Elezioni comunali – Dichiarazioni di accettazione della candidatura ‘incomplete’

Tar Calabria, Catanzaro, 12 maggio 2016, n. 1017

Le dichiarazioni di accettazione della candidatura, che fanno riferimento alle cause di incandidabilità previste dall’art. 58 del d.lgs. 267/2000, sono prive di un elemento essenziale relativo all’insussistenza di cause di incandidabilità. Ciò in quanto l’art. 10 del d.lgs.  235/2012 ha introdotto ipotesi ostative ulteriori rispetto a quelle previste dall’abrogato art. 58 del T.U.E.L., rispetto alle quali il riferimento alla norma abrogata vanifica la responsabilità penale che assume il dichiarante, ai sensi dell’art. 76 del d.P.R. 445/2000

Posto che una dichiarazione incompleta non è idonea, al pari di una dichiarazione mancante, ad attestare l’inesistenza di cause di incandidabilità, ai sensi delle vigenti norme dell’art. 10 del d.lgs. 235/2012, ciò esclude in radice la possibilità di integrazione delle dichiarazioni una volta scaduto il termine di presentazione, nonché l’obbligo dell’amministrazione procedente di attivare il soccorso istruttorio, giacché, secondo i principi generali, l’integrazione o il soccorso istruttorio possono trovare spazio solo allorché si tratta di sanare mere irregolarità e non anche di integrare dichiarazioni carenti di elementi essenziali previsti dalla legge

FATTO e DIRITTO

In data 6 maggio 2016 i signori A. e G. hanno presentato la Lista di candidati recante il contrassegno “C.P.”, collegata al candidato a sindaco E.P., ai fini della partecipazione alla competizione elettorale per il rinnovo del consiglio comunale di C., che si terrà il 5 giugno 2016.

Le dichiarazioni di accettazione di candidatura, presentate in allegato alla Lista, riportano la seguente dicitura: “All’uopo dichiara di non trovarsi in alcuna delle condizioni previste dall’art. 58, I comma del D. L.vo 267/00”.

Con verbale n. 162 del 7 maggio 2016 la Commissione elettorale circondariale di C. ha rilevato che tutti i trentadue candidati alla carica di consigliere comunale presenti nella Lista hanno reso una dichiarazione non corretta di insussistenza di cause di incandidabilità, essendosi fatto riferimento all’ormai abrogato art. 58 del d.lgs. n. 267/2000, anziché al vigente art. 10 del d.lgs. 31 dicembre 2012 n. 235.

I presentatori della lista e trenta dei candidati di cui alla stessa, in data 8 maggio 2016, hanno presentato un’istanza di integrazione documentale e soccorso istruttorio, allegando dichiarazione integrative di accettazione delle candidature, a convalida delle precedenti dichiarazioni e a sanatoria della riscontrata irregolarità, con cui hanno dichiarato di “non trovarsi, a decorrere dalla data di presentazione della precedente dichiarazione, in alcuna delle condizioni previste dall’art. 10, comma 1, e 12 dello stesso D.lgs n. 235/2012”.

Con verbale n. 177 dell’adunanza del 10 maggio 2016 la Commissione elettorale circondariale di C., richiamato il parere n. 0010172 del 9 maggio 2016 del Ministero dell’Interno, ha respinto l’istanza di integrazione.

Avverso i verbali n. 162 del 7 maggio 2016 e n. 177 del 10 maggio 2016, nonché avverso gli altri atti di cui in epigrafe, hanno proposto gravame i due presentatori e i candidati inseriti nella Lista in questione, chiedendone l’annullamento e chiedendo che sia disposta l’ammissione della lista alla competizione elettorale.

Si sono costituti il Ministero dell’Interno e la Commissione elettorale circondariale a mezzo di funzionari.

Alla pubblica udienza del 12 maggio 2016 la causa è stata assegnata in decisione.

I ricorrenti hanno dedotto la violazione degli artt. 10, comma 1, 12, comma 2, 17, comma 2, del d.lgs. n. 235/2012, dell’art. 6 comma 1, lett. b) della legge n. 241/1990, degli artt. 32 e 33 del D.P.R. n. 570/1960, nonché dei principi del favor voti, del favor partecipationis, di proporzionalità e di strumentalità delle forme in materia elettorale, eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, erroneità del presupposto e sviamento.

Con un primo ordine di censure i ricorrenti hanno rilevato l’illegittimità dell’atto di ricusazione della Lista in quanto:

- l’art. 58, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000 e l’art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 235/2012 avrebbero un contenuto quasi identico, giacché l’unica innovazione consisterebbe nell’incandidabilità di “coloro che hanno riportato condanne definitive per i delitti consumati o tentati, previsti dall’articolo 51, commi 3 bis e 3 quater, del codice di procedura penale, diversi da quelli indicati alla lettera a)”;

- il mero refuso di stampa, costituito da riferimento all’art. 58, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000, sarebbe privo di rilievo escludente, giacché le dichiarazioni tempestivamente presentate, debitamente sottoscritte ed autenticate, conterebbero, sostanzialmente, l’attestazione di insussistenza delle ipotesi di incandidabilità;

- il richiamo all’art. 58, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000 implicherebbe un rinvio mobile al quadro normativo vigente, come confermato dall’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 235/2012, per il quale i richiami agli artt. 58 e 59 del d.lgs. n. 267/2000, ovunque presenti, devono intendersi riferiti, rispettivamente, agli artt. 10 e 11 dello stesso decreto n. 235/2012;

- le argomentazioni esposte sarebbero le uniche coerenti con i principi del favor voti e del favor partecipationis in materia elettorale;

- l’art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 235/2012, che prevede che gli uffici preposti all’esame delle liste dei candidati, entro il termine previsto per la loro ammissione, cancellano dalle liste stesse i candidati per i quali manca la dichiarazione sostitutiva, si riferirebbe solo ai casi in cui la dichiarazione manca totalmente e non a quelli in cui essa risulti incompleta.

Le censure brevemente riportate sono prive di fondamento.

Va rilevato, innanzi tutto, che la ricusazione della Lista è stata disposta in applicazione della norma di cui all’art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 235/2012, per la quale “Gli uffici preposti all’esame delle liste dei candidati, entro il termine previsto per la loro ammissione, cancellano dalle liste stesse i candidati per i quali manca la dichiarazione sostitutiva di cui al comma 1 e dei candidati per i quali venga comunque accertata, dagli atti o documenti in possesso dell’ufficio, la sussistenza di alcuna delle predette condizioni di incandidabilità”.

La dichiarazione cui fa riferimento la norma ora richiamata, contemplata dallo stesso art. 12 al comma 1, è resa “...ai sensi dell’articolo 46 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modificazioni, attestante l’insussistenza delle cause di incandidabilità di cui all'articolo 10”.

Come affermato di recente dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 9 maggio 2014 n. 2388), in relazione a controversia pressoché identica a quella oggetto del presente giudizio, le dichiarazioni rese dai candidati della Lista esclusa, che fanno riferimento alle causa di incandidabilità previste dall’art. 58 del d.lgs. n. 267/2000, sono prive di un elemento essenziale relativo all’insussistenza di cause di incandidabilità. Ciò in quanto l’art. 10 del d.lgs. n. 235/2012 ha introdotto ipotesi ostative ulteriori rispetto a quelle previste dall’abrogato art. 58 del T.U.E.L., richiamato nelle dichiarazioni resa dai candidati al momento della presentazione della Lista, avvenuta entro il termine ultimo fissato per il 7 maggio 2016, ore 12,00.

La dichiarazione resa non risulta idonea ad attestare l’inesistenza di tali ulteriori cause di incandidabilità (in questo senso, in relazione a fattispecie analoga, le recentissime Tar Lombardia Milano, sez. III, 11 maggio 2016 n. 932 e n. 933).

Nella pronuncia richiamata il Consiglio di Stato ha sottolineato un argomento che risulta, invero, difficilmente eludibile, per il quale una dichiarazione resa ai sensi dell’art. 58 del d.lgs. n. 267/2000, per il suo carattere incompleto, vanifica la responsabilità penale che assume il dichiarante ai sensi dell’art. 76 del D.P.R. n. 445/2000.

Non appare, pertanto, condivisibile la tesi dei ricorrenti, tendente ad affermare che la dichiarazione resa in relazione al disposto dell’art. 58 del d.lgs. n. 267/2000 ha sostanzialmente conseguito lo scopo di attestare l’assenza di cause di incandidabilità, dovendosi intendere il richiamo quale rinvio mobile al quadro normativo intervenuto.

Nessun argomento appare, al riguardo, desumibile dal disposto dell’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 235/2012, per il quale i richiami agli artt. 58 e 59 del T.U.E.L. devono intendersi fatti, rispettivamente, agli artt. 10 e 11 dello stesso decreto, giacché è evidente che i richiami cui si riferisce la norma sono quelli effettuati da altre norme, non certo quelli contenuti in dichiarazioni.

Né maggior pregio ha la tesi per la quale l’effetto escludente previsto dal secondo comma dell’art. 12 del d.lgs. n. 235/2012 si verifica solo nel caso in cui la dichiarazione manca del tutto. Ciò in quanto, come si è detto, una dichiarazione incompleta non attesta l’assenza di tutte le condizioni ostative previste dall’art. 10 del d.lgs. n. 235/2012 ed è, perciò, inidonea ad attestare l’assenza di cause di incandidabilità nello stesso modo in cui lo è una dichiarazione del tutto mancante.

Con un secondo ordine di censure viene ripreso l’argomento relativo al fatto che la dichiarazione è solo incompleta e non mancante, al fine di affermare la possibilità di integrare la dichiarazione anche dopo la scadenza del termine stabilito, in virtù dei principi desumibili dall’art. 6, comma 1, lett. b), della legge n. 241/1990. Di tale possibilità avrebbero usufruito i ricorrenti, che, in data 8 maggio 2016, hanno prodotto le dichiarazioni riferite alle previsioni dell’art. 10 del d.lgs. n. 235/2012. Ciò anche alla luce del disposto dell’art. 12, comma 2, del decreto ora indicato, che prevede l’esclusione in relazione al caso della mancanza e non dell’incompletezza della dichiarazione.

Si è già detto in precedenza che una dichiarazione incompleta non è idonea, al pari di una dichiarazione mancante, ad attestare l’inesistenza di cause di incandidabilità, ai sensi delle vigenti norme dell’art. 10 del d.lgs. n. 235/2012.

Ciò esclude in radice la possibilità di integrazione delle dichiarazioni una volta scaduto il termine di presentazione, nonché l’obbligo dell’amministrazione procedente di attivare il soccorso istruttorio, giacché, secondo i principi generali, l’integrazione o il soccorso istruttorio possono trovare spazio solo allorché si tratta di sanare mere irregolarità e non anche di integrare dichiarazioni carenti di elementi essenziali previsti dalla legge (così, Cons. Stato, sez. V, 9 maggio 2014 n. 2388 e giurisprudenza ivi richiamata).

All’incompletezza della dichiarazione, come alla mancanza di essa, consegue necessariamente l’esclusione della lista, secondo il chiaro disposto dell’art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 235/2012.

Correttamente, pertanto, la Commissione elettorale ha respinto l’istanza di integrazione documentale.

Alla luce di quanto rilevato in precedenza, appare priva di rilievo la circostanza per la quale il Segretario Generale del Comune, nel ricevere le liste e gli allegati, ha attestato la presenza della dichiarazione “di non trovarsi in alcuna delle condizioni previste dagli artt. 10 e 12 del decreto legislativo 31 dicembre 2012 n. 235”. Il fatto che ciò possa avere ingenerato nei presentatori una situazione di affidamento riguardo alla validità e regolarità delle dichiarazioni prodotte non fa venire meno quanto sopra detto riguardo all’inidoneità delle dichiarazioni ad attestare l’inesistenza di cause di incandidabilità.

Del tutto carente di riscontro probatorio è l’affermazione dei ricorrenti secondo cui l’esclusione sarebbe frutto di sviamento, essendo diretta a pregiudicare la Lista in questione e a contrastare in maniera ingiustificata l’interesse pubblico alla più ampia partecipazione alla competizione elettorale.

Privo di fondamento, infine, il richiamo operato dai ricorrenti al disposto dell’art. 33, ultimo comma, del D.P.R. n. 570/1960, in virtù del quale, secondo gli stessi, le dichiarazioni avrebbero dovuto essere ammesse anche al di là del termine fissato per la presentazione delle liste.

Il relativo principio è stato fissato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (30 novembre 1999 n. 23) con riferimento al caso della mancata produzione dei certificati di iscrizioni nelle liste elettorali dei sottoscrittori della lista, sulla base della constatazione che “Gli articoli 32 e 33 del testo unico non hanno però disposto il dovere della Commissione di ricusare senz’altro la lista, qualora non siano stati presentati tali certificati elettorali”.

In relazione alla fattispecie oggetto del presente giudizio esiste, invece, un’esplicita previsione normativa, giacché l’art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 235/2012 dispone che gli uffici preposti all’esame delle liste dei candidati, entro il termine previsto per la loro ammissione, cancellano dalle liste i candidati per i quali manca la dichiarazione sostituiva prevista dal comma 1 dello stesso articolo.

Ad avviso del Collegio sono manifestamente infondate le questioni di illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 2, 12 del d.lgs. n. 235/2012, che prevede la cancellazione dei candidati per i quali manchi la dichiarazione sostitutiva attestante l’assenza di cause di incandidabilità.

La previsione costituirebbe un’eccessiva e ingiustificata compressione del diritto di elettorato passivo e comporterebbe la violazione dell’art. 51 Cost., che imporrebbe la tipizzazione delle eventuali condizioni ostative all’accesso alla cariche pubbliche realmente indispensabili a garantire la tutela dell’interesse pubblico preso in considerazione.

La norma, che non rispetterebbe siffatti requisiti, si porrebbe in contrasto con i principi inviolabili di cui agli artt. 1, 2 e 51 della Costituzione.

Ciò risulterebbe confermato dalla circostanza per la quale il legislatore ha equiparato due situazioni opposte, quella del soggetto che non ha reso la dichiarazione e quella del soggetto che, pur avendola resa, sia cancellato per l’accertata insussistenza di una situazione di incandidabilità.

Le osservazioni dei ricorrenti sembrano non tenere conto del fatto che ai candidati altro non è chiesto che rendere una dichiarazione riguardo all’insussistenza delle cause di incandidabilità previste nell’art. 10 del decreto legislativo più volte richiamate. Ciò non può importare una compressione del diritto di elettorato passivo, atteso che l’espletamento dell’incombente non appare certo più gravoso rispetto ad altri pur previsti nel procedimento di presentazione delle liste elettorali.

Tale incombente risulta rispondente ad uno scopo ben preciso, connesso al fondamentale interesse pubblico alla concentrazione e alla celerità delle fasi del procedimento elettorale, che potrebbero risultare compromesse laddove, pur dopo la scadenza del termine di presentazione, dovesse restare aperta la questione relativa ad eventuali cause di incandidabilità.

Non appare, quindi, sostenibile che la norma sia frutto di una scelta arbitraria del legislatore, implicante la violazione dell’art. 3 del protocollo n. 1 CEDU, relativo al diritto a libere elezioni, letto anche congiuntamente all’art. 14 della stessa Carta (divieto di discriminazione), oltre che del principio di proporzionalità.

Non può disconoscersi al legislatore, che intenda perseguire gli interessi sottesi alla previsione di incandidabilità di soggetti che si trovino in determinate condizioni, la possibilità di prevedere una sistema agile di verifica della sussistenza dei requisiti richiesti, che non comporti un aggravamento del procedimento di presentazione delle liste e, nel contempo, non imponga ai candidati un onere eccessivo rispetto alle finalità perseguite.

Consegue a quanto sopra il rigetto del ricorso.

Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, in quanto le amministrazioni si sono costituite a mezzo di loro funzionari e non hanno documentato di avere affrontato spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) rigetta il ricorso.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.