Corte Dei Conti – Sezione di controllo per la Liguria 22 giugno 2016, n. 71, Rimborso spese di viaggio consigliere comunale

E’ rimessa alla Sezione per le Autonomie – previa valutazione del Presidente della Corte dei Conti – l’interpretazione dell’art. 84, c. 3, del d. lgs. 267/2000, in relazione alla seguente questione: se l’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000, nel prevedere il rimborso delle spese effettivamente sostenute dagli amministratori locali residenti fuori dal comune in cui espletano il proprio mandato, escluda la possibilità, in caso di utilizzo necessitato e motivato di mezzo proprio, di riconoscere un rimborso parametrato ad un quinto del prezzo di un litro di benzina moltiplicato per i chilometri percorsi

 Il Sindaco del Comune di C. ha formulato una richiesta di parere in merito alle modalità di calcolo del rimborso delle spese di viaggio sostenute da un consigliere comunale residente fuori dal territorio comunale, il quale, in assenza di mezzi pubblici idonei, utilizza il mezzo proprio per raggiungere la sede ove è chiamato a svolgere le proprie funzioni politico-istituzionali.

OMISSIS

Il consigliere comunale (che ricopre anche la carica di vicesindaco e di assessore) risiede nel Comune di S. e, per espletare il proprio mandato, deve raggiungere il Comune di C. e, a tal fine, prosegue l’istanza, è costretto ad utilizzare il veicolo di proprietà, dal momento che non vi è concreta disponibilità di mezzi pubblici di trasporto che gli consentano di raggiungere il Comune in orari conciliabili con lo svolgimento delle sedute degli organi assembleari. Il Sindaco ritiene doveroso evidenziare, come già avvenuto nella precedente istanza del 13 gennaio 2014, che la presenza dell'assessore, che ricopre anche la carica di vicesindaco, risulta molto spesso indispensabile per lo svolgimento delle sedute della giunta, dal momento che, a seguito delle riduzioni imposte dalla recente normativa, l'organo collegiale esecutivo del Comune risulta composto da n. 4 assessori, oltre al Sindaco.

L’istanza sottolinea, altresì, come la modalità di calcolo adottata per il rimborso (costo dei pedaggi autostradali debitamente documentati e indennità chilometrica pari ad un quinto del prezzo di un litro di benzina), osservata in quanto conforme a normativa (art. 77-bis, comma 13, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito dalla legge n. 133 del 2008), produce comunque una riduzione della misura del reale rimborso dei costi in quanto esclude dal computo i costi di esercizio e quelli relativi all'usura del veicolo utilizzato, nonché altri eventuali (quali le spese di parcheggio e di custodia del mezzo).

L'art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000 prevede, espressamente, che "agli amministratori che risiedono fuori del capoluogo del comune ove ha sede il rispettivo ente spetta il rimborso per le sole spese di viaggio effettivamente sostenute per la partecipazione ad ognuna delle sedute dei rispettivi organi assembleari ed esecutivi, nonché per la presenza necessaria presso la sede degli uffici per lo svolgimento delle funzioni proprie o delegate".

OMISSIS

Esame nel merito

L’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000 dispone che “agli amministratori che risiedono fuori del capoluogo del comune ove ha sede il rispettivo ente spetta il rimborso per le sole spese di viaggio effettivamente sostenute per la partecipazione ad ognuna delle sedute dei rispettivi organi assembleari ed esecutivi, nonché per la presenza necessaria presso la sede degli uffici per lo svolgimento delle funzioni proprie o delegate”. Tale norma prevede, e disciplina, il rimborso delle spese spettanti agi amministratori che risiedono fuori dal comune dove sono stati chiamati a prestare il proprio mandato (limitandolo alle spese effettivamente sostenute). La fattispecie è distinta rispetto a quella prevista dal comma 1 del medesimo articolo 84, che riguarda, invece, il caso di un qualunque amministratore (risieda o meno nel territorio comunale), che, in ragione del mandato, sia comandato a recarsi fuori dal comune ove ha sede il rispettivo ente (a cui spetta il rimborso delle spese di viaggio, sempre effettivamente sostenute, nella misura fissata con l’apposito decreto del Ministro dell'interno del 4 agosto 2011).

Mentre la norma posta dal comma 3, dell’art. 84 è finalizzata ad assicurare il concreto esercizio dello status di amministratore locale, garantendo il diritto costituzionale all’accesso, in condizioni di eguaglianza, alle cariche elettive (la cui effettività viene assicurata dal rimborso delle spese sostenute per svolgere i relativi compiti), il comma 1 della medesima disposizione riguarda la differente fattispecie del rimborso delle spese per le missioni discrezionalmente decise dagli organi di governo dell’ente locale (risiedano o meno nel territorio del comune).

Sulla base della differente natura e funzione delle due norme (pur aventi oggetto similare, il rimborso di spese di viaggio), la scrivente Sezione, nella deliberazione n. 11/2014/PAR, citata dal Comune istante, ha avuto modo di precisare, confermando un precedente parere (deliberazione n. 10/2011/PAR), che la spesa sostenuta per il rimborso dei viaggi all’amministratore locale che si reca dal proprio luogo di residenza all’ente presso cui espleta il mandato, in quanto non costituente spesa di missione, ma onere finalizzato all’effettivo esercizio della funzione di amministratore, non rientra nelle limitazioni finanziarie alle spese di missione, poste dall’art. 6 del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010 (ma, ove e quando previste, nelle limitazioni alle spese per gli organi elettivi e di amministrazione. Si rinvia alle plurime norme di finanza pubblica, intervenute, nel recente passato, a modificare o integrare gli artt. 82-86 del d.lgs. n. 267 del 2000).

Il dubbio all’odierno esame attiene alla misura del rimborso delle spese di viaggio, posto che il Comune, in sede applicativa, ha specificato la generica formulazione dell’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000 (“rimborso per le sole spese di viaggio effettivamente sostenute”), rimborsando al consigliere/assessore residente fuori dal territorio comunale un importo pari al pedaggio autostradale e ad un’indennità kilometrica pari ad un quinto del costo della benzina (circoscrivendo, peraltro, tale possibilità, in aderenza alla prassi generalmente riconosciuta presso le pubbliche amministrazioni, alla dimostrata oggettiva assenza o difficoltà di utilizzo di mezzi pubblici). Tale modus operandi, aderente a quanto previsto, altresì, dall’art. 77-bis, comma 13, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito dalla legge n. 133 del 2008, è stato ritenuto legittimo dalla scrivente Sezione, nel citato parere n. 11/2014, nonché dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia nella deliberazione n. 91/2014/PAR.

Recentemente, tuttavia, come precisato nell’istanza di parere, è emerso un orientamento in parte differente. Alcune Sezioni, infatti (può farsi rinvio, in particolare, a SRC Emilia-Romagna, deliberazione n. 65/2015/PAR e SRC Puglia, deliberazione n. 58/2016/PAR), hanno ritenuto che, sia per il rimborso delle spese di viaggio sostenute dall’amministratore per accedere alla sede dell’ente (art. 84, comma 3), che per la diversa ipotesi dell’amministratore che si reca per ragioni di mandato in un luogo diverso dalla sede dell’ente di appartenenza (art. 84, comma 1), alla luce di un principio di effettività della spesa di viaggio da rimborsare, desunto dal quadro normativo vigente, sarebbe esclusa la possibilità di procedere ad un rimborso di carattere forfetario (quale ritenuto, secondo le deliberazioni indicate quello parametrato ad un quinto del prezzo di un litro di benzina). In entrambi i casi, di conseguenza, non troverebbe applicazione il citato art. 77-bis, comma 13, del decreto-legge n. 112 del 2008 (che prevede, appunto, quale parametro di rimborso, per le trasferte dei consiglieri comunali e provinciali, in caso di utilizzo di mezzo proprio, un’indennità pari ad un quinto del costo di un litro di benzina per ogni chilometro percorso). I riferiti orientamenti trovano il loro fondamento, altresì, in un’interpretazione teleologica della normativa, posto che, a giudizio delle sezioni da ultimo citate, risulterebbe evidente la volontà del legislatore, manifestata con la modifica di precedenti disposizioni, di ancorare i rimborsi delle spese di viaggio, sostenute dagli amministratori locali, ad elementi effettivi e predeterminati, escludendo ipotesi di forfetizzazione (quali ritenute le indennità chilometriche in caso di uso di mezzo proprio).

Gli orientamenti indicati, tuttavia (si rinvia a SRC Emilia Romagna, deliberazione n. 118/2015/PAR), hanno riconosciuto la possibilità di rimborsare, in caso di utilizzo di un’autovettura da parte di un amministratore, un importo corrispondente al costo del biglietto del mezzo di trasporto pubblico (in conformità al principio, affermato dalla giurisprudenza contabile in materia di missioni del personale dipendente, secondo il quale è possibile rifondere i costi sostenuti per l’utilizzo del proprio veicolo in misura non superiore agli oneri che l’ente pubblico avrebbe sostenuto per le sole spese di trasporto pubblico).

La scrivente Sezione regionale ritiene che l’orientamento manifestato nelle deliberazioni sopra citate (SRC Emilia Romagna, deliberazione n. 65/2015/PAR e n. 118/2015/PAR e SRC Puglia, deliberazione n. 58/2016/PAR) non possa trovare applicazione, in ragione della diversità della fattispecie (oggetto di autonoma previsione normativa, fondata su una differente ratio e finalità), alle spese sostenute dall’amministratore che, risiedendo in altro comune, debba raggiungere la sede dell’ente in cui è stato chiamato ad espletare il proprio mandato (disciplinata dall’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000, oggetto dei dubbi interpretativi del Comune istante)

In primo luogo, va ribadito, come affermato nei precedenti pareri della Sezione (deliberazioni n. 11/2014/PAR e n. 10/2011/PAR) che la fattispecie del rimborso delle spese all’amministratore che risiede fuori comune è differente, per natura e funzione, da quella dell’amministratore comandato in missione. Nel primo caso, la previsione legislativa del rimborso delle spese sostenute (art. 84, comma 3) è funzionale all’effettivo espletamento del mandato (che, in assenza, sarebbe impedito o reso meno libero); nel secondo, invece, è volta al ristoro di spese, altrettanto destinate all’esercizio del mandato, ma discrezionalmente decise dagli organi di governo dell’ente locale (art. 84, commi 1 e 2) e riferibili a tutti gli amministratori, siano o meno residenti nel comune di espletamento del mandato. Pertanto, pur avendo il medesimo oggetto, la prima tipologia di rimborso (disciplinata dall’art. 84, comma 3) non è qualificabile come spesa di missione (come già affermato dalla Sezione, nella deliberazione n. 2014), e, di conseguenza, non è soggetta all’applicazione della relativa disciplina, amministrativa e finanziaria. In particolare non è sottoposta alle limitazioni previste dall’art. 6, comma 12, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010 (la fattispecie è simile alla spesa che un qualunque ente pubblico sostiene per consentire ai propri organi di amministrazione e controllo, residenti fuori dal comune in cui ha sede l’ente, di accedere agli uffici per espletare la propria funzione). In quanto spesa funzionale all’espletamento del mandato politico-amministrativo è soggetta, invece, alle norme, amministrative e finanziarie, sue proprie (quali, lo stesso art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000 o le numerose norme di finanza pubblica che, negli ultimi anni, hanno novellato gli artt. 82-86 del medesimo decreto).

Inoltre, va ricordato come la disciplina delle spese per l’effettivo espletamento del mandato da parte dell’amministratore residente fuori comune (84, comma 3) non sia stata modificata dal legislatore, né dal citato decreto-legge n. 112 del 2008 (che ha introdotto l’art. 77-bis, che si riferisce alle “trasferte” dei consiglieri comunali), né dal successivo decreto-legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010. Quest’ultimo corpo normativo, in particolare, su cui le delibere delle Sezioni Emilia-Romagna e Puglia fondano il proprio orientamento, ha riformulato il solo comma 1, dell’art. 84 (non il successivo comma 3, rimasto immutato), vale a dire la sola disciplina delle spese sostenute in caso di missione fuori dal territorio comunale, escludendo la possibilità di erogare, oltre al “rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute”, nella misura fissata con decreto ministeriale, anche “un rimborso forfetario onnicomprensivo per le altre spese” (inciso quest’ultimo, per l’appunto, soppresso).

L’indicato art. 84, comma 1 (disciplinante, come detto, la fattispecie degli amministratori inviati in missione), è stato modificato, inoltre, dall’art. 5 del decreto-legge n. 78 del 2010 (che riguarda le “Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici”), non dal successivo art. 6 (che afferisce alla “Riduzione dei costi degli apparati amministrativi”). Anche la collocazione sistematica della novella (che, peraltro, si ribadisce, riguarda norma diversa da quella oggetto dei dubbi posti dal Comune di C.), pur non vincolante per l’interprete, rafforza la tesi volta a ritenere il rimborso delle spese agli amministratori locali come un corpo normativo autonomo rispetto a quello del rimborso delle spese per le missioni del personale dipendente. In tale prospettiva, ammesso che il principio di non rimborsabilità delle spese per l’uso del mezzo proprio (desunto dalle deliberazioni sopra indicate dal combinato disposto della formulazione letterale dell’art. 84 con l’art. 6, comma 12, del decreto legge n. 78 del 2010) possa trovare applicazione per le spese delle trasferte degli amministratori locali (con abrogazione tacita dell’art. 77-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, non oggetto di alcuna novella normativa), appare impropria, invece, l’estensione di tale principio (in assenza di alcun intervento normativo in proposito) alla fattispecie del rimborso delle spese all’amministratore residente fuori dal comune in cui espleta il mandato. Il decreto-legge n. 78 del 2010, infatti, ha modificato la disciplina delle trasferte degli amministratori (art. 84, comma 1), mentre non è intervenuto su quella degli amministratori residenti fuori comune (art. 84, comma 3), pur trattandosi di fattispecie disciplinate nella medesima norma di legge.

Va evidenziato, altresì, come accennato, che l’art. 77-bis, comma 13, del decreto-legge n. 112 del 2008 (che limita il rimborso delle spese di trasferta degli amministratori locali effettuate con il mezzo proprio) non è stato mai abrogato, né dal decreto-legge n. 78 del 2010, né da norme successive. Si tratta di norma inserita nell’ordinamento in un momento in cui l’art. 84 del d.lgs. n. 267 del 2000 era già formulato, per quanto interessa in questa sede (“rimborso delle spese effettivamente sostenute”), nella versione attuale, sia nel primo comma che nel terzo (non oggetto, peraltro, come detto, di alcun’altra modifica neppure in seguito). Pertanto, il legislatore, in un momento in cui l’art. 84 faceva già riferimento al rimborso delle spese “effettivamente sostenute”, sia per le trasferte (comma 1) che per le spese dei residenti fuori comune (art. 84, comma 3), ha introdotto una norma (l’art. 77-bis, comma 13, del decreto-legge n. 112 del 2008) che ha previsto che “al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità interno, il rimborso per le trasferte dei consiglieri comunali e provinciali è, per ogni chilometro, pari a un quinto del costo di un litro di benzina”.

In base all’esposta evoluzione legislativa, dedurre un’abrogazione implicita della possibilità per gli amministratori locali di ottenere il rimborso delle spese per il mezzo proprio, in caso di trasferte, dalla limitazione posta per le missioni dei dipendenti pubblici dall’art. 6, comma 12, del decreto-legge n. 78 del 2010 appare un’interpretazione ispirata ad un orientamento eccessivamente restrittivo (posto che il tenore letterale dell’art. 84, comma 1, che parla di spese effettivamente sostenute, era tale anche al momento dell’introduzione dell’art. 77-bis del decreto-legge n. 78 del 2010). Tuttavia, trattandosi, in entrambi i casi, di spese di missione, discrezionalmente decise dall’amministrazione locale (che si tratti di amministratori o dipendenti), l’estensione del principio può avere un suo fondamento. Non si tratta, comunque, della fattispecie oggetto del presente parere, alla quale, invece, le Sezioni Emilia-Romagna e Puglia estendono il medesimo principio. L’art. 84, comma 3, infatti, non disciplina il rimborso di spese di missione, ma la diversa fattispecie, per natura e funzione, degli oneri sostenuti dall’amministratore residente fuori comune per l’effettivo adempimento del mandato in condizioni di libertà e parità, costituente “spesa per gli organi politici”, soggetta ad autonoma disciplina, ed eventuale limitazione, rispetto a quella dei dipendenti pubblici.

Infine, anche sul mero piano letterale, la limitazione dei rimborsi alle “spese effettivamente sostenute”, presente nel comma 3 dell’art. 84 del d.lgs. n. 267 del 2000 (come nel precedente comma 1), non sembra poter escludere la possibilità di attribuire, in caso di necessitato e motivato utilizzo del mezzo proprio, un rimborso forfetario, ancorato a parametri oggettivi e predeterminati (comunemente utilizzati da tutte le PA). Con il rimborso, in caso di uso del mezzo proprio, in misura pari ad un quinto del prezzo della benzina il percipiente viene ristorato di una spesa, quella di trasporto con la propria autovettura, “effettivamente sostenuta”. Tale modalità di rimborso non costituisce un’indennità differente o aggiuntiva (né una causa di eventuale guadagno), ma la quantificazione, oggettiva e predeterminata (oltre che congrua, in quanto ancorata a parametri normativi, quale l’art. 77-bis del decreto-legge n. 112 del 2008) del rimborso di una spesa “effettivamente sostenuta”, in assenza del pagamento del biglietto ad un terzo vettore.

P.Q.M.

la Sezione, considerata l’esigenza di un’interpretazione uniforme della normativa disciplinante la misura del rimborso della spesa spettante ad un amministratore di ente locale, in caso di utilizzo, necessitato e motivato, di mezzo proprio, sospende la decisione sul parere richiesto dal Comune di C. (SV) e sottopone al Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 174 del 10 ottobre 2012, convertito dalla legge n. 213 del 7 dicembre 2012, l’opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie la seguente questione di massima: “se l’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000, nel prevedere il rimborso delle spese effettivamente sostenute dagli amministratori locali residenti fuori dal comune in cui espletano il proprio mandato, escluda la possibilità, in caso di utilizzo necessitato e motivato di mezzo proprio, di riconoscere un rimborso parametrato ad un quinto del prezzo di un litro di benzina moltiplicato per i chilometri percorsi”.