due
condizioni cumulative per evitare le misure derogatorie adottate sulla base di
tale testo, vale a dire, da un lato, lo svolgimento di un periodo di lavoro
ininterrotto di dodici mesi e, dall’altro, l’ammissione al mercato del lavoro
dello Stato membro interessato.
51 Per
quanto riguarda la seconda condizione, si deve rilevare che il regolamento del
2004 subordinava l’ammissione al mercato del lavoro all’ottenimento di un
certificato di registrazione presso le autorità nazionali competenti.
52 Orbene,
dal fascicolo a disposizione della Corte si evince che il sig. Prefeta ha
ottenuto il certificato di registrazione del proprio lavoro da parte delle
competenti autorità nazionali del Regno Unito soltanto il 5 gennaio 2011 e,
pertanto, deve essere considerato ammesso al mercato del lavoro di tale Stato
membro unicamente per un periodo complessivo di due mesi e sei giorni,
inferiore ai dodici mesi necessari a norma dell’allegato XII, capo 2, punto 2,
terzo comma, dell’Atto di adesione del 2003.
53 In
tali circostanze, dal momento che il sig. Prefeta non poteva avvalersi
dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2004/38 per conservare la sua
qualità di lavoratore dopo aver cessato di svolgere la sua attività lavorativa,
egli non poteva neppure avvalersi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento
n. 492/2011, il quale riguarda i cittadini di uno Stato membro che hanno
detta qualità (v., in tal senso, sentenza del 18 luglio 2007, Geven, C‑213/05,
EU:C:2007:438, punto 16, nonché del 21 febbraio 2013, N., C‑46/12,
EU:C:2013:97, punti 48 e 49).
54 Di
conseguenza, non occorre verificare se, in una situazione come quella di cui al
procedimento principale, l’allegato XII, capo 2, dell’Atto di adesione del 2003
autorizzasse il Regno Unito a disapplicare l’articolo 7, paragrafo 2, del
regolamento n. 492/2011.
55 Alla
luce di tutte le considerazioni sopra svolte, occorre rispondere alla prima
questione dichiarando che l’allegato XII, capo 2, dell’Atto di adesione del
2003 deve essere interpretato nel senso che, durante il periodo transitorio da
esso previsto, lo stesso autorizzava il Regno Unito ad escludere dal beneficio
dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2004/38 un cittadino polacco,
come il sig. Prefeta, che non soddisfaceva la condizione stabilita dalla
normativa nazionale di aver esercitato un’attività lavorativa registrata nel
suo territorio per un periodo ininterrotto di dodici mesi.
Sulla seconda questione
56 Tenuto
conto della risposta fornita alla prima questione, non occorre rispondere alla
seconda questione.
Sulle spese
57 Nei
confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce
un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire
sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni
alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione)
dichiara:
L’allegato XII, capo 2, dell’Atto relativo alle
condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia,
della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di
Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della
Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca
e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea, deve
essere interpretato nel senso che, durante il periodo transitorio da esso
previsto, lo stesso autorizzava il Regno Unito di Gran Bretagna ed Irlanda del Nord
ad escludere dal beneficio dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva
2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa
al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il
regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE,
68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,
90/365/CEE e 93/96/CEE, un cittadino polacco, come il sig. Rafal Prefeta,
che non soddisfaceva la condizione stabilita dalla normativa nazionale di aver
esercitato un’attività lavorativa registrata nel suo territorio per un periodo
ininterrotto di dodici mesi.
Dal sito http://curia.europa.eu
Corte di Giustizia UE 13
settembre 2018, n. C-369/17, Shajin
Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e
giustizia – Frontiere, asilo e immigrazione – Status di rifugiato o
status di protezione sussidiaria – Direttiva 2011/95/UE – Articolo
17 – Esclusione dallo status di protezione sussidiaria – Cause –
Condanna per un reato grave – Determinazione della gravità sulla base
della pena prevista ai sensi del diritto nazionale – Ammissibilità –
Necessità di una valutazione individuale
L’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme
sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di
beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i
rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione
sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta, deve essere
interpretato nel senso che esso osta a una legislazione di uno Stato membro in
forza della quale si considera che il richiedente protezione sussidiaria abbia
«commesso un reato grave» ai sensi di tale disposizione, il quale può
escluderlo dal beneficio di tale protezione, sulla sola base della pena
prevista per un determinato reato ai sensi del diritto di tale Stato membro.
Spetta all’autorità o al giudice nazionale competente che statuisce sulla
domanda di protezione sussidiaria valutare la gravità dell’illecito
considerato, effettuando un esame completo di tutte le circostanze del caso
individuale di cui trattasi.
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
13 settembre 2018
Nella causa C‑369/17,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale
proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Fővárosi
Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di
Budapest, Ungheria), con decisione del 29 maggio 2017, pervenuta in cancelleria
il 16 giugno 2017, nel procedimento
Shajin Ahmed
contro
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal,
LA CORTE
(Seconda Sezione),
composta da M. Ilešič, presidente di sezione,
A. Rosas (relatore), C. Toader, A. Prechal e E. Jarašiūnas,
giudici,
avvocato generale: P. Mengozzi
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per S.
Ahmed, da G. Győző, ügyvéd;
– per il
governo ungherese da M.Z. Fehér, G. Koós e M.M. Tátrai, in
qualità di agenti;
– per il
governo ceco, da M. Smolek, J. Vláčil e A. Brabcová, in qualità
di agenti;
– per il
governo francese, da E. Armoët, E. de Moustier e D. Colas, in qualità
di agenti;
– per il
governo dei Paesi Bassi, da M.H.S. Gijzen e K. Bulterman, in qualità
di agenti;
– per la Commissione europea,
da A. Tokár e M. Condou-Durande, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito
l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 17,
paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a
cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di
protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le
persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul
contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9).
2 Tale
domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, il
sig. Shajin Ahmed, cittadino afgano, e, dall’altro, il Bevándorlási és
Menekültügyi Hivatal (Ufficio per l’immigrazione e l’asilo, Ungheria), in
precedenza il Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Ufficio per
l’immigrazione e la cittadinanza, Ungheria) (in prosieguo: l’«Ufficio»), in
merito al rigetto da parte di quest’ultimo della domanda di protezione
internazionale presentata dal sig. Ahmed.
Contesto normativo
Diritto internazionale
3 La Convenzione relativa
allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 [Recueil des
traités des Nations Unies, vol. 189, pag. 150, n. 2545 (1954)], è
entrata in vigore il 22 aprile 1954. Essa è stata completata e modificata dal
protocollo relativo allo status dei rifugiati, concluso a New York il 31
gennaio 1967, entrato in vigore il 4 ottobre 1967 (in prosieguo: la
«Convenzione di Ginevra»).
4 L’articolo
1 di tale Convenzione, dopo aver definito nella sezione A, in particolare, la
nozione di «rifugiato», enuncia, nella sezione F:
«Le disposizioni della presente Convenzione non sono
applicabili alle persone di cui vi sia serio motivo di sospettare che:
a) hanno
commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro
l’umanità, nel senso degli strumenti internazionali contenenti disposizioni
relative a siffatti crimini;
b) hanno
commesso un crimine grave di diritto comune fuori del paese ospitante prima di
essere ammesse come rifugiati;
c) si sono
rese colpevoli di atti contrari agli scopi e ai principi delle Nazioni Unite».
Diritto dell’Unione
5 L’articolo
78, paragrafi 1 e 2, TFUE così dispone:
«1. L’Unione
[europea] sviluppa una politica comune in materia di asilo, di protezione
sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato
a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione
internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento.
Detta politica deve essere conforme alla [convenzione di Ginevra], e agli altri
trattati pertinenti.
2. Ai fini del
paragrafo 1, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la
procedura legislativa ordinaria, adottano le misure relative a un sistema
europeo comune di asilo che includa:
a) uno status
uniforme in materia di asilo a favore di cittadini di paesi terzi, valido in
tutta l’Unione;
b) uno status
uniforme in materia di protezione sussidiaria per i cittadini di paesi terzi
che, pur senza il beneficio dell’asilo europeo, necessitano di protezione
internazionale;
(…)».
6 La
direttiva 2011/95, adottata sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 2,
lettere a) e b) TFUE, ha abrogato la direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29
aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi
o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di
protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione
riconosciuta (GU 2004, L 304, pag. 12).
7 I
considerando 3, 4, 8, 9, 12, 23, 24, 33 e 39 della direttiva 2011/95 sono così
formulati:
«(3) Il
Consiglio europeo, nella riunione straordinaria di Tampere del 15 e 16 ottobre
1999, ha convenuto di lavorare all’istituzione di un regime europeo comune in
materia di asilo basato sull’applicazione, in ogni sua componente, della
convenzione di Ginevra (…)
(4) La
convenzione di Ginevra (…) [costituisce] la pietra angolare della disciplina
giuridica internazionale relativa alla protezione dei rifugiati.
(…)
(8) Nel Patto
europeo sull’immigrazione e l’asilo, adottato il 15 e 16 ottobre 2008, il
Consiglio europeo ha rilevato che sussistono forti divergenze fra gli Stati
membri per quanto riguarda la concessione della protezione e ha sollecitato
ulteriori iniziative, compresa una proposta di procedura unica in materia di
asilo che preveda garanzie comuni, per completare l’istituzione, prevista dal
programma dell’Aia [adottato dal Consiglio europeo del 4 novembre 2004, che
determina gli obiettivi da conseguire nel periodo 2005-2010 nello spazio di
libertà, sicurezza e giustizia], del sistema europeo comune di asilo, e offrire
così un livello di protezione più elevato.
(9) Nel
programma di Stoccolma [adottato nel 2010] il Consiglio europeo ha ribadito il
suo impegno per il raggiungimento dell’obiettivo di istituire entro il 2012 uno
spazio comune di protezione e solidarietà basato su una procedura comune in
materia d’asilo e su uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto la
protezione internazionale, conformemente all’articolo 78 [TFUE].
(12) Lo scopo
principale della presente direttiva è quello, da una parte, di assicurare che
gli Stati membri applichino criteri comuni per identificare le persone che
hanno effettivamente bisogno di protezione internazionale e, dall’altra, di
assicurare che un livello minimo di prestazioni sia disponibile per tali
persone in tutti gli Stati membri.
(…)
(23) Dovrebbero
essere stabiliti criteri per la definizione e il contenuto dello status di
rifugiato, al fine di orientare le competenti autorità nazionali degli Stati
membri nell’applicazione della convenzione di Ginevra.
(24) È
necessario introdurre dei criteri comuni per l’attribuzione ai richiedenti
asilo della qualifica di rifugiati ai sensi dell’articolo 1 della convenzione
di Ginevra.
(…)
(33) Inoltre è
opportuno stabilire i criteri per la definizione e gli elementi essenziali
della protezione sussidiaria. La protezione sussidiaria dovrebbe avere
carattere complementare e supplementare rispetto alla protezione dei rifugiati
sancito dalla convenzione di Ginevra.
(…)
(39) In
risposta alla richiesta del programma di Stoccolma di instaurare uno status
uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della
protezione sussidiaria, e fatte salve le deroghe necessarie e oggettivamente
giustificate, ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria dovrebbero
essere riconosciuti gli stessi diritti e gli stessi benefici di cui godono i
rifugiati ai sensi della presente direttiva, alle stesse condizioni di
ammissibilità».
8 Il
successivo articolo 2 così dispone:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
a) “protezione
internazionale”: lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria
quale definito alle lettere e) e g);
(…)
f) “persona
avente titolo a beneficiare della protezione sussidiaria”: cittadino di un
paese terzo o apolide che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come
rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se
ritornasse nel paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel
paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio
effettivo di subire un grave danno come definito all’articolo 15, e al quale
non si applica l’articolo 17, paragrafi 1 e 2, e il quale non può o, a causa di
tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto paese;
g) “status di
protezione sussidiaria”: il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un
cittadino di un paese terzo o di un apolide quale persona avente titolo alla
protezione sussidiaria;
(…)».
9 Contenuto
nel capo III della direttiva in parola, intitolato «Requisiti per essere
considerato rifugiato», l’articolo 12 di quest’ultima, rubricato «Esclusione»,
ai paragrafi 2 e 3, così recita:
«2. Un cittadino di
un paese terzo o un apolide è escluso dallo status di rifugiato ove sussistano
fondati motivi per ritenere che:
a) abbia
commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro
l’umanità quali definiti dagli strumenti internazionali relativi a tali
crimini;
b) abbia
commesso al di fuori del paese di accoglienza un reato grave di diritto comune
prima di essere ammesso come rifugiato, ossia prima del momento in cui gli è
rilasciato un permesso di soggiorno basato sul riconoscimento dello status di
rifugiato, abbia commesso atti particolarmente crudeli, anche se perpetrati con
un dichiarato obiettivo politico, che possono essere classificati quali reati
gravi di diritto comune;
c) si sia reso
colpevole di atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite
quali stabiliti nel preambolo e negli articoli 1 e 2 della carta delle Nazioni
Unite [, firmata a San Francisco il 26 giugno 1954].
3. Il paragrafo 2 si
applica alle persone che istigano o altrimenti concorrono alla commissione dei
reati o atti in esso menzionati».
10 L’articolo
14 della medesima direttiva, dal titolo «Revoca, cessazione o rifiuto del
rinnovo dello status di rifugiato», contenuto nel capo IV, al paragrafo 4, così
dispone:
«Gli Stati membri hanno la facoltà di revocare, di
cessare o di rifiutare di rinnovare lo status riconosciuto a un rifugiato da un
organismo statale, amministrativo, giudiziario o quasi giudiziario quando:
a) vi sono
fondati motivi per ritenere che la persona in questione costituisca un pericolo
per la sicurezza dello Stato membro in cui si trova;
b) la persona
in questione, essendo stata condannata con sentenza passata in giudicato per un
reato di particolare gravità, costituisce un pericolo per la comunità di tale
Stato membro».
11 Il
capo V della direttiva 2011/95, intitolato «Requisiti per la protezione
sussidiaria», contiene l’articolo 17, rubricato «Esclusione», ai sensi del
quale:
«1. Un cittadino di
un paese terzo o un apolide è escluso dalla qualifica di persona avente titolo
a beneficiare della protezione sussidiaria ove sussistano fondati motivi per
ritenere che:
a) abbia
commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro
l’umanità quali definiti dagli strumenti internazionali relativi a tali
crimini;
b) abbia
commesso un reato grave;
c) si sia reso
colpevole di atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite
quali stabiliti nel preambolo e negli articoli 1 e 2 della carta delle Nazioni
Unite;
d) rappresenti
un pericolo per la comunità o la sicurezza dello Stato in cui si trova.
2. Il paragrafo 1 si
applica alle persone che istigano o altrimenti concorrono alla commissione dei
reati o atti in esso menzionati.
3. Gli Stati membri
possono escludere un cittadino di un paese terzo o un apolide dalla qualifica
di persona avente titolo a beneficiare della protezione sussidiaria se questi,
prima di essere ammesso nello Stato membro interessato, ha commesso uno o più reati
non contemplati al paragrafo 1, che sarebbero punibili con la reclusione se
fossero stati perpetrati nello Stato membro interessato e se ha lasciato il
paese d’origine soltanto al fine di evitare le sanzioni risultanti da tali
reati».
Diritto ungherese
12 L’articolo
8 della menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (legge n. LXXX del
2007 sul diritto di asilo) (Magyar Közlöny 2007/83, in prosieguo: la
«legge sul diritto di asilo») prevede quanto segue:
«1. Non può essere
riconosciuto come rifugiato lo straniero per il quale ricorre uno dei motivi di
esclusione di cui all’articolo 1, sezioni D, E o F della Convenzione di
Ginevra.
2. Ai sensi
dell’articolo 1, sezione F, lettera b), della Convenzione di Ginevra, si
considera “crimine grave di diritto comune” ogni atto in cui, quando è
commesso, – tenendo conto di tutte le circostanze, quali la finalità
dell’illecito, il suo motivo, la forma in cui è stato posto in essere o i mezzi
utilizzati o previsti –l’aspetto criminale predomina su quello politico e
che è punito dal diritto ungherese con una pena detentiva di cinque o più
anni».
13 Ai
sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, di tale legge:
«L’autorità competente in materia di asilo revoca lo
status di rifugiato qualora tale rifugiato sia condannato con sentenza
definitiva da un organo giurisdizionale per aver commesso un reato punito dal
diritto ungherese con una pena detentiva di cinque o più anni».
14 Ai
sensi dell’articolo 15 della legge in parola, che disciplina i motivi di esclusione
dallo status di protezione sussidiaria:
«Non si riconosce lo status di protezione sussidiaria
allo straniero:
a) se
sussistano fondati motivi per ritenere che:
aa) abbia
commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro
l’umanità, quali definiti dagli strumenti internazionali;
ab) abbia
commesso un reato punito dal diritto ungherese con una pena detentiva di cinque
o più anni;
ac) abbia
commesso un crimine contrario agli scopi e ai principi delle Nazioni Unite;
b) [quando la
sua] permanenza sul territorio ungherese costituisca un pericolo per la
sicurezza nazionale».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
15 Il
sig. Ahmed ha ottenuto lo status di rifugiato con decisione dell’Ufficio
del 13 ottobre 2000 a motivo del rischio di persecuzioni nel suo paese
d’origine, in quanto suo padre è stato un alto ufficiale del regime di
Najibullah.
16 Un
procedimento penale è stato poi avviato in Ungheria a carico del
sig. Ahmed, nell’ambito del quale quest’ultimo ha chiesto che il consolato
della Repubblica islamica di Afghanistan fosse pienamente informato della sua
situazione.
17 Ritenendo
che dalla domanda di protezione che il sig. Amhed aveva deliberatamente
rivolto al suo paese d’origine si potesse dedurre che il pericolo di
persecuzione fosse venuto meno, l’Ufficio ha avviato d’ufficio, nel corso del
2014, un procedimento di revisione del suo status di rifugiato.
18 Con
sentenza definitiva del 21 maggio 2014 la Fővárosi Ítélőtábla (corte d’appello regionale di
Budapest, Ungheria) ha condannato il sig. Amhed a una pena detentiva di
due anni e a una pena consistente nella privazione dei diritti civili per
quattro anni, per tentato omicidio. Con sentenza del 14 luglio 2014 la Budapest Környéki
Törvényszék (Corte di Budapest-Agglomerazione, Ungheria) lo ha condannato a una
pena detentiva di quattro anni e a una pena consistente nella privazione per
tre anni dei diritti civili, per tentata estorsione.
19 Con
decisione del 4 novembre 2014 l’Ufficio ha revocato al sig. Ahmed lo
status di rifugiato, in applicazione dell’articolo 11, paragrafo 3, della legge
sul diritto di asilo.
20 Il
30 giugno 2015 il sig. Ahmed ha presentato una nuova domanda diretta al
riconoscimento dello status di rifugiato e dello status di protezione
sussidiaria, che è stata respinta dall’Ufficio con decisione del 9 dicembre
2015.
21 Il
sig. Ahmed ha proposto ricorso avverso tale decisione dinanzi al Fővárosi
Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di
Budapest, Ungheria). Tale organo giurisdizionale ha accolto detto ricorso e ha
ordinato all’Ufficio di avviare un nuovo procedimento amministrativo.
22 Nell’ambito
di tale nuovo procedimento l’Ufficio ha respinto la domanda del
sig. Ahmed, con decisione del 10 ottobre 2016, sia per quanto attiene al
riconoscimento dello status di rifugiato, sia per quanto riguarda il
riconoscimento dello status di protezione sussidiaria, constatando al contempo
l’esistenza di un ostacolo al respingimento. L’Ufficio ha ritenuto che al
sig. Ahmed non potesse essere riconosciuta la protezione sussidiaria per
la sussistenza di un motivo di esclusione ai sensi della legge sul diritto di
asilo poiché quest’ultimo aveva commesso un reato sanzionato nell’ordinamento
ungherese con una pena detentiva di cinque o più anni. A tal fine, l’Ufficio ha
preso in considerazione le condanne pronunciate a carico del sig. Ahmed
quali emergono dalle sentenze menzionate al punto 18 della presente sentenza.
23 Il
sig. Ahmed ha proposto un ricorso avverso tale decisione dinanzi al
giudice del rinvio, il Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale
amministrativo e del lavoro di Budapest, Ungheria) per il fatto che, con tale
decisione, l’Ufficio aveva respinto la sua domanda di riconoscimento dello
status di protezione sussidiaria.
24 Secondo
il sig. Ahmed, nel considerare quale motivo di esclusione da tale status
il fatto di aver commesso un reato punito dal diritto ungherese con una pena di
cinque anni di reclusione, la normativa nazionale priva di qualsivoglia potere
discrezionale gli organi amministrativi deputati alla sua applicazione nonché i
giudici incaricati di verificare la legittimità delle decisioni di tali organi.
Orbene, l’espressione «abbia commesso un reato grave», che emerge dall’articolo
17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95, relativo alle cause di
esclusione da tale status, comporterebbe l’obbligo di valutare l’insieme delle
circostanze del caso individuale di cui trattasi.
25 Il
giudice del rinvio rileva che, secondo la normativa ungherese, uno stesso
criterio, ossia il fatto di essere stato condannato per aver «commesso un reato
punito dal diritto ungherese con una pena detentiva di cinque o più anni», costituisce
il fondamento sia della revoca del riconoscimento dello status di rifugiato,
come prevede l’articolo 11, paragrafo 3, della legge sul diritto di asilo, sia
dell’esclusione dallo status di protezione sussidiaria, come emerge
dall’articolo 15, lettere a), ab), di tale legge. La direttiva 2011/95, invece,
prevedrebbe criteri diversi a seconda che si tratti della revoca dello status
di rifugiato o dell’esclusione dallo status di protezione sussidiaria.
26 A
tal riguardo, il giudice del rinvio sottolinea che, per quanto attiene alla
revoca dello status di rifugiato, l’articolo 14, paragrafo 4, lettera b), della
direttiva 2011/95 adotta come criterio la condanna dell’interessato per un
reato «di particolare gravità» e implica che la persona condannata costituisce
manifestamente un pericolo per la comunità dello Stato membro interessato,
mentre, secondo l’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), di tale direttiva,
l’esclusione dal beneficio della protezione sussidiaria si fonderebbe sulla
commissione di un «reato grave», presupponendo che i comportamenti incriminati
siano meno gravi di quelli di cui all’articolo 14, paragrafo 4, lettera b), di
tale direttiva.
27 Secondo
il giudice del rinvio, il criterio utilizzato dalla normativa ungherese,
consistente nel prendere in considerazione la durata della pena prevista, non è
tale da consentire una valutazione della gravità del reato effettivamente
commesso.
28 Infatti,
definire la nozione di «reato grave» basandosi unicamente sulla pena prevista
porterebbe a ritenere automaticamente quale grave qualsiasi illecito punibile,
ai sensi del diritto ungherese, con una pena detentiva di cinque o più anni,
ivi compresi gli illeciti la cui massima pena possibile è una pena detentiva di
cinque anni. Inoltre, un motivo di esclusione allineato sulla pena non potrebbe
tener conto del fatto che l’esecuzione della pena può essere sospesa.
29 Orbene,
secondo il giudice del rinvio, i termini utilizzati all’articolo 14, paragrafo
4, e all’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2011/95 implicherebbero una
valutazione minuziosa dell’insieme delle circostanze del caso individuale di
cui trattasi nonché, in questo caso, della decisione del giudice penale.
30 Il
giudice del rinvio ritiene quindi necessario chiarire l’interpretazione
dell’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95 concernente
l’esclusione dallo status di protezione sussidiaria alla luce segnatamente
dell’interpretazione da parte della Corte dell’articolo 12, paragrafo 2,
lettere b) e c), della direttiva 2004/83, divenuto articolo 12, paragrafo 2,
lettere b) e c), della direttiva 2011/95, relativo all’esclusione dallo status
di rifugiato, nella sentenza del 9 novembre 2010, B e D (C‑57/09 e C‑101/09,
EU:C:2010:661, punto 87), secondo cui l’autorità competente dello Stato membro
considerato può applicare tale disposizione solo dopo aver effettuato, per
ciascun caso individuale, una valutazione dei fatti precisi di cui essa ha
conoscenza, al fine di determinare se sussistano fondati motivi per ritenere
che gli atti commessi dalla persona interessata, che per il resto soddisfa i
criteri per ottenere lo status di rifugiato, rientrino in uno dei due casi di
esclusione previsti dalla disposizione in parola.
31 In
tali circostanze, il Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale
amministrativo e del lavoro di Budapest) ha deciso di sospendere il
procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’espressione “abbia commesso un reato grave”, di
cui all’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della [direttiva 2011/95],
implichi che la pena prevista per un reato specifico, secondo l’ordinamento di
un determinato Stato membro, possa costituire l’unico criterio per determinare
se il ricorrente abbia commesso un reato che può escluderlo dal diritto alla
protezione sussidiaria».
Sulla questione pregiudiziale
32 Con
la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 17,
paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95 debba essere interpretato nel
senso che esso osta a una legislazione di uno Stato membro in base alla quale
si considera che il richiedente protezione sussidiaria abbia «commesso un reato
grave» ai sensi di tale disposizione, che può escluderlo da tale protezione,
sulla sola base della pena prevista per un determinato reato ai sensi del
diritto di tale Stato membro.
33 A
tal riguardo, si deve rilevare che la nozione di «reato grave» di cui
all’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95 non è
definita in tale direttiva, la quale non contiene neppure un rinvio espresso al
diritto nazionale al fine di determinarne il senso e la portata.
34 Lo
stesso vale per la nozione di «reato di particolare gravità» di cui all’articolo
14, paragrafo 4, lettera b), della direttiva 2011/95, relativo alla revoca
dello status di rifugiato, e per la nozione di «reato grave di diritto comune»
di cui all’articolo 12, paragrafo 2, lettera b), di tale direttiva, relativo
all’esclusione dallo status di rifugiato.
35 Secondo
i governi ceco e ungherese, poiché il legislatore dell’Unione non ha definito
la nozione di «reato grave» nel contesto delle domande di protezione
internazionale, spetta al legislatore degli Stati membri definire tale nozione.
Il sig. Ahmed, i governi francese e olandese nonché la Commissione europea
sostengono, invece, che tale nozione deve, nell’ambito delle domande di
protezione internazionale, essere interpretata prendendo in considerazione gli
obiettivi e i principi generali del diritto dell’Unione applicabili ai
rifugiati e che l’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95
deve, pertanto, essere interpretato alla luce della convenzione di Ginevra, in
particolare del suo articolo 1, sezione F, lettera b), e dell’articolo 12,
paragrafo 2, lettera b), di tale direttiva che riproduce, in sostanza, il
contenuto di quest’ultima disposizione.
36 A
tal riguardo, si deve rammentare innanzitutto che, conformemente alla necessità
di garantire tanto l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione quanto il
principio di uguaglianza, i termini di una disposizione di tale diritto, la
quale non contenga alcun rinvio espresso al diritto degli Stati membri ai fini
della determinazione del suo senso e della sua portata, devono di norma essere
oggetto, nell’intera Unione, di un’interpretazione autonoma e uniforme da
effettuarsi tenendo conto, segnatamente, del contesto di tale disposizione e
dello scopo perseguito dalla normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso,
sentenze del 28 luglio 2016, JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, punti da 35
a 37; del 26 luglio 2017, Ouhrami, C‑225/16, EU:C:2017:590, punto 38, e del 12
aprile 2018, A e S, C‑550/16, EU:C:2018:248, punto 41).
37 Orbene,
dal considerando 12 della direttiva 2011/95 emerge che uno degli scopi
principali di quest’ultima è quello di assicurare che gli Stati membri
applichino criteri comuni per identificare le persone che hanno effettivamente
bisogno di protezione internazionale. Inoltre, dall’articolo 78, paragrafo 1,
TFUE discende che la politica comune che l’Unione sviluppa in materia di asilo,
di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno
status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione
internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento,
deve essere conforme alla Convenzione di Ginevra.
38 In
tale contesto, occorre rilevare che, come la direttiva 2004/83, la direttiva
2011/95 disciplina, nell’ambito del concetto di «protezione internazionale»,
due regimi distinti di protezione, ossia, da un lato, lo status di rifugiato e,
dall’altro, quello di protezione sussidiaria (v., per quanto riguarda la
direttiva 2004/83, sentenza dell’8 maggio 2014, N., C‑604/12, EU:C:2014:302,
punto 26).
39 Come
emerge dai considerando 6 e 33 della direttiva 2011/95, la protezione
sussidiaria è intesa a completare la protezione dei rifugiati sancita dalla
convenzione di Ginevra (sentenza del 1o marzo 2016, Alo e Osso,
C‑443/14 e C‑444/14, EU:C:2016:127, punto 31).
40 Dai
considerando 4, 23 e 24 della direttiva 2011/95 emerge che la Convenzione di Ginevra
costituisce la pietra angolare della disciplina giuridica internazionale
relativa alla protezione dei rifugiati e che le disposizioni di tale direttiva
relative alle condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato nonché
al contenuto di quest’ultimo sono state adottate al fine di aiutare le autorità
competenti degli Stati membri ad applicare tale convenzione basandosi su
nozioni e criteri comuni (sentenza del 1o marzo 2016, Alo e
Osso, C‑443/14 e C‑444/14, EU:C:2016:127, punto 28, nonché giurisprudenza ivi
citata).
41 La Corte ha ripetutamente
statuito che l’interpretazione delle disposizioni di tale direttiva, così come
di quelle della direttiva 2004/83, deve, pertanto, essere effettuata alla luce
dell’economia generale e della finalità di quest’ultima, nel rispetto della
Convenzione di Ginevra e degli altri trattati pertinenti contemplati
dall’articolo 78, paragrafo 1, TFUE (sentenze del 9 novembre 2010, B e D, C‑57/09
e C‑101/09, EU:C:2010:661, punto 78; del 1o marzo 2016, Alo e
Osso, C‑443/14 e C‑444/14, EU:C:2016:127, punto 29, e del 31 gennaio 2017,
Lounani, C‑573/14, EU:C:2017:71, punto 42).
42 Sebbene
tali considerazioni, in quanto riguardano la Convenzione di
Ginevra, siano pertinenti unicamente per quanto concerne le condizioni di
riconoscimento dello status di rifugiato nonché il contenuto di tale status,
nei limiti in cui il regime previsto da detta convenzione si applica soltanto
ai rifugiati e non ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria,
emerge tuttavia dai considerando 8, 9 e 39 della direttiva 2011/95 che il
legislatore dell’Unione ha inteso instaurare uno status uniforme a favore di
tutti i beneficiari di una protezione internazionale (sentenza del 1o marzo
2016, Alo e Osso, C‑443/14 e C‑444/14, EU:C:2016:127, punti 31 e 32).
43 Per
quanto riguarda le cause di esclusione dallo status di protezione sussidiaria,
occorre rilevare che il legislatore dell’Unione si è ispirato alle norme
applicabili ai rifugiati per estenderle, ove possibile, ai beneficiari dello
status di protezione sussidiaria.
44 Infatti,
il contenuto e la struttura dell’articolo 17, paragrafo 1, lettere da a) a c),
della direttiva 2011/95, riguardante l’esclusione dal beneficio dalla
protezione sussidiaria, presentano analogie con l’articolo 12, paragrafo 2,
lettere da a) a c), della medesima direttiva, relativo all’esclusione dallo
status di rifugiato, il quale riproduce esso stesso, in sostanza, il contenuto
dell’articolo 1, sezione F, lettere da a) a c), della Convenzione di Ginevra.
45 Peraltro,
dai lavori preparatori della direttiva 2011/95 così come da quelli della
direttiva 2004/83 (v. i punti 4.5 e 7 della relazione della proposta di
direttiva presentata dalla Commissione il 30 ottobre 2001 [COM(2001) 510
definitivo] [GU 2002, C 51 E, pag. 325) nonché la proposta di
direttiva presentata dalla Commissione il 21 ottobre 2009 [COM(2009) 551 definitivo]),
risulta che l’articolo 17, paragrafo 1, lettere da a) a c), della direttiva
2001/95 deriva dalla volontà del legislatore dell’Unione d’introdurre cause di
esclusione dalla protezione sussidiaria analoghe a quelle applicabili ai
rifugiati.
46 Tuttavia,
sebbene tali cause di esclusione si articolino attorno alla nozione di «reato
grave», l’ambito di applicazione della causa di esclusione prevista
dall’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95 è più ampia
di quello della causa di esclusione dallo status di rifugiato di cui
all’articolo 1, sezione F, lettera b), della Convenzione di Ginevra e di cui
all’articolo 12, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2011/95.
47 Infatti,
mentre la causa di esclusione dallo status di rifugiato prevista da tale ultima
disposizione riguarda un reato grave di diritto comune commesso al di fuori del
paese di accoglienza prima che l’interessato sia ammesso come rifugiato, la
causa di esclusione dalla protezione sussidiaria di cui all’articolo 17,
paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95 riguarda più in generale un
reato grave e non è quindi limitata né geograficamente né nel tempo né quanto
alla natura dei reati di cui trattasi.
48 Si
deve rammentare che, nella sentenza del 9 novembre 2010, B e D, (C‑57/09 e C‑101/09,
EU:C:2010:661, punto 87), la
Corte ha dichiarato che risulta dal testo dell’articolo 12,
paragrafo 2, lettere b) e c), della direttiva 2004/83, divenuto articolo 12,
paragrafo 2, lettere b) e c), della direttiva 2011/95, che l’autorità
competente dello Stato membro considerato può applicare tale disposizione solo
dopo aver effettuato, per ciascun caso individuale, una valutazione dei fatti
precisi di cui essa ha conoscenza, al fine di determinare se sussistano fondati
motivi per ritenere che gli atti commessi dalla persona interessata, che per il
resto soddisfa i criteri per ottenere lo status di rifugiato, rientrino in uno
dei due casi di esclusione previsti dalla disposizione in parola.
49 Ne
deriva che qualsiasi decisione di escludere una persona dallo status di
rifugiato deve essere preceduta da un esame completo di tutte le circostanze
relative al suo caso individuale e non può essere adottata in modo automatico
(v., in tal senso, sentenza del 9 novembre 2010, B e D, C‑57/09 e C‑101/09,
EU:C:2010:661, punti 91 e 93).
50 Una
siffatta necessità deve essere trasposta alle decisioni di esclusione dalla
protezione sussidiaria.
51 Infatti,
al pari delle cause di esclusione dallo status di rifugiato, lo scopo delle
cause di esclusione dalla protezione sussidiaria è escludere dallo status
conferito da quest’ultima le persone ritenute indegne della protezione
collegata a tale status e preservare la credibilità del sistema europeo comune
di asilo, il quale comporta tanto il ravvicinamento delle norme sul
riconoscimento dei rifugiati e sul contenuto dello status di rifugiato quanto
le misure relative a forme sussidiarie di protezione che offrono uno status
adeguato a chiunque abbia bisogno di una siffatta protezione (v., in tal senso,
per quanto attiene alla direttiva 2004/83 e allo status di rifugiato, sentenza
del 9 novembre 2010, B e D, C‑57/09 e C‑101/09, EU:C:2010:661, punti 104 e
115).
52 Occorre
rilevare che l’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95
consente di escludere una persona dallo status di protezione sussidiaria solo
se sussistano «fondati motivi» di ritenere che abbia commesso un reato grave.
Tale disposizione stabilisce una causa di esclusione che costituisce un’eccezione
alla regola generale di cui all’articolo 18 della direttiva 2011/95 e richiede
quindi un’interpretazione restrittiva.
53 Secondo
il giudice del rinvio, la legge sul diritto di asilo porta, tuttavia, a
qualificare automaticamente come reato grave qualsiasi illecito che possa
essere sanzionato, ai sensi del diritto ungherese, con una pena detentiva di
cinque o più anni.
54 La Commissione osserva
giustamente che tale qualificazione può coprire un ampio spettro di
comportamenti aventi un grado di gravità variabile. Orbene, secondo la Commissione è
necessario che l’autorità o il giudice nazionale competente che statuisce in
merito alla domanda di protezione sussidiaria possa esaminare, sulla base di
criteri diversi da quello della pena prevista, se l’illecito commesso dal
richiedente, che per il resto soddisfa i criteri per ottenere lo status di
protezione sussidiaria, sia di una gravità tale da dover portare al rigetto
della sua domanda di protezione internazionale.
55 A
tale riguardo, occorre sottolineare che, sebbene il criterio della pena
prevista sulla base della legislazione penale dello Stato membro interessato
sia di particolare importanza nel valutare la gravità del reato che giustifica
l’esclusione dalla protezione sussidiaria ai sensi dell’articolo 17, paragrafo
1, lettera b), della direttiva 2011/95, l’autorità competente dello Stato
membro interessato può invocare la causa di esclusione prevista da tale
disposizione solo dopo aver effettuato, per ciascun caso individuale, una valutazione
dei fatti precisi di cui essa ha conoscenza, al fine di determinare se
sussistano fondati motivi per ritenere che gli atti commessi dalla persona
interessata, che per il resto soddisfa i criteri per ottenere lo status
richiesto, rientrino in tale causa di esclusione (v., per analogia, sentenze
del 9 novembre 2010, B e D, C‑57/09 e C‑101/09, EU:C:2010:661, punto 87, e del
31 gennaio 2017, Lounani, C‑573/14, EU:C:2017:71, punto 72).
56 Tale
interpretazione è avvalorata dalla relazione dell’Ufficio europeo di sostegno
per l’asilo («EASO»), del gennaio 2016, intitolata «Esclusione: articoli 12 e
17 della direttiva qualifiche (2011/95/UE)», la quale raccomanda, al punto
3.2.2 relativo all’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva
2011/95, che la gravità del reato in grado di escludere una persona dalla
protezione sussidiaria sia valutata alla luce di una pluralità di criteri
quali, segnatamente, la natura dell’atto di cui trattasi, i danni causati, la
forma del procedimento utilizzato per esercitare l’azione penale, la natura
della pena prevista e la presa in considerazione della questione se anche la
maggior parte degli organi giurisdizionali considera l’atto di cui trattasi un
reato grave. L’EASO fa riferimento, a tal riguardo, a talune decisioni adottate
dai supremi organi giurisdizionali degli Stati membri.
57 Analoghe
raccomandazioni sono, inoltre, contenute nel manuale sulle procedure e i
criteri da applicare per la determinazione dello status di rifugiato ai sensi
della Convenzione del 1951 e del protocollo del 1967 relativi allo status dei
rifugiati [Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR),
1992, punti da 155 a 157].
58 Alla
luce delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla questione
sollevata dichiarando che l’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della
direttiva 2011/95 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una
legislazione di uno Stato membro in forza della quale si considera che il
richiedente protezione sussidiaria abbia «commesso un reato grave» ai sensi di
tale disposizione, il quale può escluderlo dal beneficio di tale protezione,
sulla sola base della pena prevista per un determinato reato ai sensi del
diritto di tale Stato membro. Spetta all’autorità o al giudice nazionale
competente che statuisce sulla domanda di protezione sussidiaria valutare la gravità
dell’illecito considerato, effettuando un esame completo di tutte le
circostanze del caso individuale di cui trattasi.
Sulle spese
59 Nei
confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce
un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire
sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni
alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione)
dichiara:
L’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della
direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre
2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi,
della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme
per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione
sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta, deve essere
interpretato nel senso che esso osta a una legislazione di uno Stato membro in
forza della quale si considera che il richiedente protezione sussidiaria abbia
«commesso un reato grave» ai sensi di tale disposizione, il quale può
escluderlo dal beneficio di tale protezione, sulla sola base della pena
prevista per un determinato reato ai sensi del diritto di tale Stato membro.
Spetta all’autorità o al giudice nazionale competente che statuisce sulla
domanda di protezione sussidiaria valutare la gravità dell’illecito
considerato, effettuando un esame completo di tutte le circostanze del caso
individuale di cui trattasi.
Dal sito http://curia.europa.eu
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