Corte Dei Conti – Sezione Di Controllo per la Basilicata 10 marzo 2016, n. 17, Diritto al gettone di presenza ex art. 82 TUEL - amministratori locali di comuni sino a 1000 abitanti _ abrogazione implicita del comma 18, art. 16 DL 138/2011 convertito con modificazioni dalla legge 148/2011, che ne statuiva la disapplicazione

OMISSIS

L’istanza si articola, in particolare, nei seguenti quattro quesiti:

1. se, in base al comma 18 dell'art. 16 del D.L. n. 138/2011,convertito dalla legge 148/2011, ai consiglieri è ancora dovuto il gettone di presenza di cui all'art. 82 del decreto legislativo n.267/2000;

2. se il principio di invarianza della spesa imponga di considerare la situazione antecedente all'entrata in vigore della legge n. 56/14 (allorché, in forza del disposto dell'art. 16 del d.l. n. 138/11, per il Comune richiedente - sotto i mille abitanti- non era previsto alcun assessore e, dunque, alcuna relativa spesa) ovvero se esso debba assumere a parametro l'importo complessivo sostenuto per l'organo (nel caso di specie composto, all'epoca, da sindaco e quattro assessori) di guisa che, fermo il limite di spesa, essa possa essere differentemente ripartita tra i componenti l'organo. In buona sostanza, il punto è se l'Ente possa, nel rispetto del tetto di spesa che resterà invariato, utilizzare lo strumento della riduzione volontaria dell'indennità spettante al sindaco ripartendo la differenza cosi risparmiata a favore degli assessori;

3. se, inoltre, il gettone di presenza spettante ai consiglieri comunali, pur determinato alla stregua dei più restrittivi criteri (avuto riguardo al numero di 6 consiglieri più il Sindaco), debba comunque essere erogato sino all'effettiva costituzione delle Unioni dei Comuni o all'associazione delle Funzioni mediante convenzioni, ovvero debba ritenersi che non ne sia già più consentita l'erogazione;

4. al fine di garantire l'invarianza della spesa, quale è il limite da non superare e quindi la spesa massima ammissibile per i viaggi o le missioni.

OMISSIS

NEL MERITO

6. Inquadramento del quesito

La richiesta di parere in esame si compone di quattro quesiti, raggruppabili – per connessione di contenuto - in due macro questioni.

La prima, composta dai quesiti n. 1 e n. 31, inerisce alla persistenza del diritto al gettone di presenza di cui all’art. 82 TUEL da parte dei consiglieri di Comuni con popolazione sino a 1000, giusto disposto del comma 18, dell’art. 16 del DL 13 agosto 2011, n. 138 convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 che “sembrerebbe” disporne la disapplicazione. Inoltre, con il quesito n. 3, il Comune collegando il divieto di erogare il gettone di presenza all’obbligo di gestione associata delle funzioni, mediante Unioni di comuni ovvero mediante Convenzioni, chiede se il gettone di presenza - sia pure “(ri)determinato alla stregua dei più ristrettivi criteri”- debba essere erogato sino all’effettiva costituzione delle Unioni di comuni o all’esercizio associato delle funzioni mediante Convenzioni ovvero ne sia già preclusa l’erogazione La seconda macro questione, composta dai quesiti n. 2 e n. 42, ha per oggetto in via generale, la portata del vincolo di invarianza della spesa introdotto dal comma 136 dell’art. 1 della legge n. 56/2014 ed i parametri normativi cui fare riferimento per il relativo calcolo, nonché, in particolare, il limite da “non superare e quindi la spesa massima ammissibile per i viaggi o le missioni” al fine di garantire l’invarianza del suddetto detto spesa.

Alla luce di quanto sopra, e per rispondere alla prima macro questione, a decorrere dall’entrata in vigore della legge n.56/2014 e del sistema di abrogazioni ivi codificato, il diritto al gettone di presenza di cui all’art. 82 TUEL non risulta più “toccato” dalla disposizione di cui al comma 18, dell’art. 16 del dl 138/2011, in quanto norma abrogata per via implicita, come conseguenza dell’abrogazione dei relativi presupposti di efficacia precettiva (comma 9) e di giustificazione eziologica (comma 11, già comma 15).8

Inoltre, rispondendo nello specifico al quesito n. 3, si ritiene che nessun collegamento sia da intravedere tra diritto al gettone di presenza di cui all’art. 82 TUEL ed esercizio associato delle funzioni e dei servizi mediante partecipazione alle Unioni di cui all’art. 32 TUEL ovvero alle Convenzioni di cui all’art. 30 del TUEL, e ciò in quanto entrambi gli istituti non risultano incidere, per motivi diversi, sullo statuto economico disegnato dall’art. 77, comma 2 TUEL in relazione agli amministratori del singolo comune “membro” (dell’Unione ovvero della Convenzione).

In particolare:

- le cariche “aggiuntive” rivestite in seno alle Unioni di comuni di cui all’art. 32 TUEL sono e devono essere gratuite per esplicita previsione di legge (cfr. comma 3 dell’art. 82 TUEL e comma 108 dell’art. 1 della legge 56/2014, cit), restando “assorbite” nel trattamento economico già riconosciuto in relazione allo status di amministratori del singolo comune membro; con la conseguenza, che nel caso di specie, non assume alcuna rilevanza il divieto di cumulo degli emolumenti che aveva fondato la ratio del comma 18, dell’art. 16 del DL 138/2011;

- le Convenzioni di cui all’art. 30 TUEL non istituiscono un nuovo “apparato politico” da gestire, anche economicamente, con la conseguenza che, anche in questo caso, non si pone un problema di cumulo degli emolumenti.

Pertanto, allo stato degli atti, in mancanza di espressa previsione normativa che abbia rinnovato il contenuto precettivo del comma 18, dell’art. 16 del DL 138/2011 (abrogato implicitamente), si ritiene che i consiglieri dei comuni con popolazione sino a 1000 abitanti abbiano diritto al gettone di presenza di cui all’art. 82 TUEL, indipendentemente dalla partecipazione alle Unioni di cui all’art. 32 TUEL ovvero alle Convenzioni di cui all’art. 30 TUEL, e ciò nei limiti ed alle condizioni previsti dalla normativa, volta per volta, vigente.

A questo proposito, si ricorda che – ai sensi del comma 11 dell’art. 82 TUEL- presupposto essenziale per procedere alla corresponsione dei suddetti gettoni di presenza è e resta comunque “l’effettiva partecipazione del consigliere a consigli e commissioni”, secondo i termini e le modalità stabilite nel regolamento comunale.

Il diritto al gettone di presenza maturerà, pertanto, solo nel caso di partecipazione effettiva alle riunioni e/o alle commissioni del comune in cui stato eletto il consigliere.

Nessun gettone di presenza potrà, invece, essere riconosciuto al consigliere per la partecipazione alle riunioni del consiglio dell’ Unione costituita ai sensi dell’art. 32 TUEL ovvero per la partecipazioni alle commissioni istituite al suo interno, e ciò in quanto, in caso contrario, verrebbe aggirato il vincolo di gratuità delle suddette cariche, sancito dal comma 3 dell’art. 32 TUEL e ribadito dal comma 108, dell’art. 1 della legge 56/2014.

OMISSIS

La seconda macro questione sottoposta all’odierno esame, si compone dei quesiti n. 2 e 4 ed ha per oggetto la portata ed il perimetro applicativo del vincolo di invarianza della spesa introdotto dal comma 136, dell’art. 1, della legge n.56/2014, in relazione alla rinnovata (in aumento) composizione numerica degli organi degli enti locali di cui al comma 135 del medesimo articolato9

In particolare, viene chiesto di sapere sulla base di quali parametri normativi debba essere individuato il vincolo di invarianza della spesa (antecedente o successivo alla legge 56/2014) e se tale vincolo possa essere considerato in via onnicomprensiva come “macro aggregato” nell’ambito del quale poter effettuare eventuali compensazioni tra le voci di spesa che lo compongono, utilizzando per esempio lo strumento “della riduzione volontaria dell’indennità spettante al sindaco ripartendo la differenza così risparmiata a favore degli assessori”.

Il quesito origina dal fatto che, qualora dovesse essere utilizzato il parametro di cui al comma 17, dell’art. 16 del DL 138/2011 (oggi modificato dal comma 135, dell’art. 1 della legge n.56/2014), non sussisterebbe un parametro cui riferirsi per il vincolo di spesa inerente agli assessori, in quanto detto articolato aveva abolito l’organo giuntale per i comuni con popolazione sino a 1000 abitanti; mentre oggi, con l’art. 135, art. 1 della legge 56/2014 tale organo è stato reinserito e, quindi, sono “riemersi” anche gli oneri economici connessi allo status ed alle attività dei suoi componenti.

Il Comune, poi, si sofferma sulla “spesa massima ammissibile per i viaggi o le missioni” al fine di garantire il vincolo di invarianza di cui al comma 136 dell’art. 1 sopra citato.

8.1 L’argomento è stato già trattato oltre che da questa Sezione (cfr. deliberazione n. 112/2014/PAR, cit. e deliberazione n.21/2015/PAR cit.) da numerose pronunce di altre Sezioni regionali di controllo di questa Corte (cfr., ex pluribus, Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 112/2014; Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 265/2014; Sezione regionale di controllo per il Lazio, deliberazione n. 230/2014, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione 273/2014).

Con specifico riferimento al parametro normativo da utilizzare per il calcolo del tetto di spesa, si ritiene pacificamente che la “legislazione vigente”, cui si debba avere riguardo, sia quella in essere al momento dell’applicazione della legge 56/2014 (quindi il DL 138/2011 convertito, con modificazioni, dalla legge 248/2011) e non quella vigente al momento della elezione degli amministratori uscenti (che ben potrebbe essere la disciplina anteriore alla legge 191/2009, con conseguente lievitazione – in luogo di riduzione – dei costi dell’apparato politico, e ciò in evidente violazione dei principi -immanenti al sistema - di rafforzamento delle misure di contenimento e di controllo della spesa pubblica).

Per l’effetto “la rideterminazione degli oneri deve assicurare l’invarianza della spesa in relazione al numero degli amministratori indicati dall’art. 16, co. 17, del DL 138/201110 e non al numero di amministratori in carica al momento dell’entrata in vigore della legge 56/2014” (cfr., ex pluribus, Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 112/2014 cit.).

Sul punto, il Ministero dell’Interno - intervenuto sull’argomento con la circolare del 24 aprile 2014 (Prot. n. 6508) - ha chiarito che tale parametro va applicato anche in relazione ai comuni per cui “la consiliatura è ancora in corso e non si sono realizzate le condizioni per applicare le riduzioni richieste”.

Il comma 17, dell’art. 16 del DL 138/2011, fissando il numero massimo di amministratori consentiti, perimetra, al contempo, la spesa massima “in astratto” sostenibile per gli oneri connessi allo status dei suddetti amministratori, e ciò sulla base dei criteri di calcolo e dei vincoli vigenti con riferimento a ciascuna tipologia di onere.

OMISSIS