Concessione della cittadinanza italiana: termini di conclusione del procedimento e (d effetti dell’) inerzia dell’Amministrazione

Cons. di Stato, III, 3 febbraio 2016, n. 429

Se è – pur –  vero che i termini procedimentali fissati dalle leggi di settore sono ‘di regola’ (id est: in mancanza di espressa norma contraria) puramente ‘ordinatori’, come nel casi di concessione della cittadinanza italiana, ciò non significa che la scadenza dei termini di conclusione del procedimento fissati dalla stessa Amministrazione mediante proprio regolamento in attuazione della legge sul procedimento amministrativo o dei termini di conclusione del procedimento fissati da quest’ultima ‘in via suppletiva’ (per le ipotesi di omessa autoregolamentazione), costituisca un fatto fisiologico del tutto privo di qualsiasi rilevanza giuridica, ed inidoneo a produrre effetti riparatori. Al contrario, va affermato che la condotta inerte o dilatoria dell’Amministrazione costituisce un fatto patologico anche a fronte di termini non perentori; fatto al quale l’Ordinamento impone che sia posto rimedio.

La semplice “predisposizione”, da parte degli Uffici competenti, del decreto di concessione della cittadinanza italiana (e la sua trasmissione agli Organi competenti a sottoscriverlo e dunque ad assumere la decisione definitiva), non è equiparabile (e non equivale) alla (né coincide con la) formale ‘conclusione’ del procedimento, il quale - pur a seguito di tale attività - è da considerare (e resta) ancora ‘pendente’; ne consegue che, a fronte della comunicazione ‘de qua’, da parte dell’Amministrazione, non può essere dichiarata l’improcedibilità del ricorso, per sopravvenuta carenza d’interesse

In tema di concessione della cittadinanza italiana, l’inerzia dell’Amministrazione, sanzionata dal giudice (amministrativo) con l’obbligo di adempiere, comporta la soccombenza per la parte relativa alle spese, anche nell’ipotesi in cui l’Amministrazione abbia comunicato, nel corso del giudizio, l’avvenuta ‘predisposizione’ dello schema di decreto concessorio

FATTO

In data 5.4.2007 il ricorrente, cittadino del Marocco residente in Italia da più di dieci, presentava alla Prefettura di Mantova istanza volta ad ottenere (ai sensi dell’art.9, comma 1, lett.’f’ della L. 5.2.1992 n.21) la cittadinanza italiana.

In mancanza di risposta ed essendo stato superato il termine per la conclusione del procedimento (fissato in 730 giorni decorrenti dalla presentazione della domanda), proponeva ricorso avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione.

Quest’ultima si difendeva eccependo, tra l’altro, che il termine in questione non deve essere inteso come termine perentorio.

Con sentenza n.2463/2009 il TAR di Brescia accoglieva il ricorso dichiarando la illegittimità del silenzio dell’Amministrazione ed ordinando alla stessa di provvedere entro sessanta giorni.

Avverso tale sentenza il Ministero dell’Interno ha proposto appello.

L’appellato non si è costituito in giudizio.

Infine, all’udienza fissata per la discussione conclusiva sul merito dell’appello, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato,

Con unico articolato mezzo di gravame il Ministero dell’Interno lamenta l’ingiustizia dell’appellata sentenza per violazione e falsa applicazione, dell’art.3 del DPR n.362 del 1994 (recante il regolamento per la disciplina dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana), deducendo che il Giudice di primo grado ha accolto il ricorso avendo ritenuto erroneamente:

- che il termine per la conclusione del procedimento volto al rilascio della cittadinanza italiana è perentorio;

- e che il silenzio dell’Amministrazione non sia stato interrotto da alcuna condotta amministrativa rilevante.

La doglianza non merita accoglimento.

1.1. L’art.3 del D.P.R. n.362 del 1994, recante il ‘regolamento per il procedimento di acquisto della cittadinanza italiana’, prevede espressamente che il termine per la definizione del procedimento in questione è di 730 giorni dalla data di presentazione della domanda.

Nel caso dedotto in giudizio il ricorrente - regolarmente residente in Italia da oltre dieci anni - ha proposto la domanda di naturalizzazione il 5.4.2007, ma non ha ottenuto alcuna risposta ed il ‘silenzio amministrativo’ si è protratto per oltre due anni.

Ne consegue che la condotta dell’Amministrazione è (e va qualificata come) ‘illegittima’, così come correttamente dichiarato del Giudice di primo grado.

1.2. L’Amministrazione sostiene, però, che il termine per la conclusione del procedimento in questione non è (e non può comunque essere considerato) “perentorio”; e richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo cui “costituisce principio generale di diritto, di cui le previsioni dell’art.2 della L. n.241/1990 risultano essere una conferma a livello di formazione primaria, quello secondo cui i termini del procedimento amministrativo devono considerarsi ordinatori, qualora non siano considerati espressamente perentori dalla legge” (così, in C.S., V^, n. 8421/2009).

Il profilo di doglianza si appalesa inconducente (siccome basato su un’argomentazione astrattamente valida, ma che mal si attaglia alla fattispecie concreta dedotta in giudizio).

In ‘teoria generale’ (e secondo un principio giurisprudenziale costituente ormai ‘jus receptum’ nel nostro Ordinamento), il “termine” si qualifica “perentorio” allorquando è “imposto a pena di decadenza”. E procedendo per approssimazioni logiche successive, viene altresì definito “perentorio” il termine la cui violazione comporta, se non proprio la decadenza in senso stretto, una sanzione analoga (caso principale: il silenzio-assenso).

Correttamente, quindi, l’Amministrazione afferma che il termine per la definizione del procedimento per cui è causa (nella specie: il procedimento per la concessione della cittadinanza) non è “perentorio”, posto che la sua violazione non comporta la sua decadenza dal potere di provvedere né sanzioni analoghe quali ad es. il silenzio-assenso.

Il fatto che il termine non sia “perentorio” nel senso ora precisato, non comporta affatto, tuttavia, che la sua violazione sia priva di qualsivoglia conseguenza giuridica.

Nel nostro caso si discute - infatti - di quella particolare conseguenza giuridica che è l’insorgenza, in capo al privato interessato, della facoltà di agire ai sensi dell’art. 21-bis dela legge 1034/1971, per far dichiarare l’illegittimità del silenzio e l’obbligo di provvedere.

Ed al riguardo valgano le seguenti considerazioni.

Proprio perché (come affermato dalla citata giurisprudenza) i termini dei procedimenti amministrativi fissati con legge (rectius: via via fissati dalle varie leggi di settore) sono e vanno considerati - di regola - ‘ordinatori’, la legge n.241 del 1990 sul procedimento amministrativo (introducendo un principio di portata generale, altamente innovativo e di fondamentale importanza):

- ha stabilito che ogni Amministrazione è tenuta a fissare con proprio regolamento il termine di conclusione di ciascun procedimento affidato alla sua cura (s’intende: per il caso in cui la legge non stabilisca espressamente il termine e non specifichi se è perentorio);

- ed ha fissato (in via generale e ‘suppletoria’) il termine di conclusione di qualsiasi procedimento per il caso in cui l’Amministrazione abbia omesso di introdurlo espressamente mediante la prevista (e prescritta) autoregolamentazione.

E ciò al fine di evitare:

- che residuino procedimenti amministrativi per i quali non sia espressamente stabilito alcun termine di conclusione; procedimenti, cioè, tendenzialmente protraibili sine die (id est: all’infinito);

- e che il privato che (sulla scorta di un suo asserito diritto o di un interesse legittimo) avanzi una richiesta nei confronti dell’Amministrazione, rimanga disarmato e senza tutela innanzi ad eventuali condotte inerti o silenti - e comunque strumentalmente dilatorie - della stessa.

Sicchè è evidente la ragione per la quale l’argomentazione difensiva dell’Amministrazione, secondo cui il termine per cui è controversia non è perentorio, è da considerare inconducente..

Se fosse vero che l’Amministrazione può procrastinare sine die i procedimenti amministrativi anche laddove essi siano soggetti a termini (seppur) non perentori, tutte le menzionate disposizioni relative all’obbligo della P.A. di fissare con proprio regolamento il termine di conclusione di ogni procedimento (e le ulteriori disposizioni ‘suppletive’ che stabiliscono in via generale qual è il termine di conclusione del procedimento nel caso in cui l’Amministrazione non lo abbia espressamente fissato con proprio regolamento), si rivelerebbero superflue (rectius: del tutto inutili) e destinate - per lo più - a restare inefficaci.

E così pure le disposizioni del codice del processo amministrativo che disciplinano l’azione contro il c.d. “silenzio amministrativo”.

Né, d’altro canto, si comprenderebbe la ragione per cui il Legislatore le ha introdotte nell’Ordinamento, posto che sarebbe oltremodo agevole eluderle; ciò che ogni Amministrazione potrebbe fare semplicemente ‘dimenticando’ (rectius: omettendo) di sancire espressamente, nei propri regolamenti, le conseguenze sanzionatorie per il caso di inutile decorso del termine.

Mentre è evidente - contrariamente a quanto la Difesa dell’Amministrazione mostra di credere - che le norme in questione sono state introdotte proprio al fine di ovviare alle situazioni procedimentali di stallo che possono determinarsi non soltanto nei casi in cui il termine di conclusione del procedimento non sia fissato, ma anche quando il termine - ancorchè fissato - non sia stato espressamente qualificato come ‘perentorio’ dalla specifica normativa di settore.

Va pertanto affermato che pur se è vero (come puntualmente rilevato dalla giurisprudenza citata) che i termini procedimentali fissati dalle leggi di settore sono ‘di regola’ (id est: in mancanza di espressa norma contraria) puramente ‘ordinatori’ (come certamente lo è quello relativo al procedimento per cui è causa), ciò non significa che la scadenza dei termini di conclusione del procedimento fissati dalla stessa Amministrazione mediante proprio regolamento in attuazione della legge sul procedimento amministrativo (la L. n.241 del 1990, come via via modificata ed integrata) o dei termini di conclusione del procedimento fissati da quest’ultima ‘in via suppletiva’ (per le ipotesi di omessa autoregolamentazione), costituisca un fatto fisiologico del tutto privo di qualsiasi rilevanza giuridica, ed inidoneo a produrre effetti riparatori.

Al contrario, va affermato che la condotta inerte o dilatoria dell’Amministrazione costituisce un fatto patologico anche a fronte di termini non perentori; fatto al quale l’Ordinamento impone che sia posto rimedio.

Da tutto quanto fin qui osservato discende, in conclusione, che correttamente il Giudice di primo grado ha qualificato come ‘illegittimo’ il ‘silenzio’ serbato dall’Amministrazione sulla richiesta di conferimento della cittadinanza italiana, avanzata dall’interessato; e che parimenti correttamente, conseguentemente, Le ha ordinato di adottare un qualsiasi provvedimento espresso - di accoglimento o di diniego - idoneo a far cessare la posizione di stallo in cui giace il procedimento.

1.3. Non può essere condiviso, infine, neanche l’ulteriore argomento difensivo dell’Amministrazione, secondo cui il ‘silenzio’ sarebbe stato ‘interrotto’ dal fatto che in pendenza di giudizio (e precisamente in data 24.7.2009) i propri Uffici amministrativi hanno ‘predisposto’ il decreto di conferimento e lo hanno inviato alla firma degli Organi competenti per la decisione finale (Ministero dell’Interno e Presidenza della Repubblica).

L’argomentazione non regge in quanto è evidente che la semplice “predisposizione”, da parte degli Uffici, del decreto in questione (e la sua trasmissione agli Organi competenti a sottoscriverlo e dunque ad assumere la decisione definitiva), non è equiparabile (e non equivale) alla (né coincide con la) formale ‘conclusione’ del procedimento, il quale - pur a seguito di tale attività - è da considerare (e resta) ancora ‘pendente’.

Sicchè la decisione del Giudice di primo grado che - preso atto della semplice “predisposizione” dello ‘schema’ di provvedimento e del sua trasmissione agli Organi competenti per la decisone conclusiva - non ha ritenuto di dichiarare il ricorso ‘improcedibile’ (per sopravvenuta carenza d’interesse), appare formalmente corretta.

1.4. Né la circostanza può essere fatta valere al fine di ottenere la riforma del capo della sentenza appellata relativa alle spese (poste a carico dell’Amministrazione).

La comunicazione dell’avvenuta ‘predisposizione’ dello schema di decreto (che comunque, lo si ribadisce, con corrisponde ad adozione del provvedimento definitivo), è avvenuta - infatti - solamente in corso di causa e cioè dopo che l’interessato aveva proposto l’azione giudiziaria, assumendone i relativi oneri.

1.5. Un’ultima osservazione.

Non ignora il Collegio che il conferimento della cittadinanza italiana è un provvedimento che non si risolve - sia consentito l’uso di una locuzione desueta, ma agevolmente comprensibile - in un mero “accertamento costitutivo”; e che esso, coinvolgendo massimamente l’interesse pubblico, presuppone valutazioni che possono implicare, fra l’altro, verifiche approfondite in ordine alla condotta - non solamente apparente - del soggetto che la richiede.

Sicchè è evidente che il provvedimento in questione non può essere adottato a seguito (e/o per effetto) di alcun ‘automatismo’, quale certamente è il semplice ‘decorso del tempo’; né può comunque dipendere esclusivamente da tale fattore (e dall’accertamento, anche se in sede giudiziaria, dell’avvenuta scadenza di un termine).

Ciò non significa, tuttavia - ed il Collegio ritiene di sottolinearlo - che il procedimento diretto alla decisione finale possa essere mantenuto pendente oltre il termine (ancorchè non perentorio) stabilito dalla stessa Amministrazione; o addirittura “sine die”.

E poiché con la proposizione della domanda giudiziale introduttiva del presente giudizio, l’interessato chiede - all’evidenza - non già che venga giudizialmente riconosciuto (per i conseguenti effetti costitutivi e condannatori) il suo (preteso) diritto ad ottenere la cittadinanza, ma - molto più semplicemente - una pronunzia giudiziale che dichiari la illegittimità del ‘silenzio’ serbato dall’Amministrazione (e che disponga che la stessa provveda sulla sua istanza concludendo ‘in qualsiasi modo’ un procedimento avviato da più anni e protrattosi oltre il termine prestabilito), non si ravvisa alcun serio ed obiettivo elemento ostativo alla realizzazione della sua pretesa.

2. In considerazione delle superiori osservazioni l’appello dell’Amministrazione va respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata.

La mancata costituzione in giudizio dell’appellato esime il Collegio da ogni pronunzia in ordine alle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sez.III^, respinge l’appello.

Nulla statuisce in ordine alle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.