Elezioni regionali lombarde (del 2010): invalidità delle operazioni elettorali priva di riflessi sugli organi, per scioglimento anticipato del consiglio regionale ed insediamento di altri organi politici

Cons. di Stato, V, 27 marzo 2015, n. 1603

Qualora, medio tempore, si siano dissolti gli organi elettivi la cui proclamazione ha costituito oggetto del giudizio, per una causa autonoma e indipendente dalla volontà delle parti e dalle statuizioni di giudici amministrativi (nel caso deciso: per l’avvenuto scioglimento anticipato del consiglio regionale e l’insediamento di altri organi politici), all’accertamento dell’invalidità delle operazioni elettorali non può – logicamente – conseguire il loro annullamento, essendosi esauriti tutti gli effetti (non potendo essere determinate in s.g. le implicazioni di tale declaratoria di illegittimità).

OMISSIS

FATTO e DIRITTO

1. L’impugnata sentenza del T.a.r. per la Lombardia – Milano - Sezione IV, n. 7592 del 20 dicembre 2010 ha dichiarato inammissibile il ricorso principale e irricevibili i motivi aggiunti proposti dai signori Marco Cappato e Lorenzo Lipparini, nella qualità di cittadini elettori, per ottenere l’annullamento delle elezioni per il rinnovo del consiglio regionale della Lombardia svoltesi il 28 e 29 marzo 2010.

2. Su appello degli originari ricorrenti soccombenti in prime cure, questa Sezione, con la sentenza non definitiva n. 5345 del 22 settembre 2011 (e con la connessa ordinanza n. 5387 del 27 settembre 2011), in riforma della sentenza di primo grado:

a) ha dichiarato ammissibile il ricorso principale e tempestivi i motivi aggiunti;

b) ha respinto tutti i motivi, ad eccezione di quello incentrato sulla falsità di un rilevante numero di sottoscrizioni apposte in calce alla presentazione della lista «Per la Lombardia»;

c) ha sospeso il processo in attesa della conclusione del giudizio pendente innanzi alla Corte Costituzionale (ancorché relativo ad altro contenzioso elettorale), avente ad oggetto le disposizioni normative che precludevano e precludono al giudice amministrativo di accertare, anche solo incidentalmente, la falsità degli atti pubblici nel giudizio amministrativo in materia elettorale;

3. La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 304 del 5 novembre 2011, ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale degli art. 8, 2º comma, 77, 126, 127, 128, 129, 130 e 131 cod. proc. amm. (d. leg. 2 luglio 2010, n. 104), 7 r.d. 30 dicembre 1923, n. 2840, 41, 42 e 43 r.d. 17 agosto 1907, n. 642, 28, comma terzo, e 30, secondo comma, r.d. 26 giugno 1924 n. 1054, 7, terzo comma, ultima parte, e 8 l. 6 dicembre 1971 n. 1034, nonché dell’art. 2700 c.c., nella parte in cui precludevano e precludono al giudice amministrativo di accertare, anche solo incidentalmente, la falsità degli atti pubblici nel giudizio amministrativo in materia elettorale, in riferimento agli art. 24, 76, 97, 103, 111, 113 e 117 Cost.

4. Con la sentenza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili n. 5943 del 16 aprile 2012, è stato dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla regione Lombardia contro la menzionata sentenza non definitiva del Consiglio di Stato n. 5345 del 2011.

5. Con la sentenza di questa Sezione n. 3400 dell’11 giugno 2012:

a) è stata assodata la tempestività dell’istanza di prosecuzione del processo proposta dagli appellanti;

b) è stata respinta la richiesta degli appellanti volta all’esame immediato dell’ultimo motivo di ricorso. concernente la falsità delle sottoscrizioni a sostegno della presentazione della lista «Per la Lombardia» e la conseguente esclusione della medesima lista dalla competizione elettorale;

c) è stato sospeso il presente giudizio in attesa della decisione del giudice civile sulla querela di falso presentata dai signori Marco Cappato e Lorenzo Lipparini.

6. Con istanza depositata nella segreteria di questa Sezione in data 31 dicembre 2012, i signori Daniele Belotti, Dario Bianchi, Davide Boni, Renzo Bossi, Claudio Bottari, Cesare Bossetti, Fabrizio Cecchetti, Angelo Ciocca, Jari Colla, Giosué Frosio, Andrea Gibelli, Stefano Galli, Giangiacomo Longoni, Alessandro Marelli, Massimiliano Orsatti, Roberto Pedretti, Ugo Parolo, Luciana Ruffinelli, Massimiliano Romeo, Pierluigi Toscani – consiglieri del gruppo consiliare della “Lega Nord Padania” già costituiti in giudizio – hanno sollecitato la declaratoria di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse poiché nelle more del giudizio era stato sciolto il consiglio regionale della Lombardia.

7. Con decreto presidenziale n. 10 del 24 gennaio 2013. è stato ordinato agli istanti di notificare a tutte le altre parti costituite la richiesta di improcedibilità dell’appello, con termine per l’incombente di dieci giorni decorrenti dalla comunicazione del medesimo decreto.

8. Rimasto inevaso il su menzionato incombente, con decreto presidenziale n. 698, dell’11 giugno 2013, l’appello è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse «Visto l’atto depositato il 31 dicembre 2012, con il quale parte ricorrente ha dichiarato di non avere più interesse al ricorso», con compensazione delle spese di lite;

9. Con istanza depositata il 18 giugno 2013, i signori Cappato e Lipparini hanno chiesto la revoca del su menzionato decreto n. 698 del 2013, in quanto frutto di una evidente svista; successivamente hanno proposto tempestiva opposizione ai sensi dell’art. 85, co. 3, c.p.a. (notificata il 10 luglio 2013 e depositata il 17 luglio 2013), insistendo per la revoca del decreto e la fissazione dell’udienza di merito; in data 19 dicembre 2013 hanno depositato la sentenza del Tribunale di Milano, sezione VI civile, n. 5363 del 17 aprile 2013 (corredata di attestazione di passaggio in giudicato), che ha dichiarato false 723 sottoscrizioni apposte negli elenchi di presentazione della lista «Per la Lombardia».

10. La difesa del signor Roberto Formigoni e quella della regione Lombardia hanno dedotto, sotto plurime angolazioni, l’infondatezza dell’opposizione, chiedendone il rigetto.

11. Con ordinanza di questa Sezione, n. 5255 del 23 ottobre 2014, l’opposizione è stata accolta ed è stata fissata l’udienza di merito del 24 febbraio 2015 per la discussione del ricorso in appello.

Si riportano le argomentazioni poste a sostegno della menzionata ordinanza: «in linea generale, come enunciato dalla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato (da ultimo sul punto Ad. plen., 25 febbraio 2014, n. 9; Sez. IV, 10 febbraio 2014, n. 616; Sez. IV, Sez. V, 3 giugno 2013, n. 3035; Sez. IV, 9 maggio 2013, n. 2511; Sez. III, 14 marzo 2013, n. 1534; Sez. VI, 22 febbraio 2013, nn. 1089 e 1094, cui si rinvia a mente dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a):

I) l’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo è soggetta – sulla falsariga del processo civile – a tre condizioni fondamentali (titolo, interesse ad agire, legittimazione attiva/passiva), che devono sussistere al momento della proposizione della domanda e permanere fino al momento della decisione finale;

II) tale assetto è coerente con la funzione svolta dalle condizioni dell’azione nei processi di parte, innervati come sono dal principio della domanda e dal suo corollario rappresentato dal principio dispositivo; tali condizioni (ed in particolare il c.d. titolo e l’interesse ad agire), assolvono una funzione di filtro in chiave deflattiva delle domande proposte al giudice, fino ad assumere l’aspetto di un controllo di meritevolezza dell’interesse sostanziale in gioco, alla luce dei valori costituzionali ed internazionali rilevanti, veicolati dalle clausole generali fondamentali sancite dagli artt. 24 e 111 Cost.; tale scrutinio di meritevolezza, costituisce, in quest’ottica, espressione del più ampio divieto di abuso del processo, inteso come esercizio dell’azione in forme eccedenti o devianti, rispetto alla tutela attribuita dall’ordinamento, lesivo del principio del giusto processo apprezzato come risposta alla domanda della parte secondo una logica che avversi ogni inutile e perdurante appesantimento o prolungamento del giudizio al fine di approdare, attraverso la riduzione dei tempi della giustizia, ad un processo che risulti anche giusto ma solo per chi effettivamente necessita della risposta di giustizia;

III) il controllo sulla sussistenza delle condizioni dell’azione e la disponibilità della relativa statuizione appartiene al giudice e non alle parti e deve essere effettuato in modo rigoroso per evitare, da un lato, il rischio del diniego di giustizia, dall’altro, un uso irragionevole di risorse indisponibili e tradizionalmente “scarse” (quelle che attengono appunto all’esercizio della giurisdizione), ponendo in essere un’attività processuale diseconomica, in chiaro contrasto con il principio della ragionevole durata del processo;

q) in particolare, avuto riguardo all’accertamento ed alla conseguente declaratoria della sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione del giudizio, è consolidata la massima secondo cui:

I) solo una situazione di fatto o di diritto nuova che muti radicalmente il quadro esistente al momento della proposizione del ricorso giustifica la declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse ad agire;

II) in presenza del dissolvimento degli effetti del provvedimento impugnato, il riscontro operato dal giudice deve essere teso a rilevare la reale, certa e definitiva inutilità della sentenza non residuando più in capo al ricorrente la possibilità di ritrarre benefici anche di ordine morale e risarcitorio;

III) è sufficiente a radicare la permanenza dell’interesse alla pronuncia la dimostrazione di un interesse risarcitorio collegato ad un danno, come previsto oggi dall’art. 34, co. 3, c.p.a. (cfr. Cons. St., Sez. V, 23 aprile 2014, n. 2063; Sez. IV, 28 dicembre 2012, n. 6703), ovvero l’interesse ad ottenere una statuizione sulle spese ove non sia possibile fare ricorso al criterio di indagine della c.d. soccombenza virtuale (Cons. St., Sez. IV, 11 dicembre 2001, n. 6192);

IV) relativamente all’interesse morale l’indagine deve essere compiuta con particolare rigore onde evitare il rischio di trasformare quella amministrativa in una sorta di giurisdizione di diritto oggettivo;

r) i principi sopra esposti devono essere declinati con particolare prudenza in relazione alle controversie in materia elettorale specie allorquando, come nel caso di specie, sia stata proposta un’azione popolare; è pacifico che la scelta della legge di attribuire la legittimazione straordinaria anche a coloro che non sono candidati ad elezioni, da un lato, ha fatto venir meno la necessità di assodare la sussistenza della legittimazione al ricorso e della legitimatio ad causam, dall’altro, stante il carattere eccezionale di tale norma, non esime il giudice dall’accertamento rigoroso della permanenza dell’interesse ad agire; la tesi consolidata (e risalente, cfr. Cons. St., Sez. V, 26 giugno 1993, n. 741; 21 dicembre 1992, n. 1544; 8 aprile 1987, n. 228), è nel senso che il completamento del periodo di durata dell’organo elettivo (ovvero il suo scioglimento anticipato), intervenuto nelle more del giudizio avente ad oggetto le operazioni elettorali correlate a quello specifico mandato elettorale, rende il ricorso proposto da candidati non eletti, avverso la proclamazione, improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; ovviamente, ove allegato da parte di questi ultimi un interesse risarcitorio, il giudice amministrativo dovrà doverosamente pronunciarsi sulla validità delle operazioni elettorali ai sensi dell’art. 34, co. 3, c.p.a.; per quanto concerne l’attore popolare, tale esigenza è assente ab origine (non potendo comunque vantare alcuna aspettativa all’ufficio onorario); tale oggettiva situazione fattuale, tuttavia, non consente di obliterare sempre e comunque, l’interesse ad agire dell’attore popolare, tenuto conto che comunque l’invalidità delle operazioni elettorali è lesiva di valori costituzionali fondamentali (compendiati dall’art. 48 Cost.); in tal caso per poter accertare in modo rigoroso la permanenza o meno dell’interesse ad agire, occorre discernere all’interno dei vizi di legittimità prospettati a fondamento della domanda di annullamento: se le censure proposte in giudizio si appuntano su fatti che ex se esprimono un disvalore così forte da configurare un illecito (civile o penale), deve ritenersi che, in via del tutto eccezionale, permanga l’interesse ad agire, anche dopo il venir meno dell’organo elettivo; tale soluzione costituisce un punto di equilibrio fra due opposte esigenze entrambe di rango costituzionale: quella all’impiego razionale delle scarse risorse giudiziarie in ossequio al principio di ragionevole durata del processo e del giusto processo, e quella tesa ad evitare che la durata del giudizio amministrativo - a cagione della soluzione imposta dalla legge e corroborata dalla Corte costituzionale per cui l’accertamento penalistico o civile della falsità rilevanti in sede di operazioni elettorali è comunque inibita al giudice amministrativo – ridondi in danno di chi, in attuazione di un dovere civico, ha sostenuto impegni economici e temporali rilevanti a tutela del valore dell’esercizio democratico e legale del voto;

s) facendo applicazione dei su esposti principi nel particolare caso di specie, emerge l’interesse (ad agire) dei ricorrenti affinché il processo si concluda con una decisione di merito, invero:

I) sussiste una aspettativa, di indole endo processuale, a che il giudizio sia deciso secondo il rito ordinario dell’udienza pubblica (sulla cui pregnanza costituzionale e internazionale è sufficiente rinviare ai principi richiamati da Cons. St., Sez. V, 27 gennaio 2014, n. 401), dato che i ricorrenti non hanno mai dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione del ricorso;

II) sussiste un interesse dei ricorrenti (anche questo frustrato dal rito speciale culminato nell’emanazione del decreto oggetto della presente opposizione) a che la causa sia decisa nel merito onde vedersi riconosciuto il favore delle spese di lite in caso di eventuale vittoria, anche in applicazione del criterio della c.d. soccombenza virtuale».

12. Con le memorie conclusionali e di replica depositate in vista dell’udienza pubblica del 24 febbraio 2015, la regione Lombardia e il signor Roberto Formigoni hanno sostenuto che:

a) il venir meno degli organi regionali, insediatisi all’esito delle operazioni elettorali impugnate, rende impossibile la soddisfazione dell’interesse istituzionale all’annullamento della correlata proclamazione, mentre l’interesse pubblico alla regolare composizione ed al retto funzionamento degli organi in questione risulta in concreto salvaguardato dal rinnovo della compagine consiliare in conseguenza delle elezioni del 24 e 25 febbraio 2013; pertanto, l’annullamento delle elezioni regionali del 2010 non potrebbe più produrre alcun effetto sulla composizione degli organi di governo regionali;

b) non è configurabile alcun interesse morale in capo all’attore popolare, perché altrimenti si rischierebbe di trasformare quella amministrativa in una giurisdizione di diritto oggettivo;

c) in ogni caso tale interesse è stato soddisfatto dalla sentenza passata in giudicato del Tribunale civile di Milano in data 17 aprile 2013, recante l’accertamento della falsità di 723 sottoscrizioni, nonché dalla sentenza del Tribunale penale di Milano in data 28 novembre 2014, recante la condanna alla pena della reclusione dei cinque imputati del falso elettorale;

d) non sussiste un interesse patrimoniale (identificabile nella ripartizione dell’onere delle spese processuali), in quanto tutti i motivi di censura sono stati a suo respinti dalla sentenza non definitiva di questa Sezione n. 5345 del 2011, mentre ogni questione relativa alla falsità delle sottoscrizioni, in conseguenza della sentenza della Corte costituzionale n. 304 del 2011, è stata affidata alla giurisdizione del giudice ordinario.

13. Gli appellanti hanno replicato agli argomenti esposti dalle controparti insistendo per l’accoglimento del gravame e la condanna alle spese di lite, secondo la misura indicata nei prospetti versati in giudizio (oltre trentamila,00 euro per ciascuna notula).

14. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 24 febbraio 2015.

15. L’appello è fondato e deve essere accolto nei limiti meglio precisati in prosieguo.

16. In ordine logico, il Collegio deve esaminare l’eccezione di improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse, reiterata dalle difese del Signor Formigoni e della regione Lombardia.

16.1. Gli argomenti posti a sostegno dell’eccezione non sono suscettibili di favorevole esame in quanto:

a) la su riportata ordinanza di questa Sezione - n. 5255 del 2014 - è stata univoca nel riconoscere, sotto plurime prospettive, la sussistenza dell’interesse ad agire (morale e patrimoniale) in una vicenda, come quella in esame, caratterizzata da peculiari aspetti;

b) in quest’ottica il Collegio ribadisce, sinteticamente, che: I) l’interesse ad agire d’indole morale deriva dal carattere di illiceità (penale e civile) che ha connotato il vizio di legittimità posto a sostegno dell’impugnativa elettorale; II) l’interesse ad agire d’indole patrimoniale deriva dalla necessità di stabilire con certezza, all’esito di una regolare udienza pubblica, la fondatezza della pretesa azionata con l’impugnativa elettorale onde distribuire il carico delle spese di ben due gradi di giudizio;

c) la pubblicazione delle richiamate sentenze del Tribunale civile e del Tribunale penale di Milano – recanti, rispettivamente, l’accertamento della falsità delle sottoscrizioni e la condanna degli autori di tali fatti – è intrinsecamente inidonea a soddisfare l’interesse ad agire (morale) dei ricorrenti poiché quest’ultimo è strettamente correlato all’oggetto del giudizio impugnatorio, ovvero all’accertamento della validità o meno della competizione elettorale tenutasi nei giorni 28 e 29 marzo 2010; in quest’ottica è evidente che i contenuti e gli effetti delle sentenze del giudice ordinario si collocano, in via immeditata e diretta, su piani logici e processuali diversi da quelli propri del giudizio amministrativo, sebbene abbiano costituito (il giudicato civile per la precisione), l’antecedente logico ineludibile della definizione di quest’ultimo;

d) il sistema processuale – ritenuto conforme alla Costituzione dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 304 del 2011 - non incide sulla regola tendenzialmente inderogabile - ai sensi del novellato art. 92, co. 2, c.p.c. applicabile al processo amministrativo ex art. 26, co. 1, c.p.a. - del carico delle spese sulla parte soccombente.

Per completezza il Collegio evidenzia che il signor Roberto Formigoni, sia in sede civile che in sede penale, non è stato riconosciuto responsabile della falsificazione delle sottoscrizioni depositate in sede amministrativa a sostengo della presentazione della lista «Per la Lombardia».

17. Può scendersi, infine, all’esame dell’ultimo residuo mezzo posto a base dell’appello, concernente l’accertamento della invalidità delle operazioni elettorali in quanto inficiate dalla falsità delle sottoscrizioni poste a sostegno della «Lista per la Lombardia».

17.1. Il mezzo è fondato.

17.2. Risulta per tabulas - e non è stato oggetto di contestazione specifica dalle controparti costituite – che, sottraendo alle 3.918 firme a suo tempo dichiarate dagli autenticatori le 723 firme riconosciute false dal giudicato civile, la lista «Per la Lombardia» non avrebbe raggiunto il numero di sottoscrizioni minime (pari a 3.500) richiesto dalla legge per la presentazione della lista; da qui l’erroneità dell’ammissione della lista in questione alla competizione elettorale e l’invalidità delle successive operazioni elettorali culminate nella proclamazione delle eletti al consiglio regionale e del candidato signor Roberto Formigoni alla presidenza della giunta regionale.

17.2. Il Collegio rileva che si sono dissolti medio tempore gli organi elettivi la cui proclamazione ha costituito oggetto del presente giudizio, per una causa autonoma e indipendente dalla volontà delle parti e dalle statuizioni di giudici amministrativi (cioè l’avvenuto scioglimento anticipato del consiglio regionale e l’insediamento di altri organi politici).

Pertanto, all’accertamento della invalidità delle operazioni elettorali non può logicamente conseguire il loro annullamento, essendosi esauriti tutti gli effetti (non potendo essere determinate in questa sede le implicazioni di tale declaratoria di illegittimità).

18. In conclusione, in riforma della sentenza impugnata l’appello deve essere accolto, con le precisazioni dianzi illustrate.

19. Le spese di entrambi i gradi di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55, e dei due autonomi prospetti di liquidazione depositati rispettivamente dagli avvocati Bucello e Viola (in data 23 gennaio 2015) e dall’avvocato Pesce (in pari data), i cui importi sono stati solo genericamente contestati dalle controparti, fermo restando che ai sensi dell’art. 8, co. 1, del menzionato d.m. n. 55 «nella liquidazione a carico del soccombente sono computati i compensi per un solo avvocato».

Devono essere compensate le spese relative al rapporto processuale corrente fra gli appellanti e l’Ufficio centrale regionale presso la Corte d'appello di Milano (in quanto organo straordinario e dunque non individuato dall’art. 130 c.p.a. come destinatario della notificazione del ricorso), nonché fra i medesimi e tutte le altre parti evocate in giudizio, ma che non si sono costituite e non hanno dunque assunto una posizione antagonista rispetto a quella dei ricorrenti; tali parti, in realtà, a fronte della domanda di rettifica delle operazioni elettorali precisata in appello (pagina 44 dell’atto di gravame), non hanno acquisito la qualità di controinteressati (perché appartenenti a liste diverse da quella vincitrice e da quella collegate per la elezione del presidente), e dunque la notificazione del gravame nei loro confronti deve intendersi essere stata effettuata a titolo di mera litis denuntiatio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) accoglie l’appello n. 495 del 2011 e, per l'effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado nrg. 1138/2010 e dichiara illegittima la proclamazione degli eletti e le presupposte operazioni elettorali per il rinnovo del consiglio regionale della Lombardia svoltesi il 28 e 29 marzo 2010;

b) condanna le parti appellate costituite, compresa la regione Lombardia (escluso l’Ufficio centrale regionale presso la Corte d'appello di Milano), in solido fra loro, a rifondere in favore dei signori Marco Cappato e Lorenzo Lipparini le spese e gli onorari di ambedue i gradi di giudizio che liquida in complessivi euro 20.000/00 (ventimila/00), oltre accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e 15% a titolo di rimborso di spese generali).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.