Corte cost. 9 marzo
2020, n. 44
Norme impugnate: Art. 22, c. 1°,
lett. b), della legge della Regione Lombardia 08/07/2016, n. 16
[ “I beneficiari dei servizi
abitativi pubblici devono avere i seguenti requisiti: “OMISSIS b) residenza anagrafica o
svolgimento di attività lavorativa in Regione Lombardia per almeno cinque anni
nel periodo immediatamente precedente la data di presentazione della domanda”].
Oggetto: Edilizia residenziale
pubblica - Norme della Regione Lombardia - Beneficiari dei servizi abitativi
pubblici - Requisiti di accesso all'edilizia residenziale pubblica - Residenza
anagrafica o svolgimento di attività lavorativa in Regione Lombardia per almeno
cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data di presentazione
della domanda.
Dispositivo: illegittimità
costituzionale parziale: è costituzionalmente illegittimo l’art. 22, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Lombardia 8 luglio 2016, n. 16
(Disciplina regionale dei servizi abitativi), limitatamente alle parole «per
almeno cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data di
presentazione della domanda».
Premesso che “i criteri adottati dal legislatore per la selezione dei
beneficiari dei servizi sociali devono presentare un collegamento con la
funzione del servizio” e che “il giudizio sulla sussistenza e sull’adeguatezza
di tale collegamento – fra finalità del servizio da erogare e caratteristiche
soggettive richieste ai suoi potenziali beneficiari – è operato da questa Corte
secondo la struttura tipica del sindacato svolto ai sensi dell’art. 3, primo
comma, Cost., che muove dall’identificazione della ratio della norma di
riferimento e passa poi alla verifica della coerenza con tale ratio del filtro
selettivo introdotto”, secondo il Giudice delle leggi il giudizio predetto
“conduce a conclusioni di irragionevolezza del requisito della residenza
ultraquinquennale previsto dalla norma censurata come condizione di accesso al
beneficio dell’alloggio ERP. Se infatti non vi è dubbio che la ratio del
servizio è il soddisfacimento del bisogno abitativo, è agevole constatare che
la condizione di previa residenza protratta dei suoi destinatari non presenta
con esso alcuna ragionevole connessione …. Parallelamente, l’esclusione di
coloro che non soddisfano il requisito della previa residenza quinquennale
nella regione determina conseguenze incoerenti con quella stessa funzione.
Mentre si possono immaginare requisiti di accesso sicuramente coerenti con la
funzione – l’esclusione dal servizio, ad esempio, dei soggetti che dispongono
già di un proprio alloggio idoneo si pone in linea con la sua ratio, che è
appunto quella di dotare di un alloggio chi ne è privo – risulta con essa
incongrua l’esclusione di coloro che non abbiano risieduto nella regione nei
cinque anni precedenti la domanda di alloggio, non essendo tale requisito
rivelatore di alcuna condizione rilevante in funzione del bisogno che il
servizio tende a soddisfare. Il requisito stesso si risolve così semplicemente
in una soglia rigida che porta a negare l’accesso all’ERP a prescindere da
qualsiasi valutazione attinente alla situazione di bisogno o di disagio del
richiedente (quali ad esempio condizioni economiche, presenza di disabili o di
anziani nel nucleo familiare, numero dei figli). Ciò è incompatibile con il
concetto stesso di servizio sociale, come servizio destinato prioritariamente
ai soggetti economicamente deboli … Non è idoneo a superare la descritta
incoerenza l’argomento speso dalla Regione a difesa della norma, secondo cui il
requisito della residenza protratta per più di cinque anni servirebbe «a
garantire un’adeguata stabilità nell’ambito della regione prima della
concessione dell’alloggio» di edilizia residenziale pubblica, cioè di un
«beneficio di carattere continuativo». La previa residenza ultraquinquennale
non è di per sé indice di un’elevata probabilità di permanenza in un
determinato ambito territoriale, mentre a tali fini risulterebbero ben più
significativi altri elementi sui quali si può ragionevolmente fondare una
prognosi di stanzialità. In altri termini, la rilevanza conferita a una
condizione del passato, quale è la residenza nei cinque anni precedenti, non
sarebbe comunque oggettivamente idonea a evitare il “rischio di instabilità”
del beneficiario dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica, obiettivo che
dovrebbe invece essere perseguito avendo riguardo agli indici di probabilità di
permanenza per il futuro. In ogni caso, si deve osservare che lo stesso
“radicamento” territoriale, quand’anche fosse adeguatamente valutato (non con
riferimento alla previa residenza protratta), non potrebbe comunque assumere
importanza tale da escludere qualsiasi rilievo del bisogno. Data la funzione
sociale del servizio di edilizia residenziale pubblica, è irragionevole che
anche i soggetti più bisognosi siano esclusi a priori dall’assegnazione degli
alloggi solo perché non offrirebbero sufficienti garanzie di stabilità. La
prospettiva della stabilità può rientrare tra gli elementi da valutare in sede
di formazione della graduatoria – e del resto la stessa legge regionale
censurata dà rilievo, ai fini della graduatoria, al «periodo di residenza nel
comune dove è localizzata l’unità abitativa da assegnare» e alla «durata del
periodo di residenza in Regione» (art. 23, comma 10, lettera d) – ma non può
costituire una condizione di generalizzata esclusione dall’accesso al servizio,
giacché ne risulterebbe negata in radice la funzione sociale dell’edilizia
residenziale pubblica. Questa Corte ha già osservato che, «a differenza del
requisito della residenza tout court (che serve a identificare l’ente pubblico
competente a erogare una certa prestazione ed è un requisito che ciascun
soggetto può soddisfare in ogni momento), quello della residenza protratta
integra una condizione che può precludere in concreto a un determinato soggetto
l’accesso alle prestazioni pubbliche sia nella regione di attuale residenza sia
in quella di provenienza (nella quale non è più residente)», con la conseguenza
che le norme che introducono tale requisito vanno «vagliate con particolare
attenzione, in quanto implicano il rischio di privare certi soggetti
dell’accesso alle prestazioni pubbliche solo per il fatto di aver esercitato il
proprio diritto di circolazione o di aver dovuto mutare regione di residenza»
(sentenza n. 107 del 2018)”
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 22, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Lombardia 8 luglio 2016, n. 16
(Disciplina regionale dei servizi abitativi), promosso dal Tribunale ordinario
di Milano nel procedimento vertente tra M. K. e altri e la Regione Lombardia,
con ordinanza del 22 gennaio 2019, iscritta al n. 71 del registro ordinanze
2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie
speciale, dell’anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della ASGI-Associazione studi
giuridici sull’immigrazione e della NAGA-Associazione volontaria di assistenza
socio-sanitaria e per i diritti di cittadini stranieri, rom e sinti e della
Regione Lombardia;
udito nell’udienza pubblica del 28 gennaio 2020 il Giudice relatore
Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per la ASGI-Associazione
studi giuridici sull’immigrazione e per la NAGA-Associazione
volontaria di assistenza socio-sanitaria e per i diritti di cittadini
stranieri, rom e sinti e Carlo Malinconico per la Regione Lombardia;
deliberato nella camera di consiglio del 28 gennaio 2020.
1.– Con ordinanza del 22 gennaio 2019, iscritta al n. 71 del reg.
ord. del 2019, il Tribunale ordinario di Milano ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell’art. 22, comma 1, lettera b), della legge della
Regione Lombardia 8 luglio 2016, n. 16 (Disciplina regionale dei servizi
abitativi). Tale disposizione stabilisce che «[i] beneficiari dei servizi
abitativi pubblici devono avere i seguenti requisiti: […] b) residenza
anagrafica o svolgimento di attività lavorativa in Regione Lombardia per almeno
cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data di presentazione
della domanda». Il rimettente è stato adito da M. K., cittadino tunisino, dalla
Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) Lombardia e da due
associazioni (ASGI-Associazione studi giuridici sull’immigrazione e
NAGA-Associazione volontaria di assistenza socio-sanitaria e per i diritti di
cittadini stranieri, rom e sinti), che hanno convenuto la Regione Lombardia
tramite l’azione anti-discriminazione di cui all’art. 44 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti
la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero).
I ricorrenti ritenevano che il regolamento regionale 4 agosto 2017,
n. 4 (Disciplina della programmazione dell’offerta abitativa pubblica e sociale
e dell’accesso e della permanenza nei servizi abitativi pubblici), fra l’altro
nella parte in cui prevede il requisito della residenza (o attività lavorativa)
quinquennale per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica (di seguito:
ERP), costituisse una «discriminazione indiretta in danno degli stranieri, che
godono del diritto alla parità di trattamento nell’accesso all’abitazione». Si
tratterebbe dei titolari di protezione internazionale, dei soggiornanti di
lungo periodo e dei titolari di permesso di soggiorno almeno biennale ai sensi
dell’art. 40, comma 6, t.u. immigrazione. Inoltre essi contestavano
l’esclusione di M. K. dalle graduatorie ERP, in quanto privo del requisito in
questione.
Il giudice a quo, dopo aver esaminato le eccezioni preliminari
sollevate dalla Regione (respingendo quella di difetto di giurisdizione e di
carenza di interesse e accogliendo quella di difetto di legittimazione attiva
della CGIL Lombardia), ha ritenuto rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale del citato art. 22, comma 1, lettera
b), della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, in riferimento agli artt. 3, 10
e 117, primo comma, della Costituzione (quest’ultimo parametro è invocato per
asserita violazione dell’art. 11 della direttiva 2003/109/CE del Consiglio del
25 novembre 2003 relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano
soggiornanti di lungo periodo).
Il rimettente ha poi verificato la possibilità di “superare” il
requisito della residenza (o attività lavorativa) protratta o attraverso la non
applicazione della norma regionale, per contrasto con il diritto europeo, o
attraverso un’interpretazione adeguatrice.
Sotto il primo profilo, il giudice a quo ricorda che una norma
europea è direttamente applicabile se è incondizionata, cioè «non necessita di
una normativa ulteriore di attuazione», e ritiene che l’art. 11, paragrafo 1,
lettera f, della direttiva 2003/109/CE, che sancisce il diritto del
soggiornante di lungo periodo alla parità di trattamento rispetto ai cittadini
nazionali «per l’ottenimento di un alloggio», non abbia efficacia diretta in
quanto gli Stati membri possono limitare la parità di trattamento «ai casi in
cui il soggiornante di lungo periodo, o il familiare per cui questo chiede la
prestazione, ha eletto dimora o risiede abitualmente nel suo territorio» (art.
11, par. 2).
Sotto il secondo profilo, il rimettente esclude la possibilità di
un’interpretazione adeguatrice della disposizione censurata, in virtù della
«chiara lettera della legge».
Il giudice a quo ha poi illustrato la rilevanza delle questioni
sollevate, osservando che l’art. 22, comma 1, lettera b), della legge reg.
Lombardia n. 16 del 2016 costituisce «l’indefettibile presupposto normativo del
regolamento ritenuto discriminatorio ed oggetto del presente giudizio». Con
riferimento al ricorso di M.K., il rimettente riferisce che il cittadino
straniero risiede in Lombardia dal 2015 e ha chiesto nel settembre 2017
l’assegnazione di un alloggio ERP ma il Comune di Milano ha archiviato la
domanda per mancanza del requisito della residenza protratta. Non sarebbe
rilevante il fatto che il regolamento censurato nel giudizio a quo non fosse
ancora vigente al momento del rigetto dell’istanza di M. K., in quanto il
requisito della residenza protratta era presente anche nel precedente
regolamento.
Con riferimento al ricorso delle due associazioni, il rimettente
riferisce che esse hanno proposto l’azione collettiva ai sensi dell’art. 5 del
decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215 (Attuazione della direttiva
2000/43/CE per la parità di trattamento tra le persone indipendentemente dalla
razza e dall’origine etnica), al fine di far accertare il carattere
discriminatorio del regolamento regionale, nella parte – tra l’altro – relativa
al requisito della residenza ultraquinquennale per l’accesso all’ERP. Dunque,
sarebbe rilevante la questione di legittimità costituzionale di tale requisito,
in generale e con riferimento particolare ai titolari di protezione
internazionale e di protezione umanitaria, dei cui interessi le associazioni
sarebbero portatrici.
1.1.– Il Tribunale ha poi argomentato la non manifesta infondatezza
delle questioni sollevate.
Il giudice a quo, dopo aver ripercorso la giurisprudenza
costituzionale relativa alle norme limitative dell’accesso alle prestazioni
assistenziali, ha illustrato la violazione dell’art. 3 Cost., sotto tre
profili. In primo luogo, «[l]a configurazione della residenza (o
dell’occupazione) protratta come condizione dirimente per l’accesso ai servizi
abitativi pubblici, anche per le famiglie economicamente deboli, si pone […] in
patente contrasto con la vocazione sociale propria dell’esigenza
dell’abitazione». Il servizio abitativo pubblico risponde «direttamente a
finalità di eguaglianza sostanziale predicata espressamente dall’art. 3,
secondo comma Cost.», e il requisito della residenza protratta (considerata
unico indice del radicamento territoriale) non avrebbe «alcun ragionevole
collegamento con la funzione sociale dei servizi abitativi pubblici».
Vi sarebbe inoltre una violazione del principio di ragionevolezza,
non essendoci alcuna correlazione tra la durata della residenza e la situazione
di disagio economico: non potrebbe «ragionevolmente presumersi che coloro che
vivono nella regione Lombardia da meno di cinque anni soffrano una condizione
di disagio minore rispetto a chi vi risieda da più anni». La residenza
protratta – che la norma censurata non si limita a riconoscere come fattore di
preferenza ma prevede come requisito di accesso al beneficio – sarebbe dunque
un elemento di distinzione arbitrario, non correlato alla situazione di bisogno,
riferibile alla persona in quanto tale (si richiama la sentenza n. 222 del 2013
di questa Corte).
Infine, mancherebbe una «ragionevole correlazione» tra la residenza
protratta e la situazione di «povertà assoluta» e «grave deprivazione
materiale» dei nuclei familiari in condizioni di indigenza di cui all’art. 23,
comma 3, della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, ai quali pure si
applicherebbe il requisito de quo.
In relazione al ricorso delle associazioni, il rimettente dubita
anche della conformità della norma censurata rispetto all’art. 10, terzo comma,
Cost. (oltre che all’art. 3 Cost., per le ragioni già illustrate), per quanto
riguarda la categoria dei titolari di protezione internazionale e di protezione
umanitaria. Il giudice a quo osserva che l’art. 22, comma 1, lettera b), della
legge reg. Lombardia n. 16 del 2016 si applica anche ai titolari di protezione
internazionale e umanitaria e che uno dei requisiti per il riconoscimento di
tali status è «l’impossibilità di fare ritorno nel proprio Paese d’origine»,
con la conseguenza che «[l]a possibilità di accedere al servizio di edilizia
residenziale, per tali categorie di persone, non può […] essere ragionevolmente
legata al radicamento sul territorio (né tale radicamento può essere ritenuto
rispettoso del principio di proporzionalità)».
Infine, il Tribunale solleva questione di legittimità
costituzionale in riferimento all’art. 11 della direttiva 2003/109/CE e,
dunque, all’art. 117, primo comma, Cost. L’art. 11, par. 1, dispone che «[i]l
soggiornante di lungo periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini
nazionali per quanto riguarda: […] f) l’accesso a beni e servizi a disposizione
del pubblico e all’erogazione degli stessi, nonche´ alla procedura per
l’ottenimento di un alloggio». L’art. 11, par. 2, stabilisce che, «[p]er quanto
riguarda le disposizioni del paragrafo 1, lettere b), d), e), f) e g), lo Stato
membro interessato puo` limitare la parita` di trattamento ai casi in cui il
soggiornante di lungo periodo, o il familiare per cui questi chiede la
prestazione, ha eletto dimora o risiede abitualmente nel suo territorio». Il
rimettente rileva che la norma censurata non prevede «soltanto una limitazione
per chi “dimora o risiede abitualmente”», ma «impone una preclusione
all’accesso, in difetto di un requisito di residenza prolungata (o di attività
lavorativa) per ben cinque anni».
Il rimettente richiama la giurisprudenza della Corte di giustizia
che ha accertato il contrasto tra i requisiti di residenza protratta e l’art.
21 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, come modificato
dall’art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla
legge 2 agosto 2008, n. 130 (TFUE), sulla libertà di circolazione e soggiorno,
e osserva che la norma censurata non perseguirebbe uno scopo legittimo,
implicando «l’esclusione tout court di persone bisognose», né rispetterebbe il
principio di proporzionalità, in quanto la residenza ultraquinquennale è
presupposto di ammissione al beneficio e non criterio di preferenza. Il fatto che
la norma de qua discrimini anche i cittadini italiani non residenti in
Lombardia da più di cinque anni non sarebbe rilevante ai fini della conformità
al diritto europeo.
La norma censurata, dunque, determinerebbe «un’irragionevole
discriminazione» con riferimento (oltre che ai cittadini europei) agli
stranieri soggiornanti di lungo periodo, in violazione dell’art. 11, par. 1,
lettera f), della direttiva 2003/109/CE.
Il rimettente ricorda che questa Corte ha già censurato, per
violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento agli artt. 18 e 21
TFUE e all’art. 11, par. 1, lettera f, della direttiva 2003/109/CE, «una norma
che annoverava, fra i requisiti di accesso all’edilizia residenziale pubblica,
la “residenza nella Regione da almeno otto anni, maturati anche non
consecutivamente”» (sentenza n. 168 del 2014).
L’art. 22, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 16
del 2016 sarebbe «sovrapponibile» alla fattispecie oggetto della sentenza n.
168 del 2014. Nemmeno il requisito di residenza protratta (o di svolgimento di
attività lavorativa) per cinque anni in Lombardia sarebbe giustificabile con
l’esigenza «di evitare di assegnare i servizi abitativi pubblici a persone che
non hanno un legame sufficientemente stabile con il territorio, atteso che
richiedere una residenza di almeno cinque anni si appalesa in contrasto con le
finalità della legge sull’edilizia residenziale pubblica e risulta
irragionevole e del tutto sproporzionato rispetto allo scopo perseguito
(essendo, peraltro, previsto come criterio esclusivo per valutare l’esistenza
di un determinato livello di radicamento territoriale)».
2.– Il 4 giugno 2019 si sono costituite nel giudizio di legittimità
costituzionale le associazioni ASGI e NAGA, ricorrenti nel giudizio a quo.
Le associazioni affermano, in primo luogo, la necessità di
riesaminare l’ordinanza n. 32 del 2008 di questa Corte (che fece salva una
norma regionale lombarda uguale a quella qui in esame), alla luce sia della
giurisprudenza costituzionale successiva sia delle peculiarità del caso
odierno. In particolare, le parti ricordano la sentenza n. 168 del 2014, che ha
dichiarato costituzionalmente illegittima una norma regionale che richiedeva
otto anni di residenza nella regione per l’accesso all’ERP, e la sentenza n.
166 del 2018, che ha dichiarato l’illegittimità di una norma statale che
richiedeva cinque anni di residenza nella regione per fruire di un contributo
alla locazione. Vengono inoltre menzionate le sentenze n. 106 e n. 107 del
2018.
Le associazioni forniscono poi dati statistici «a conforto della
maggiore incidenza dei requisiti di lungo residenza sugli stranieri rispetto ai
cittadini italiani»: sia perché i “nuovi arrivi” sono soprattutto di stranieri
sia perché, secondo l’Istituto nazionale di statistica (ISTAT), un terzo delle
famiglie straniere vive sotto la soglia di povertà e, dunque, non riesce ad
acquistare un immobile (il che aumenta la mobilità). Dunque, «i requisiti di
lungo-residenza nella regione» renderebbero «proporzionalmente più difficile l’accesso
all’abitazione degli stranieri rispetto agli italiani», con conseguente
violazione del principio di «parità di trattamento tra i due gruppi sociali».
Le associazioni poi evidenziano l’irragionevolezza della norma
censurata: il requisito della residenza protratta non si giustificherebbe
perché «la disponibilità di un alloggio dignitoso si colloca all’inizio del
processo di inserimento» sociale dello straniero. Il requisito in questione
innescherebbe un «circolo vizioso», in quanto i beneficiari della casa
verrebbero selezionati «sulla base di una non provata prospettiva futura di
stabilità dei residenti ultraquinquennali, omettendo di considerare che è
esattamente il bene in questione che contribuisce in maniera decisiva alla
stabilità geografica».
Ancora, le associazioni rilevano che «la rilevanza della
“stabilità” non può certo considerarsi […] comparabile con valori cui
l’ordinamento attribuisce il rango di diritti fondamentali, quali quello della
parità di trattamento tra italiani e stranieri nel riconoscimento dei diritti
sociali primari». L’art. 40, comma 6, del t.u. immigrazione già indicherebbe il
requisito idoneo a garantire il radicamento territoriale degli stranieri
(permesso almeno biennale e attività lavorativa).
Quanto al requisito alternativo dell’attività lavorativa, le
associazioni osservano che, in base al significato letterale della disposizione
censurata, essa dev’essere svolta in via continuativa e, dunque, «anche un
brevissimo periodo di disoccupazione» sarebbe idoneo ad escludere il diritto
all’ERP: eventualità non rara nei settori a bassa qualificazione,
caratterizzati da elevata flessibilità, nei quali operano i soggetti
maggiormente bisognosi dell’alloggio ERP.
Le associazioni rilevano poi che la residenza protratta costituisce
un requisito di accesso all’ERP e non un requisito di preferenza, mentre la
valorizzazione del radicamento territoriale potrebbe essere realizzata in sede
amministrativa, senza elevare anomale “barriere all’ingresso”.
Infine, le associazioni osservano che l’ordinanza di rimessione
conterrebbe «la prospettazione “implicita” di una dichiarazione di
incostituzionalità dagli effetti più limitati», cioè riferita ai «nuclei
familiari in condizione di indigenza» e alle «famiglie destinatarie dei
“servizi abitativi transitori”». I primi sono i nuclei familiari aventi un
indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) «corrispondente ad una
soglia di povertà assoluta e di grave deprivazione materiale», che «accedono ai
servizi abitativi pubblici attraverso la presa in carico da parte dei servizi
sociali comunali, nell’ambito di programmi volti al recupero dell’autonomia
economica e sociale» (art. 23, comma 3, della legge reg. Lombardia n. 16 del
2016). Per questi soggetti l’alloggio rientrerebbe «nel nucleo dei bisogni
primari ed essenziali, […] non suscettibile di limitazioni di sorta», e sarebbe
«strumento per l’avvio di un percorso di inserimento sociale»: per essi,
dunque, sarebbe «del tutto illogico» il requisito della residenza
ultraquinquennale.
Ancor più illogica sarebbe l’applicazione di tale requisito alle
famiglie destinatarie dei «servizi abitativi transitori» di cui all’art. 23,
comma 13, della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, dal momento che le
assegnazioni in questione sono temporanee (durano al massimo due anni) e
servono a fronteggiare «situazioni di grave emergenza abitativa»: dunque,
mancando la stabilità dell’assegnazione, non si potrebbe porre un requisito di
stabilità nella regione.
3.– Il 4 giugno 2019 si è costituita nel giudizio di legittimità
costituzionale la
Regione Lombardia, resistente nel giudizio a quo.
La Regione,
dopo aver ripercorso le vicende del giudizio a quo e illustrato la disciplina
regionale in materia di servizi abitativi, solleva diverse eccezioni di inammissibilità
delle questioni sollevate.
In primo luogo, esse sarebbero inammissibili (o manifestamente
infondate) in quanto identiche a quelle già dichiarate manifestamente infondate
da questa Corte con l’ordinanza n. 32 del 2008.
In secondo luogo, mancherebbe il requisito della rilevanza. Secondo
la Regione,
l’unica posizione dedotta nel giudizio a quo sarebbe la richiesta di alloggio
di M. K. e, poiché al momento del rigetto della domanda il regolamento
censurato nel giudizio a quo non era ancora vigente, nessuna incidenza esso
potrebbe avere ai fini del giudizio stesso, così come la legge reg. Lombardia
n. 16 del 2016. La Regione
dà atto che il giudice a quo si è soffermato su tale profilo, precisando che il
requisito della residenza protratta era presente anche nel regolamento
precedente a quello censurato, ma replica che M. K. avrebbe dovuto impugnare
tempestivamente il diniego davanti al TAR e in tale sede sollevare la questione
di legittimità costituzionale.
In terzo luogo, la rilevanza mancherebbe anche con riferimento alla
posizione soggettiva azionata dallo straniero e dalle associazioni. La Regione rileva che il
rimettente avrebbe configurato «una sorta di azione di accertamento avverso una
“turbativa regolamentare”»: la censura riguarderebbe direttamente la fonte
regolamentare, «come tale sottratta al sindacato di costituzionalità», e la
questione di legittimità costituzionale sarebbe posta «in forma principale» nei
confronti di essa, con conseguente inammissibilità. Inoltre, «la censura
rivolta dalle parti ricorrenti esclusivamente al regolamento avrebbe comportato
la pronuncia del difetto di giurisdizione».
In quarto luogo, la rilevanza mancherebbe perché sarebbe
«chiaramente superato l’ambito di applicazione» del d. lgs. n. 215 del 2003
(invocato dal rimettente a proposito della legittimazione ad agire delle
associazioni), che escluderebbe espressamente le differenze di trattamento
basate sulla nazionalità.
In quinto luogo, la
Regione osserva che il decreto legislativo 8 gennaio 2007, n.
3 (Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di
Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo), sarebbe «il presupposto della
normativa regionale», «in particolare con il novellato articolo 9, comma 1 e
comma 12, lettera c)» del d. lgs. n. 286 del 1998, ma «[n]essuna censura è
mossa a tale decreto legislativo sotto il profilo di contrasto con il diritto
Ue né alla legge regionale per contrasto con la normativa statale»: di qui
un’ulteriore ragione di inammissibilità delle questioni.
Infine, secondo la
Regione le questioni sarebbero inammissibili in virtù della
«competenza esclusiva della Corte di giustizia dell’Ue sull’interpretazione
delle fonti del diritto Ue».
3.1.– Nel merito, la
Regione afferma l’infondatezza della questione sollevata in
riferimento all’art. 3 Cost. La norma censurata non distinguerebbe tra
cittadini italiani e non, né darebbe luogo a una discriminazione indiretta. Il
requisito della residenza ultraquinquennale servirebbe «a garantire un’adeguata
stabilità nell’ambito della regione prima della concessione dell’alloggio» ERP,
cioè di un «beneficio di carattere continuativo»; non avrebbe rilievo, dunque,
la mancata correlazione tra il requisito de quo e la situazione di disagio. La Regione ricorda che questa
Corte ha già fatto salva una norma analoga della Regione Lombardia con
l’ordinanza n. 32 del 2008, che sarebbe stata ribadita dalla sentenza n. 222
del 2013: esisterebbe dunque un collegamento tra «durata della permanenza in
Lombardia […], la scarsità delle risorse e la finalità della normativa».
Secondo la Regione,
in base alla giurisprudenza costituzionale sarebbe possibile limitare le
prestazioni sociali a chi dimostri il carattere non episodico del proprio
soggiorno, nel rispetto del principio di ragionevolezza e al di fuori di
situazioni di urgenza. Sarebbero invece inconferenti le pronunce di questa
Corte citate nell’ordinanza di rimessione.
Quanto alla questione relativa alla direttiva 2009/103/CE, la Regione rileva che il
requisito della residenza ultraquinquennale va valutato considerando che lo
straniero soggiornante di lungo periodo «deve comunque trovarsi in Italia da
più di cinque anni, sicché l’obiezione [del rimettente] prova troppo». Sarebbe
proprio il principio di proporzionalità a far ritenere che «gli strumenti di
assistenza, in considerazione della limitatezza delle risorse disponibili,
debbano essere graduati a seconda delle varie esigenze» e che la stabilità nel
territorio regionale sia «un criterio senz’altro oggettivo, ragionevole,
compatibile con il diritto» europeo. La Regione osserva anche che, in base alla
giurisprudenza costituzionale, solo con riferimento alle prestazioni
assistenziali essenziali sarebbe precluso distinguere tra cittadini e
stranieri.
Infine, quanto alla questione relativa all’art. 10, terzo comma,
Cost., la Regione
osserva che la norma costituzionale rinvia alla legge per le condizioni del
diritto di asilo, il che escluderebbe l’automatica estensione a tali stranieri
dell’accesso agli alloggi ERP. La
Regione ricorda che, in base al decreto legislativo 19
novembre 2007, n. 251 (Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante norme
minime sull’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica
del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale,
nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta), i rifugiati
hanno diritto allo stesso trattamento del cittadino italiano in materia di
accesso all’alloggio e che tale disciplina si applicherebbe «pur in assenza di
espressa previsione regionale in merito».
4.– Il 7 gennaio 2020 sia la Regione Lombardia
che le associazioni ASGI e NAGA hanno depositato una memoria integrativa, nella
quale replicano agli argomenti e alle eccezioni contenuti nell’atto di
costituzione di controparte.
1.– Il Tribunale ordinario di Milano dubita della legittimità
costituzionale dell’art. 22, comma 1, lettera b), della legge della Regione
Lombardia 8 luglio 2016, n. 16 (Disciplina regionale dei servizi abitativi).
Tale disposizione stabilisce che «[i] beneficiari dei servizi abitativi
pubblici devono avere i seguenti requisiti: […] b) residenza anagrafica o
svolgimento di attività lavorativa in Regione Lombardia per almeno cinque anni
nel periodo immediatamente precedente la data di presentazione della domanda».
Secondo il giudice a quo, tale norma violerebbe: a) l’art. 3, primo
e secondo comma, della Costituzione, in quanto «[l]a configurazione della
residenza (o dell’occupazione) protratta come condizione dirimente per
l’accesso ai servizi abitativi pubblici» non avrebbe «alcun ragionevole
collegamento con la funzione sociale dei servizi abitativi pubblici»; b) l’art.
10, terzo comma, Cost., in quanto la norma censurata si applica anche ai
titolari di protezione internazionale e umanitaria, status che presuppone
«l’impossibilità di fare ritorno nel proprio Paese d’origine», ragion per cui
«[l]a possibilità di accedere al servizio di edilizia residenziale, per tali
categorie di persone, non può […] essere ragionevolmente legata al radicamento
sul territorio (né tale radicamento può essere ritenuto rispettoso del
principio di proporzionalità)»; c) l’art. 117, primo comma, Cost., con
riferimento all’art. 11, par. 1, della direttiva 2003/109/CE del Consiglio del
25 novembre 2003 relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano
soggiornanti di lungo periodo, in base al quale «[i]l soggiornante di lungo
periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per quanto
riguarda: […] f) l’accesso […] alla procedura per l’ottenimento di un
alloggio».
2.– Le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Regione
Lombardia sono infondate.
Quanto alla prima – che fa leva sull’affermata identità della
questione rispetto a quella già decisa dall’ordinanza n. 32 del 2008 – è
pacifico che una precedente dichiarazione di infondatezza non è causa di
inammissibilità della questione riproposta ma può, eventualmente, condurre a
una dichiarazione di manifesta infondatezza (ex multis, sentenze n. 160 del
2019 e n. 99 del 2017).
Con la seconda eccezione la Regione lamenta il difetto di rilevanza derivante
dal fatto che, al momento del rigetto della domanda di alloggio di M. K., il
regolamento censurato nel giudizio a quo (regolamento regionale 4 agosto 2017,
n. 4, recante «Disciplina della programmazione dell’offerta abitativa pubblica
e sociale e dell’accesso e della permanenza nei servizi abitativi pubblici»)
non era ancora vigente. In realtà, il giudice a quo dà conto in modo plausibile
dell’interesse ad agire di M. K., la cui domanda di alloggio era stata
archiviata per mancanza del requisito in questione, e sottolinea che, a causa
del regolamento regionale n. 4 del 2017 e della norma legislativa censurata,
M.K. «non potrebbe accedere ai servizi abitativi pubblici»: da ciò consegue la
rilevanza della questione concernente l’art. 22, comma 1, lettera b), della
legge reg. Lombardia n. 16 del 2016.
La Regione
erra poi nell’affermare che l’unica posizione dedotta nel giudizio a quo è la
richiesta di alloggio di M. K. Il giudizio stesso è stato promosso infatti
anche da due associazioni (ASGI e NAGA), che hanno proposto l’azione collettiva
prevista all’art. 5 del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215 (Attuazione
della direttiva 2000/43/CE per la parità di trattamento tra le persone indipendentemente
dalla razza e dall’origine etnica), diretta principalmente a far accertare il
carattere discriminatorio del regolamento regionale n. 4 del 2017. Il
rimettente argomenta dunque in modo plausibile sulla rilevanza – nel giudizio a
quo – della questione di costituzionalità relativa all’art. 22, comma 1,
lettera b), della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, sottolineando come tale
disposizione contempli il requisito di residenza (o occupazione) protratta
previsto anche nel regolamento regionale.
Nemmeno la terza eccezione, avente ad oggetto un supposto difetto
di rilevanza sotto altri profili, è fondata. In primo luogo non è sostenibile
che, come invece afferma la
Regione, la questione di costituzionalità sia stata posta in
via principale nei confronti di una norma regolamentare. Il giudizio a quo
aveva ad oggetto il regolamento regionale e, nel corso di esso, il Tribunale ha
sollevato questione di legittimità costituzionale della norma che, del
regolamento, costituisce la base legislativa e che, per tale ragione, nel
giudizio stesso trova applicazione. Il rimettente ha rispettato, dunque, sia il
requisito dell’incidentalità, sia il divieto di sottoporre a questa Corte atti
regolamentari.
In secondo luogo, il rimettente ha argomentato in modo plausibile sulla
propria giurisdizione, respingendo l’eccezione sollevata dalla Regione nel
giudizio a quo. Nell’ordinanza è citata la sentenza della Cassazione civile,
sezioni unite, 30 marzo 2011, n. 7186, in base alla quale le norme che vietano
le discriminazioni, affidando al giudice ordinario la tutela processuale del
divieto, configurano «una specifica posizione di diritto soggettivo, e
specificamente un diritto qualificabile come “diritto assoluto” in quanto posto
a presidio di una area di libertà e potenzialità del soggetto, rispetto a
qualsiasi tipo di violazione della stessa». Gli argomenti contenuti in tale
pronuncia, sia pure precedente alle novità introdotte dal decreto legislativo
1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura
civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di
cognizione, ai sensi dell’articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69),
conservano la loro validità, perché le modifiche apportate da tale decreto non
hanno inciso sulle norme in base alle quali l’azione antidiscriminazione è
esperibile anche in relazione ad atti amministrativi (art. 3, comma 1, del
medesimo decreto, in base al quale il principio di parità di trattamento si
applica anche «nel settore pubblico […] con specifico riferimento alle seguenti
aree […]: i) accesso a beni e servizi, incluso l’alloggio»; art. 4, comma 7,
del medesimo decreto, che fa «salva la giurisdizione del giudice
amministrativo» solo «per il personale di cui all’articolo 3, comma 1, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165», cioè per il personale in regime di
diritto pubblico; art. 44, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n.
286, recante «Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero», in base al quale
l’azione antidiscriminazione si può esercitare anche contro le condotte della
pubblica amministrazione). Lo stesso art. 28, comma 5, del d. lgs. n. 150 del
2011 (richiamato dall’art. 4, comma 1 del d.lgs. n. 215 del 2003 e dall’art.
44, comma 2, t.u. immigrazione), del resto, conferma che il giudice ordinario
può ordinare anche alla pubblica amministrazione la cessazione della condotta
discriminatoria.
Tutto quanto esposto è sufficiente a respingere l’eccezione della
Regione, dal momento che, «secondo la giurisprudenza costituzionale, la
sussistenza della giurisdizione costituisce un presupposto della legittima
instaurazione del processo principale, la cui valutazione è rimessa al giudice
a quo, rispetto al quale spetta a questa Corte una verifica esterna e
strumentale al riscontro della rilevanza della questione» (sentenza n. 52 del
2018; si veda anche, ex multis, la sentenza n. 128 del 2019), e dunque solo una
valutazione di non implausibilità.
Non è fondata, infine, nemmeno la quarta eccezione, con cui la Regione ha contestato la
legittimazione delle due associazioni, ASGI e NAGA, attrici nel giudizio a quo.
In realtà, il giudice rimettente ha riferito che esse avevano agito ai sensi
dell’art. 5 del d. lgs. n. 215 del 2003, in base al quale «[l]e associazioni e
gli enti inseriti nell’elenco di cui al comma 1 sono, altresì, legittimati ad
agire ai sensi degli articoli 4 e 4-bis nei casi di discriminazione
collettiva qualora non siano individuabili in modo diretto e immediato le
persone lese dalla discriminazione». Motivazione che risulta sufficiente e
plausibile, ai fini della verifica della rilevanza delle questioni, considerato
anche il fatto che nel giudizio a quo la Regione non aveva contestato la legittimazione di
ASGI e NAGA, ma solo quella della CGIL Lombardia.
Né si può affermare che le questioni siano ictu oculi irrilevanti
in applicazione dell’art. 3, comma 2, del d. lgs. n. 215 del 2003 («Il presente
decreto legislativo non riguarda le differenze di trattamento basate sulla
nazionalità […]»), che impedirebbe alle associazioni di censurare (come hanno
fatto) una discriminazione indiretta degli stranieri, in quanto si tratterebbe
di una differenza di trattamento basata sulla nazionalità. Infatti, sulla base
di un’interpretazione sistematica delle disposizioni vigenti in materia, la Cassazione ha statuito
che «[n]elle discriminazioni collettive in ragione del fattore della
nazionalità (D.Lgs. n. 215 del 2003, ex artt. 2 e 4, e art. 43 TU 286/1998)
sussiste la legittimazione ad agire in capo alle associazioni ed agli enti
previsti nel D.Lgs. n. 215 del 2003, art. 5» (Cassazione, sezione lavoro, n.
11165 del 2017, ribadita da Cassazione, sezione lavoro, n. 28745 del 2019).
La quinta eccezione – secondo cui il giudice a quo avrebbe dovuto
censurare anche il decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, recante
«Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di
Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo», in quanto esso sarebbe «il
presupposto della normativa regionale» – e la sesta – con cui è invocata la
«competenza esclusiva della Corte di giustizia dell’Ue sull’interpretazione
delle fonti del diritto Ue» – attengono specificamente alla terza questione
sollevata dal rimettente (violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in
riferimento all’art. 11 della direttiva 2003/109/CE) e saranno dunque esaminate
in seguito, insieme alla questione cui si collegano.
3.– Nel merito, la prima questione – posta con riferimento all’art.
3, primo e secondo comma, Cost. – è fondata.
Come questa Corte ha affermato da lungo tempo e costantemente, il
diritto all’abitazione «rientra fra i requisiti essenziali caratterizzanti la
socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione» ed è
compito dello Stato garantirlo, contribuendo così «a che la vita di ogni
persona rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l’immagine universale della
dignità umana» (sentenza n. 217 del 1988; nello stesso senso sentenze n. 106
del 2018, n. 168 del 2014, n. 209 del 2009 e n. 404 del 1988). Benché non
espressamente previsto dalla Costituzione, tale diritto deve dunque ritenersi
incluso nel catalogo dei diritti inviolabili (fra le altre, sentenze n. 161 del
2013, n. 61 del 2011 e n. 404 del 1988 e ordinanza n. 76 del 2010) e il suo
oggetto, l’abitazione, deve considerarsi «bene di primaria importanza»
(sentenza n. 166 del 2018; si vedano anche le sentenze n. 38 del 2016, n. 168
del 2014 e n. 209 del 2009).
L’edilizia residenziale pubblica è diretta ad assicurare in concreto
il soddisfacimento di questo bisogno primario, perché serve a «“garantire
un’abitazione a soggetti economicamente deboli nel luogo ove è la sede dei loro
interessi” (sentenza n. 176 del 2000), al fine di assicurare un’esistenza
dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti (art. 34
della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), mediante un servizio
pubblico deputato alla “provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie
meno abbienti”» (sentenza n. 168 del 2014). L’edilizia residenziale pubblica
rientra dunque nell’ambito dei «servizi sociali» di cui all’art. 1, comma 2,
della legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del
sistema integrato di interventi e servizi sociali), e all’art. 128, comma 2,
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
La stessa legge regionale lombarda censurata, del resto, dispone
che il sistema regionale dei servizi abitativi ha il «fine di soddisfare il
fabbisogno abitativo primario e di ridurre il disagio abitativo dei nuclei
familiari, nonché di particolari categorie sociali in condizioni di svantaggio»
(art. 1, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016) e richiama
(all’art. 1, comma 3) gli «alloggi sociali» di cui al decreto del Ministero
delle Infrastrutture 22 aprile 2008 (Definizione di alloggio sociale ai fini
dell’esenzione dall’obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli
articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità europea).
3.1.– Ciò premesso, si può passare ad esaminare l’art. 22, comma 1,
lettera b), della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, il quale stabilisce che
tutti i potenziali beneficiari dell’edilizia residenziale pubblica (di seguito,
ERP), indicati nella lettera a) (cittadini italiani o di uno Stato dell’Unione
europea ovvero stranieri titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti
di lungo periodo o stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso
di soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare attività di lavoro
subordinato o di lavoro autonomo ai sensi dell’articolo 40, comma 6, t.u.
immigrazione), devono soddisfare il seguente requisito: «residenza anagrafica o
svolgimento di attività lavorativa in Regione Lombardia per almeno cinque anni
nel periodo immediatamente precedente la data di presentazione della domanda».
Questa Corte ha più volte affermato che i criteri adottati dal legislatore
per la selezione dei beneficiari dei servizi sociali devono presentare un
collegamento con la funzione del servizio (ex plurimis, sentenze n. 166 e n.
107 del 2018, n. 168 del 2014, n. 172 e n. 133 del 2013 e n. 40 del 2011). Il
giudizio sulla sussistenza e sull’adeguatezza di tale collegamento – fra
finalità del servizio da erogare e caratteristiche soggettive richieste ai suoi
potenziali beneficiari – è operato da questa Corte secondo la struttura tipica
del sindacato svolto ai sensi dell’art. 3, primo comma, Cost., che muove
dall’identificazione della ratio della norma di riferimento e passa poi alla
verifica della coerenza con tale ratio del filtro selettivo introdotto.
Nel caso in esame, l’esito di tale verifica conduce a conclusioni
di irragionevolezza del requisito della residenza ultraquinquennale previsto
dalla norma censurata come condizione di accesso al beneficio dell’alloggio
ERP. Se infatti non vi è dubbio che la ratio del servizio è il soddisfacimento
del bisogno abitativo, è agevole constatare che la condizione di previa
residenza protratta dei suoi destinatari non presenta con esso alcuna
ragionevole connessione (sentenze n. 166 del 2018 e n. 168 del 2014).
Parallelamente, l’esclusione di coloro che non soddisfano il requisito della previa
residenza quinquennale nella regione determina conseguenze incoerenti con
quella stessa funzione.
Mentre si possono immaginare requisiti di accesso sicuramente
coerenti con la funzione – l’esclusione dal servizio, ad esempio, dei soggetti
che dispongono già di un proprio alloggio idoneo si pone in linea con la sua
ratio, che è appunto quella di dotare di un alloggio chi ne è privo – risulta
con essa incongrua l’esclusione di coloro che non abbiano risieduto nella
regione nei cinque anni precedenti la domanda di alloggio, non essendo tale
requisito rivelatore di alcuna condizione rilevante in funzione del bisogno che
il servizio tende a soddisfare. Il requisito stesso si risolve così
semplicemente in una soglia rigida che porta a negare l’accesso all’ERP a
prescindere da qualsiasi valutazione attinente alla situazione di bisogno o di
disagio del richiedente (quali ad esempio condizioni economiche, presenza di
disabili o di anziani nel nucleo familiare, numero dei figli). Ciò è
incompatibile con il concetto stesso di servizio sociale, come servizio
destinato prioritariamente ai soggetti economicamente deboli (sentenza n. 107
del 2018, che cita l’art. 2, comma 3, della legge n. 328 del 2000).
Non è idoneo a superare la descritta incoerenza l’argomento speso
dalla Regione a difesa della norma, secondo cui il requisito della residenza
protratta per più di cinque anni servirebbe «a garantire un’adeguata stabilità
nell’ambito della regione prima della concessione dell’alloggio» di edilizia
residenziale pubblica, cioè di un «beneficio di carattere continuativo». La
previa residenza ultraquinquennale non è di per sé indice di un’elevata
probabilità di permanenza in un determinato ambito territoriale, mentre a tali
fini risulterebbero ben più significativi altri elementi sui quali si può
ragionevolmente fondare una prognosi di stanzialità. In altri termini, la
rilevanza conferita a una condizione del passato, quale è la residenza nei
cinque anni precedenti, non sarebbe comunque oggettivamente idonea a evitare il
“rischio di instabilità” del beneficiario dell’alloggio di edilizia
residenziale pubblica, obiettivo che dovrebbe invece essere perseguito avendo
riguardo agli indici di probabilità di permanenza per il futuro.
In ogni caso, si deve osservare che lo stesso “radicamento”
territoriale, quand’anche fosse adeguatamente valutato (non con riferimento
alla previa residenza protratta), non potrebbe comunque assumere importanza
tale da escludere qualsiasi rilievo del bisogno. Data la funzione sociale del
servizio di edilizia residenziale pubblica, è irragionevole che anche i
soggetti più bisognosi siano esclusi a priori dall’assegnazione degli alloggi
solo perché non offrirebbero sufficienti garanzie di stabilità. La prospettiva
della stabilità può rientrare tra gli elementi da valutare in sede di
formazione della graduatoria – e del resto la stessa legge regionale censurata
dà rilievo, ai fini della graduatoria, al «periodo di residenza nel comune dove
è localizzata l’unità abitativa da assegnare» e alla «durata del periodo di
residenza in Regione» (art. 23, comma 10, lettera d) – ma non può costituire
una condizione di generalizzata esclusione dall’accesso al servizio, giacché ne
risulterebbe negata in radice la funzione sociale dell’edilizia residenziale
pubblica. Questa Corte ha già osservato che, «a differenza del requisito della
residenza tout court (che serve a identificare l’ente pubblico competente a
erogare una certa prestazione ed è un requisito che ciascun soggetto può
soddisfare in ogni momento), quello della residenza protratta integra una
condizione che può precludere in concreto a un determinato soggetto l’accesso
alle prestazioni pubbliche sia nella regione di attuale residenza sia in quella
di provenienza (nella quale non è più residente)», con la conseguenza che le
norme che introducono tale requisito vanno «vagliate con particolare
attenzione, in quanto implicano il rischio di privare certi soggetti
dell’accesso alle prestazioni pubbliche solo per il fatto di aver esercitato il
proprio diritto di circolazione o di aver dovuto mutare regione di residenza»
(sentenza n. 107 del 2018).
3.2.– Le considerazioni svolte sopra con riferimento al requisito
della residenza protratta valgono in larga parte anche per l’altro requisito
previsto dalla norma censurata («svolgimento di attività lavorativa in Regione
Lombardia per almeno cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data
di presentazione della domanda») in alternativa a quello della residenza
ultraquinquennale. Nemmeno la condizione di previa occupazione protratta
presenta infatti alcuna ragionevole connessione con la ratio dell’ERP. Inoltre,
se è vero che l’attuale svolgimento di attività lavorativa nella regione può
essere considerato un ragionevole indice di collegamento con il territorio, è innegabile
che configurare l’occupazione ultraquinquennale come soglia rigida di accesso
significa negare qualsiasi rilievo al bisogno nella concessione del beneficio,
e anzi comporta la sua negazione proprio ai soggetti economicamente più deboli,
in contraddizione con la funzione sociale del servizio.
3.3.– In conclusione, l’art. 22, comma 1, lettera b), della legge
reg. Lombardia n. 16 del 2016, nella parte in cui fissa il requisito della
residenza (o dell’occupazione) ultraquinquennale in regione come condizione di
accesso al beneficio dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica, contrasta
sia con i principi di eguaglianza e ragionevolezza di cui all’art. 3, primo
comma, Cost., perché produce una irragionevole disparità di trattamento a danno
di chi, cittadino o straniero, non ne sia in possesso, sia con il principio di
eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, secondo comma, Cost., perché tale
requisito contraddice la funzione sociale dell’edilizia residenziale pubblica.
4.– A seguito dell’accoglimento della prima censura, le questioni
poste con riferimento all’art. 10, terzo comma, e all’art. 117, primo comma,
Cost. restano assorbite, unitamente alle relative eccezioni di inammissibilità.
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Lombardia 8 luglio 2016, n. 16
(Disciplina regionale dei servizi abitativi), limitatamente alle parole «per
almeno cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data di
presentazione della domanda».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2020.
