Corte di Giustizia UE 4 aprile 2017, n. C-544/15
Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e
giustizia – Direttiva 2004/114/CE – Articolo 6, paragrafo 1, lettera
d) – Condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi – Diniego
di ammissione – Nozione di “minaccia per la sicurezza pubblica” –
Discrezionalità
L’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114/CE del
Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione dei
cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non
retribuito o volontariato, deve essere interpretato nel senso che le competenti
autorità nazionali, quando sono adite da un cittadino di un paese terzo con una
domanda di visto per motivi di studio, dispongono di un ampio margine
discrezionale nel verificare, sulla base del complesso degli elementi rilevanti
che caratterizzano la situazione di tale cittadino, se quest’ultimo rappresenti
una minaccia, quand’anche potenziale, per la sicurezza pubblica. Tale disposizione
deve altresì essere interpretata nel senso che non osta a che le competenti
autorità nazionali si rifiutino di ammettere nel territorio dello Stato membro
interessato, per tali fini, un cittadino di un paese terzo che si sia laureato
presso un’università colpita da misure restrittive dell’Unione per il
significativo impegno di tale università presso il governo iraniano nel settore
militare o in settori a questo correlati, e che intenda svolgere, in tale Stato
membro, ricerche in un ambito delicato per la sicurezza pubblica, qualora gli
elementi di cui dispongono dette autorità permettano di temere che le
conoscenze che tale persona acquisirebbe nel corso delle sue ricerche possano
successivamente essere impiegate a fini pregiudizievoli per la sicurezza
pubblica. Il giudice nazionale, adito con un ricorso avverso la decisione delle
competenti autorità nazionali di negare il rilascio del visto richiesto, è
tenuto a verificare che tale decisione poggi su una motivazione adeguata e su
una base di fatto sufficientemente solida.
SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
4 aprile 2017
Nella causa C‑544/15,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale
proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal
Verwaltungsgericht Berlin (Tribunale amministrativo di Berlino, Germania), con
decisione del 14 ottobre 2015, pervenuta in cancelleria il 19 ottobre 2015, nel
procedimento
Sahar
Fahimian
contro
Bundesrepublik
Deutschland,
con l’intervento di:
Stadt Darmstadt,
LA CORTE
(Grande Sezione),
composta da K. Lenaerts, presidente,
A. Tizzano, vicepresidente, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von
Danwitz, E. Juhász, M. Berger, A. Prechal, M. Vilaras e
E. Regan (relatore), presidenti di sezione, A. Rosas, A. Borg
Barthet, D. Šváby, E. Jarašiūnas e C. Lycourgos, giudici,
avvocato generale: M. Szpunar
cancelliere: K. Malacek, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito
all’udienza del 20 settembre 2016,
considerate le osservazioni presentate:
– per
S. Fahimian, da P. von Auer, Rechtsanwalt;
– per il
governo tedesco, da J. Möller e T. Henze, in qualità di agenti;
– per il
governo belga, da C. Pochet e M. Jacobs, in qualità di agenti;
– per il
governo ellenico, da T. Papadopoulou, in qualità di agente;
– per il
governo francese, da D. Colas, F.X. Bréchot e E. Armoët, in
qualità di agenti;
– per il
governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da
W. Ferrante, avvocato dello Stato;
– per il
governo polacco, da B. Majczyna, in qualità di agente;
– per la Commissione europea,
da C. Cattabriga e F. Erlbacher, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale,
presentate all’udienza del 29 novembre 2016,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 6,
paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114/CE del Consiglio, del 13
dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi
terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o
volontariato (GU 2004, L 375, pag. 12).
2 Tale
domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la
sig.ra Sahar Fahimian e la Bundesrepublik
Deutschland (Repubblica federale di Germania) in merito al
rifiuto di quest’ultima di concederle un visto per motivi di studio.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
La direttiva 2004/114
3 I
considerando 6, 7, 14, 15 e 24 della direttiva 2004/114 così recitano:
«(6) Uno degli
obiettivi dell’azione della Comunità nel settore dell’istruzione è promuovere
l’immagine dell’Europa intera in quanto centro mondiale di eccellenza per gli
studi e per la formazione professionale. Favorire la mobilità dei cittadini di
paesi terzi verso la Comunità
per motivi di studio è un elemento chiave di questa strategia. Il
ravvicinamento delle legislazioni nazionali degli Stati membri relative alle
condizioni di ingresso e di soggiorno ne è parte integrante.
(7) Le
migrazioni per i motivi previsti nella presente direttiva, che sono temporanee
per definizione e non dipendono dalle condizioni del mercato del lavoro nello
Stato ospitante, costituiscono una forma di arricchimento reciproco per quanti
migrano, per lo Stato d’origine e per lo Stato ospitante, e contribuiscono a
promuovere una maggiore comprensione fra culture.
(...)
(14) L’ammissione
ai fini previsti dalla presente direttiva può essere rifiutata per motivi
debitamente giustificati. In particolare l’ammissione potrebbe essere rifiutata
qualora lo Stato membro ritenga, basandosi su una valutazione fattuale, che il
cittadino di paesi terzi interessato costituisca una potenziale minaccia per
l’ordine pubblico o la sicurezza pubblica. La nozione di ordine pubblico può
contemplare una condanna per aver commesso un reato grave. In tale contesto va
rilevato che nel concetto di ordine pubblico e di sicurezza pubblica rientrano
pure i casi in cui un cittadino di un paese terzo fa o ha fatto parte di
un’organizzazione che sostiene il terrorismo, sostiene o ha sostenuto una
siffatta organizzazione o nutre o ha nutrito aspirazioni estremistiche.
(15) In caso
di dubbio sui motivi della domanda di ammissione, gli Stati membri possono
esigere tutte le prove necessarie per valutarne la coerenza, in particolare in
base agli studi prescelti dal richiedente, al fine di lottare contro gli abusi
e l’uso improprio della procedura stabilita dalla presente direttiva.
(...)
(24) Poiché lo
scopo della presente direttiva, cioè determinare le condizioni di ammissione
dei cittadini di paesi terzi, per motivi di studio, scambio di alunni,
tirocinio non retribuito o volontariato non può essere realizzato in maniera
sufficiente dagli Stati membri e può dunque, a motivo delle sue dimensioni o
effetti[,] essere realizzato meglio a livello comunitario, la Comunità può intervenire
in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato. La
presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tale
obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello
stesso articolo».
4 Ai
sensi dell’articolo 1 di tale direttiva:
«Oggetto della presente direttiva è definire:
a) le
condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi che si rechino nel
territorio degli Stati membri, per un periodo superiore a tre mesi, per motivi
di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato;
b) le norme
sulle procedure per l’ammissione dei cittadini di paesi terzi nel territorio
degli Stati membri ai suddetti fini».
5 L’articolo
3, paragrafo 1, della citata direttiva, rubricato «Campo d’applicazione»,
dispone che essa si applica segnatamente «ai cittadini di paesi terzi che
chiedono di essere ammessi nel territorio di uno Stato membro per motivi di
studio».
6 Il
Capo II della direttiva 2004/114 verte sulle «Condizioni di ammissione». È
composto dagli articoli da 5 a 11. L’articolo 5 è formulato nei seguenti
termini:
«L’ammissione di un cittadino di un paese terzo a norma
della presente direttiva è subordinata all’esame della documentazione
comprovante che egli ottempera ai requisiti di cui all’articolo 6 e, a seconda
della categoria di appartenenza, agli articoli da 7 a 11».
7 L’articolo
6 della direttiva di cui trattasi così dispone:
«1. Il cittadino di
un paese terzo che chieda di essere ammesso per i motivi specificati agli
articoli da 7 a 11 deve rispondere ai seguenti requisiti:
a) presentare
un titolo di viaggio valido a norma della legislazione nazionale. Gli Stati
membri possono prescrivere che il periodo di validità del titolo di viaggio sia
almeno pari alla durata del soggiorno previsto;
b) ove non
abbia raggiunto la maggiore età, ai sensi della legislazione nazionale dello
Stato membro ospitante, presentare l’autorizzazione dei genitori per il
soggiorno in questione;
c) essere
coperto da un’assicurazione malattia per tutti i rischi di norma coperti per i
cittadini del suo paese nello Stato membro in questione;
d) non essere
considerato una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la
sanità pubblica;
e) se
richiesto dallo Stato membro, esibire la prova del pagamento delle tasse dovute
per l’esame della domanda in base all’articolo 20 della presente direttiva.
2. Gli Stati membri
agevolano la procedura di ammissione per i cittadini di paesi terzi di cui agli
articoli da 7 a 11 che partecipano a programmi comunitari diretti a promuovere
la mobilità verso o dentro la
Comunità».
8 Gli
articoli da 7 a 11 di detta direttiva sono relativi alle condizioni di
ammissione specifiche applicabili agli studenti, agli alunni, ai tirocinanti
non retribuiti e altri volontari nonché alla mobilità degli studenti. Il suo
articolo 7, intitolato «Requisiti specifici per gli studenti», dispone, al
paragrafo 1:
«Oltre ai requisiti generali previsti all’articolo 6, il
cittadino di paesi terzi che chieda di essere ammesso per motivi di studio,
deve soddisfare anche ai seguenti requisiti:
a) essere
accettato da un istituto di insegnamento superiore per seguire un programma di
studi;
b) esibire le
prove richieste dallo Stato membro per dimostrare che disporrà, durante il
soggiorno, di risorse sufficienti per provvedere al suo sostentamento, agli
studi e al suo ritorno. Gli Stati membri rendono pubblico l’importo delle
risorse minime mensili necessarie ai fini della presente disposizione, senza
pregiudizio dell’esame individuale della situazione di ciascun richiedente;
c) dimostrare,
se richiesto dallo Stato membro, di avere conoscenza sufficiente della lingua
in cui si tiene il programma di studi prescelto;
d) se
richiesto dallo Stato membro, esibire la prova del pagamento della tassa di
iscrizione all’istituto».
9 Ai
sensi dell’articolo 12 della direttiva 2004/114:
«1. Il permesso di soggiorno
è rilasciato allo studente per un periodo pari almeno ad un anno e rinnovabile
se permangono le condizioni di cui agli articoli 6 e 7. Ove il programma di
studi abbia una durata inferiore a un anno, il permesso di soggiorno dura
quanto il programma.
2. Senza pregiudizio
dell’articolo 16, il rinnovo del permesso di soggiorno può essere rifiutato o
il documento può essere revocato nei seguenti casi:
a) il titolare
non osserva i limiti all’accesso alle attività economiche contemplati dall’articolo
17 della presente direttiva;
b) il titolare
non procede negli studi con un profitto accettabile in conformità della
legislazione o della prassi amministrativa nazionale».
10 L’articolo
18 di tale direttiva, recante il titolo «Garanzie procedurali e trasparenza»,
ai suoi paragrafi 2 e 4 dispone quanto segue:
«2. Ove le
informazioni fornite a sostegno della domanda siano insufficienti, l’esame
della domanda può essere sospeso e le autorità competenti segnalano al
richiedente le altre informazioni ritenute necessarie.
(…)
4. Ove una domanda sia respinta o un permesso di
soggiorno rilasciato in conformità della presente direttiva sia revocato,
l’interessato ha diritto di proporre un’impugnazione legale dinanzi alle
autorità dello Stato membro in questione».
Il regolamento (UE) n. 267/2012
11 L’articolo
23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento (UE) n. 267/2012 del
Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti
dell’Iran e che abroga il regolamento (UE) n. 961/2010 (GU 2012,
L 88, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) n. 1263/2012
del Consiglio, del 21 dicembre 2012 (GU 2012, L 356, pag. 34)
(in prosieguo: il «regolamento n. 267/2012»), prevede il congelamento di
fondi e di risorse economiche delle persone, entità e organismi elencati
all’allegato IX di tale regolamento che siano stati riconosciuti come «altre
persone, entità o organismi che forniscono sostegno, anche finanziario,
logistico o materiale, al governo iraniano e entità di loro proprietà o sotto
il loro controllo o persone e entità ad essi associate».
12 Tale
allegato è stato modificato a più riprese, in particolare a seguito
dell’adozione di misure restrittive supplementari. Nella sua versione
modificata dal regolamento di esecuzione (UE) n. 1202/2014 del Consiglio,
del 7 novembre 2014 (GU 2014, L 325, pag. 3), esso comprende, al
Titolo I, parte B, relativo alle persone ed entità coinvolte in attività
nucleari o relative a missili balistici e persone ed entità che forniscono
sostegno al governo dell’Iran, la Sharif University of Technology di Teheran
(Politecnico di Sharif) (Iran) (in prosieguo: la «SUT»).
13 I
motivi che giustificavano l’inserimento della SUT nell’elenco in esame sono i
seguenti:
«La [SUT] ha un certo numero di accordi di cooperazione
con organizzazioni del governo iraniano designate dall’ONU e/o dall’UE le quali
operano in campo militare, o ad esso correlato, specie nel settore della
produzione e dell’approvvigionamento di missili balistici. Ciò comprende: un accordo
con l’Organizzazione delle industrie aerospaziali, designata dall’UE, per la
produzione, tra l’altro, di satelliti; la cooperazione con il Ministero della
Difesa iraniano e con il Corpo dei guardiani della rivoluzione islamica (IRGC)
per le gare relative a imbarcazioni sofisticate; un accordo di più ampia
portata con la forza aerea dell’IRGC che contempla lo sviluppo e il
rafforzamento dei rapporti dell’università, la relativa cooperazione
organizzativa e strategica.
La SUT
è parte di un accordo tra sei università che sostiene il governo iraniano
attraverso la ricerca nel campo della difesa; la SUT impartisce corsi di laurea in ingegneria
relativa ai velivoli non pilotati (UAV) che sono stati ideati, tra gli altri,
dal ministero della Scienza. Globalmente, queste attività dimostrano un
significativo livello di impegno con il governo iraniano in campo militare, o
con esso correlato, che costituisce un [sostegno] al governo dell’Iran».
Diritto tedesco
14 Il
Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von
Ausländern im Bundesgebiet (legge tedesca in materia di soggiorno, attività
economica e integrazione degli stranieri nel territorio federale), nella
versione pubblicata il 25 febbraio 2008 (BGBl. I, pag. 162) (in prosieguo:
l’«AufenthG») stabilisce, all’articolo 4, intitolato «Necessità di un titolo di
soggiorno», paragrafo 1:
«Per potere fare ingresso e soggiornare nel territorio
federale, agli stranieri è richiesto un titolo di soggiorno (...). Il titolo di
soggiorno viene concesso nelle seguenti forme:
(1) un visto
ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, n. 1, e paragrafo 3, della presente
legge;
(...)».
15 L’articolo
6, paragrafo 3, dell’AufenthG, rubricato «Visto», stabilisce quanto segue:
«Per i soggiorni di durata superiore è richiesto un
visto per il territorio federale (visto nazionale); detto visto è rilasciato
prima dell’ingresso dello straniero nel territorio federale. L’emissione è
basata sulle disposizioni applicabili al permesso di soggiorno [di durata
limitata], alla carta blu UE, al permesso di stabilimento e al permesso di
soggiorno di lunga durata UE (…)».
16 L’articolo
16 dell’AufenthG, intitolato «Studi, corsi di lingua, scolarizzazione», al suo
paragrafo 1 così dispone:
«Ad uno straniero può essere concesso un permesso di
soggiorno per fini di studio presso un’università statale o riconosciuta dallo
Stato o presso un istituto d’istruzione analogo. (…) Il permesso di soggiorno
per fini di studio può essere emesso solo se lo straniero è stato ammesso
dall’istituto d’istruzione interessato; è sufficiente l’ammissione
condizionale. Non è richiesta la prova della conoscenza della lingua in cui si
svolgerà il corso di studi se le conoscenze linguistiche dello straniero sono
già state prese in considerazione nella decisione di ammissione o se dovranno
essere acquisite mediante misure di preparazione al corso di studi. La validità
al momento della prima emissione del permesso di soggiorno per fini di studio e
per ciascuna proroga successiva è pari ad almeno un anno e non può eccedere due
anni durante il corso di studio e le misure di preparazione al corso di studio;
la validità può essere prorogata se la finalità del soggiorno non è stata
ancora conseguita ed è conseguibile entro un termine ragionevole».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
17 La
sig.ra Fahimian, nata nel 1985, è una cittadina iraniana. Dalla decisione
di rinvio risulta che ella ha conseguito un diploma di Master of Science nel
settore delle tecnologie dell’informazione presso la SUT. L’università in parola
offre insegnamenti specializzati negli ambiti della tecnologia, dell’ingegneria
e della fisica.
18 Il
21 novembre 2012 la sig.ra Fahimian ha richiesto presso l’ambasciata della
Repubblica federale di Germania a Teheran il rilascio di un visto per svolgere
un dottorato di ricerca presso la Technische Universität
di Darmstadt (Politecnico di Darmstad, Germania), nell’ambito del Center for
Advanced Security Research Darmstadt (CASED) (Centro di ricerca avanzata nel
settore della sicurezza di Darmstad), nel contesto del progetto «Sistemi
incorporati e mobili affidabili».
19 La
sig.ra Fahimian ha accluso alla sua domanda prova dell’ammissione a tale
università nonché una lettera del direttore esecutivo del Center for Advanced
Security Research Darmstadt di data 14 novembre 2012. In tale lettera, il
progetto di ricerca della sig.ra Fahimian viene presentato come incentrato
sulla «sicurezza dei sistemi mobili, ivi compreso il rilevamento degli attacchi
agli smartphone, fino ai protocolli di sicurezza». Il direttore esecutivo
spiegava inoltre che la missione attribuita alla sig.ra Fahimian in tale
progetto consisteva nello «scoprire nuovi meccanismi di protezione efficienti
ed efficaci per gli smartphone, in presenza delle ben note limitazioni
concernenti l’energia ridotta, l’accesso limitato alle risorse informatiche e
una larghezza di banda limitata».
20 Per
finanziare i propri studi di dottorato, la sig.ra Fahimian ha ottenuto una
borsa di studio per dottorato presso il citato centro di ricerca.
21 La
domanda di visto è stata respinta il 27 maggio 2013. La sig.ra Fahimian ha
proposto un ricorso amministrativo presso l’autorità da cui promanava l’atto,
che è stato a sua volta respinto con decisione del 22 ottobre 2013.
22 Il
22 novembre 2013 ella ha presentato un ricorso dinanzi al giudice del rinvio
avverso tale decisione di diniego, diretto ad ottenere il rilascio del visto
richiesto. Tale giudice rileva che le parti controvertono in ordine alla questione
della presenza o meno di motivi di sicurezza pubblica, nell’accezione
dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114, che ostano
all’ammissione della sig.ra Fahimian nel territorio tedesco.
23 Dalla
decisione di rinvio emerge che la convenuta nel procedimento principale
asserisce che la situazione in Iran giustifica il timore che la conoscenze che
la sig.ra Fahimian acquisirebbe nel corso del suo soggiorno per motivi di
studio possano poi essere impiegate impropriamente nel suo paese di origine.
Secondo tale convenuta, il governo iraniano da tempo lavora ad un progetto
informatico di ampia portata finalizzato ad ottenere l’accesso a informazioni
riservate nei paesi occidentali. Essa spiega che i pirati informatici cercano,
in sostanza, dati riservati dei settori aeronautico e aerospaziale nonché
dell’industria bellica. In base alle dichiarazioni di esperti nel campo della
sicurezza, gli attacchi informatici sarebbero condotti segnatamente allo scopo
di ottenere piani di costruzione e risultati di ricerche per il programma
nucleare iraniano, programma sospettato di perseguire obiettivi militari.
24 Ciò
premesso, l’impegno dedito dalla SUT al settore della ricerca militare in Iran
sarebbe noto nella comunità internazionale. In proposito, la convenuta nel
procedimento principale osserva che la natura di tale impegno ha indotto il
legislatore dell’Unione, ad inserire una prima volta, con il regolamento di
esecuzione (UE) n. 1264/2012 del Consiglio, del 21 dicembre 2012, che
attua il regolamento n. 267/2012 (GU 2012, L 356, pag. 55), tale
università nell’elenco delle entità colpite da misure restrittive figuranti
nell’allegato IX del regolamento n. 267/2012. Tale inserimento è stato
annullato dal Tribunale dell’Unione europea, con la sentenza del 3 luglio 2014,
Sharif University of Technology/Consiglio (T‑181/13, non pubblicata,
EU:T:2014:607). Il legislatore dell’Unione ha nuovamente inserito, mediante il
regolamento di esecuzione n. 1202/2014, detta università nel citato
elenco. La convenuta nel procedimento principale osserva che tale reinscrizione
è motivata dal collegamento stretto e accertato di tale università con il
regime iraniano nel settore militare o nei settori connessi a quest’ultimo.
25 Per
di più, a detta della convenuta nel procedimento principale, non si può
escludere che anche dopo aver ottenuto il suo diploma conclusivo degli studi
presso la SUT, la
sig.ra Fahimian intrattenga ancora rapporti con persone nell’ambito di
tale università.
26 La
convenuta nel procedimento principale teme inoltre che le conoscenze che la
sig.ra Fahimian acquisirebbe nel corso dei suoi studi in Germania possano
essere impiegate anche a fini di repressione interna in Iran o, più in
generale, in relazione a violazioni dei diritti dell’uomo. Le tecnologie su cui
è incentrato il progetto di ricerca della sig.ra Fahimian, infatti,
potrebbero essere utilizzate dalle autorità iraniane per sorvegliare la
popolazione.
27 Tuttavia,
il giudice del rinvio nutre dubbi sulla circostanza che, nel caso di specie, si
possa fondatamente invocare l’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della
direttiva 2004/114. In effetti, la convenuta nel procedimento principale non
avrebbe addotto alcuna circostanza concreta inerente al comportamento dell’interessata
o ai suoi contatti con talune persone, né avrebbe illustrato quale sia il
rapporto tra le capacità che l’interessata acquisirebbe durante gli studi di
dottorato ed il loro successivo uso improprio.
28 In
tali circostanze, il Verwaltungsgericht Berlin (Tribunale amministrativo di
Berlino, Germania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla
Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) a) Se
l’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva [2004/114] debba essere
interpretato nel senso che, nello stabilire se un cittadino di un paese terzo
che chiede di essere ammesso per i motivi indicati negli articoli da 7 a 11
della direttiva debba essere considerato una minaccia per l’ordine pubblico, la
sicurezza pubblica o la sanità pubblica, le autorità competenti degli Stati
membri dispongono di un margine di discrezionalità in ragione del quale la
valutazione delle autorità è soggetta soltanto a un limitato controllo
giurisdizionale.
b) In caso di
risposta affermativa alla questione sub 1a): a quali limiti giuridici siano
soggette le autorità competenti degli Stati membri nel valutare se un cittadino
di un paese terzo che chiede di essere ammesso per i motivi indicati negli
articoli da 7 a 11 della direttiva [2004/114] debba essere considerato una
minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sanità pubblica, in
particolare, rispetto alle circostanze di fatto alla base della valutazione e
alla loro analisi.
2) A
prescindere dalle risposte alle questioni sub 1a) e 1b): se l’articolo 6,
paragrafo 1, lettera d), della direttiva [2004/114] debba essere interpretato
nel senso che gli Stati membri possono, in base ad esso, in una fattispecie
come quella in esame, in cui un cittadino di un paese terzo proveniente dalla
[Repubblica islamica d’]Iran, che ha ivi conseguito il proprio titolo di studio
universitario presso la [SUT] (Teheran) specializzata in tecnologia, ingegneria
e fisica, chiede di poter entrare nel paese al fine di compiere un dottorato di
ricerca nel settore della sicurezza informatica nell’ambito del progetto
“Sistemi incorporati e mobili affidabili”, in particolare sullo sviluppo di
meccanismi efficaci di protezione per smartphone, negare l’ammissione nel loro
territorio sulla base del fatto che non può essere escluso che le competenze
acquisite nel contesto del progetto di ricerca potrebbero essere impiegate
impropriamente in Iran, ad esempio, per acquisire informazioni riservate nei
paesi occidentali, ai fini della repressione interna o, in generale,
nell’ambito della violazione dei diritti dell’uomo».
Sulle questioni pregiudiziali
29 Con
le sue questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio
chiede, in sostanza, se l’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva
2004/114 debba essere interpretato nel senso che le competenti autorità
nazionali, quando un cittadino di uno Stato terzo presenta loro una domanda di
visto per motivi di studio, dispongano di un ampio margine discrezionale,
sottoposto ad un sindacato giurisdizionale solo limitato, nel decidere se tale
cittadino rappresenti una minaccia per la sicurezza pubblica, nell’accezione di
tale disposizione, e se tali autorità siano autorizzate a negare il rilascio
del visto richiesto in circostanze come quelle del procedimento principale.
30 Secondo
una giurisprudenza costante, ai fini dell’interpretazione di una norma di
diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della
stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di
cui essa fa parte (v., in particolare, sentenza del 10 settembre 2014, Ben
Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 22 e giurisprudenza citata).
31 In
primo luogo, per quanto riguarda l’impianto sistematico della direttiva
2004/114, l’articolo 5 di tale direttiva prevede che l’ammissione di un
cittadino di un paese terzo nel territorio di uno Stato membro è subordinata
all’esame della documentazione che lo riguarda, comprovante che il richiedente
ottemperi, al contempo, ai requisiti generali di cui al successivo articolo 6
di tale direttiva e, qualora si tratti di un cittadino di paesi terzi che
chieda di essere ammesso per motivi di studio, ai requisiti specifici di cui al
successivo articolo 7 (v., in tal senso, sentenza del 10 settembre 2014, Ben
Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 23).
32 In
particolare, gli Stati membri verificano se sussistano, ai sensi dell’articolo
6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114, in combinato disposto con
il considerando 14 di tale direttiva, ragioni attinenti all’esistenza di una
minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sanità pubblica che
possano giustificare il rifiuto di ammissione di un tale cittadino (sentenza
del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 24).
33 In
applicazione dell’articolo 12 della direttiva 2004/114, deve essere rilasciato
un permesso di soggiorno agli studenti di paesi terzi che soddisfino i
requisiti generali e specifici tassativamente elencati dagli articoli 6 e 7 di
tale direttiva (v., in tal senso, sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13,
EU:C:2014:2187, punto 27).
34 In
secondo luogo, riguardo agli obiettivi della direttiva 2004/114, dal suo
articolo 1, lettera a), in combinato disposto con il suo considerando 24,
risulta che la stessa è volta a definire le condizioni di ammissione dei
cittadini di paesi terzi che si rechino nel territorio degli Stati membri per
motivi di studio per un periodo superiore a tre mesi (v., in particolare,
sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 28).
35 A
tal riguardo, la Corte
ha già rilevato che, conformemente ai considerando 6 e 7 della direttiva
2004/114, quest’ultima ha come obiettivo di favorire la mobilità verso l’Unione
europea degli studenti che sono cittadini di paesi terzi per motivi di
istruzione e che detta mobilità ha come scopo di promuovere l’immagine
dell’Europa in quanto centro mondiale di eccellenza per gli studi e per la
formazione professionale (sentenza del 21 giugno 2012, Sommer, C‑15/11,
EU:C:2012:371, punto 39).
36 Quindi
uno Stato membro non può introdurre, per l’ammissione di cittadini di paesi
terzi per motivi di studio, requisiti aggiuntivi rispetto a quelli previsti
dagli articoli 6 e 7 della direttiva 2004/114 senza contravvenire agli
obiettivi perseguiti dalla stessa (v., in particolare, sentenza del 10
settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 30).
37 La
direttiva 2004/114 riconosce però alle autorità nazionali competenti un margine
discrezionale nel determinare se ricorrano i requisiti generali e specifici
istituiti agli articoli 6 e 7 di tale direttiva e, segnatamente, se ragioni
attinenti all’esistenza di una minaccia per la sicurezza pubblica ostino
all’ammissione del cittadino di un paese terzo interessato (v., in tal senso,
sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 33).
38 Sotto
questo profilo occorre osservare che la direttiva 2004/114 non fornisce una
definizione della nozione di «sicurezza pubblica», nell’accezione dell’articolo
6, paragrafo 1, lettera d), della medesima, su cui si basa il diniego di visto
occorso nel procedimento principale.
39 La Corte, tuttavia, ha già
precisato che la nozione di «sicurezza pubblica» comprende tanto la sicurezza
interna di uno Stato membro quanto la sua sicurezza esterna. Pertanto, la
sicurezza pubblica può essere lesa da un pregiudizio tanto al funzionamento
delle istituzioni e dei servizi pubblici essenziali quanto alla sopravvivenza della
popolazione, oltre che dal rischio di perturbazioni gravi dei rapporti
internazionali o della coesistenza pacifica dei popoli, o ancora dal
pregiudizio agli interessi militari (v., in particolare, sentenze del 23
novembre 2010, Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, punti 43 e 44, nonché del
15 febbraio 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punto 66).
40 Quanto
al requisito riguardante l’esistenza di una minaccia per la sicurezza pubblica,
si osserva che, diversamente dall’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva
2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa
al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il
regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE,
68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,
90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004, L 158, pag. 7, e rettifiche GU
2004, L 229, pag. 35, e GU 2005, L 197, pag. 34), il
quale postula che un provvedimento emanato in nome della sicurezza pubblica sia
adottato esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona
nei riguardi della quale esso viene applicato e che tale comportamento
rappresenti una minaccia «reale, attuale e sufficientemente grave» per detto
interesse fondamentale della società (v., in particolare, sentenze del 22
maggio 2012, I, C‑348/09, EU:C:2012:300, punto 30; del 13 settembre 2016,
Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, punto 84, e del 13 settembre 2016, CS, C‑304/14,
EU:C:2016:674, punto 40), dall’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della
direttiva 2004/114, letto alla luce del considerando 14 di tale direttiva, si
evince che l’ammissione di un cittadino di un paese terzo può essere rifiutata
se le autorità nazionali competenti per l’esame della domanda di visto
presentata da tale cittadino ritengano, basandosi su una valutazione fattuale,
che questi costituisca una minaccia, quand’anche «potenziale», per la sicurezza
pubblica. Detta valutazione, quindi, può tener conto non solo del comportamento
personale del richiedente, bensì anche di altri elementi relativi,
segnatamente, al suo percorso professionale.
41 In
proposito, la valutazione della situazione individuale di una persona che
richiede il visto può implicare analisi complesse fondate, in particolare, su
una valutazione della personalità di tale richiedente, sul suo inserimento nel
paese in cui risiede, sulla situazione politica, sociale ed economica di
quest’ultimo, nonché sull’eventuale minaccia che rappresenterebbe, per la
sicurezza pubblica, l’ammissione di tale richiedente, per motivi di studio, nel
territorio dello Stato membro interessato, alla luce del rischio che le
conoscenze che questi acquisirebbe nel corso di tali studi possano successivamente
essere impiegate, nel suo paese d’origine, per fini che mettono a repentaglio
la citata sicurezza pubblica. Simili valutazioni implicano l’elaborazione di
previsioni sull’eventuale comportamento di detto richiedente il visto, e devono
basarsi, in particolare, su un’ampia conoscenza del paese di residenza di
quest’ultimo, così come sull’analisi di documenti di vario tipo e delle
dichiarazioni di tale richiedente (v., in tal senso, sentenza del 19 dicembre
2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, punti 56 e 57).
42 Ciò
premesso, le autorità nazionali competenti godono di un ampio margine
discrezionale quando esaminano fatti rilevanti per chiarire se i motivi
enunciati all’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114, e
attinenti all’esistenza di una minaccia, in particolare, per la sicurezza
pubblica, ostino all’ammissione del cittadino del paese terzo (v., per
analogia, sentenza del 19 dicembre 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862,
punto 60).
43 È
compito di tali autorità nazionali, al fine di appurare se il richiedente il
visto costituisca una minaccia, quand’anche potenziale, per la sicurezza
pubblica, procedere a una valutazione globale del complesso degli elementi che
caratterizzano la situazione di tale persona.
44 Come
la Corte ha già
statuito, nell’ambito dell’esame dei requisiti di ammissione nulla osta,
conformemente al considerando 15 della direttiva 2004/114, a che le autorità
nazionali competenti esigano tutte le prove necessarie per valutare la coerenza
della domanda di ammissione (sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13,
EU:C:2014:2187, punto 34). In proposito, ove le informazioni fornite per
corroborare la domanda di visto siano insufficienti per valutare la sussistenza
di un’eventuale minaccia per la sicurezza pubblica, dall’articolo 18, paragrafo
2, di tale direttiva emerge che dette autorità possono esigere che il
richiedente fornisca altre informazioni ritenute necessarie.
45 Per
quanto attiene al sindacato giurisdizionale sul margine discrezionale di cui
dispongono le autorità nazionali competenti nel contesto dell’articolo 6,
paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114, il giudice nazionale deve
segnatamente verificare, sempre tenendo conto della ripartizione dell’onere della
prova come risulta dal punto precedente, se la decisione impugnata poggi su una
base di fatto adeguatamente solida.
46 Inoltre,
atteso che le autorità nazionali competenti dispongono di un ampio potere
discrezionale nel valutare i fatti, il sindacato giurisdizionale è limitato,
per quanto attiene a tale valutazione, all’assenza di errore manifesto. Tale
sindacato giurisdizionale deve peraltro vertere, in particolare,
sull’osservanza delle garanzie processuali, osservanza che riveste
un’importanza fondamentale. Tra tali garanzie si annovera l’obbligo in capo a
tali autorità di esaminare, in modo accurato ed imparziale, tutti gli elementi
pertinenti della situazione di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze del 9
marzo 2010, ERG e a., C‑379/08 e C‑380/08, EU:C:2010:127, punti 60 e 61,
nonché del 16 giugno 2015, Gauweiler e a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punto
69) e altresì l’obbligo di motivare la loro decisione in maniera sufficiente a
consentire al giudice nazionale di accertare, nel contesto del ricorso previsto
dall’articolo 18, paragrafo 4, della direttiva 2004/114, se esistessero tutti
gli elementi di fatto e di diritto necessari per l’esercizio del potere
discrezionale (v., per analogia, sentenze del 21 novembre 1991, Technische
Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, punto 14, e del 10 luglio 2008,
Bertelsmann et Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P,
EU:C:2008:392, punto 69). A quest’ultimo proposito, occorre osservare che, a
tenore del considerando 14 della direttiva 2004/114, il rifiuto di ammissione
di un cittadino di un paese terzo per motivi di studio deve poggiare su «motivi
debitamente giustificati».
47 Nel
caso di specie, per quanto riguarda il ricorso della sig.ra Fahimian
relativo alla decisione delle autorità tedesche che le negavano il rilascio del
visto per motivi di studio da essa richiesto, il giudice del rinvio deve tener
conto del complesso degli elementi che caratterizzano la situazione di tale
persona.
48 Tra
tali elementi riveste particolare importanza, alla luce dell’articolo 6,
paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114, la circostanza che la
sig.ra Fahimian si sia laureata presso la SUT, che è stata, e rimane, inserita nell’elenco
delle entità colpite da misure restrittive figuranti all’allegato IX del
regolamento n. 267/2012 e che le ricerche che ella intende svolgere in
Germania nell’ambito del suo dottorato vertano sul delicato settore della
sicurezza delle tecnologie dell’informazione.
49 Lo
stesso è a dirsi per gli elementi aggiuntivi di cui dispongono le competenti
autorità nazionali e che danno adito al timore che le conoscenze che la
sig.ra Fahimian acquisirebbe in Germania possano successivamente essere
impiegate per fini abusivi, come quelli menzionati dal giudice del rinvio nella
sua seconda questione, contrari alla preservazione della sicurezza pubblica.
50 Alla
luce del complesso delle considerazioni sin qui svolte, occorre rispondere alle
questioni sottoposte dichiarando che l’articolo 6, paragrafo 1, lettera d),
della direttiva 2004/114 deve essere interpretato nel senso che le competenti
autorità nazionali, quando sono adite da un cittadino di un paese terzo con una
domanda di visto per motivi di studio, dispongono di un ampio margine
discrezionale nel verificare, sulla base del complesso degli elementi rilevanti
che caratterizzano la situazione di tale cittadino, se quest’ultimo rappresenti
una minaccia, quand’anche potenziale, per la sicurezza pubblica. Tale
disposizione deve altresì essere interpretata nel senso che non osta a che le
competenti autorità nazionali si rifiutino di ammettere nel territorio dello
Stato membro interessato, per tali fini, un cittadino di un paese terzo che si
sia laureato presso un’università colpita da misure restrittive dell’Unione per
il significativo impegno di tale università presso il governo iraniano nel
settore militare o in settori a questo correlati, e che intenda svolgere, in
tale Stato membro, ricerche in un ambito delicato per la sicurezza pubblica,
qualora gli elementi di cui dispongono dette autorità permettano di temere che
le conoscenze che tale persona acquisirebbe nel corso delle sue ricerche
possano successivamente essere impiegate a fini pregiudizievoli per la
sicurezza pubblica. Il giudice nazionale, adito con un ricorso avverso la
decisione delle competenti autorità nazionali di negare il rilascio del visto
richiesto, è tenuto a verificare che tale decisione poggi su una motivazione
adeguata e su una base di fatto sufficientemente solida.
Sulle spese
51 Nei
confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce
un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire
sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni
alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione)
dichiara:
L’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della
direttiva 2004/114/CE del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativa alle
condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio,
scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato, deve essere
interpretato nel senso che le competenti autorità nazionali, quando sono adite
da un cittadino di un paese terzo con una domanda di visto per motivi di
studio, dispongono di un ampio margine discrezionale nel verificare, sulla base
del complesso degli elementi rilevanti che caratterizzano la situazione di tale
cittadino, se quest’ultimo rappresenti una minaccia, quand’anche potenziale,
per la sicurezza pubblica. Tale disposizione deve altresì essere interpretata
nel senso che non osta a che le competenti autorità nazionali si rifiutino di
ammettere nel territorio dello Stato membro interessato, per tali fini, un
cittadino di un paese terzo che si sia laureato presso un’università colpita da
misure restrittive dell’Unione per il significativo impegno di tale università
presso il governo iraniano nel settore militare o in settori a questo
correlati, e che intenda svolgere, in tale Stato membro, ricerche in un ambito
delicato per la sicurezza pubblica, qualora gli elementi di cui dispongono
dette autorità permettano di temere che le conoscenze che tale persona
acquisirebbe nel corso delle sue ricerche possano successivamente essere
impiegate a fini pregiudizievoli per la sicurezza pubblica. Il giudice
nazionale, adito con un ricorso avverso la decisione delle competenti autorità
nazionali di negare il rilascio del visto richiesto, è tenuto a verificare che
tale decisione poggi su una motivazione adeguata e su una base di fatto
sufficientemente solida.
Dal sito http://curia.europa.eu