Diritto di accesso del consigliere comunale

Tar Toscana 30 marzo 2016, n. 563

Per giurisprudenza consolidata, mentre il diritto di accesso disciplinato dalla legge n. 241/1990 ha una connotazione strettamente “difensiva” di posizioni soggettive eventualmente lese dall’operato della pubblica amministrazione, l’accesso dei consiglieri comunali è strumento di controllo e verifica del comportamento dell’amministrazione, in funzione di tutela di interessi non individuali, ma generali, e costituisce espressione del principio democratico dell'autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività. Gli unici limiti all'esercizio del diritto di accesso dei consiglieri comunali possono rinvenirsi nel fatto che esso deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali e, per altro verso, che esso non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative, fermo restando tuttavia che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto – dall’amministrazione prima, ed eventualmente in seconda battuta dal giudice – al fine di non introdurre surrettizie quanto inammissibili limitazioni al diritto stesso

Nell’ottica di leale collaborazione fra organi pubblici che deve comunque presiedere all’esercizio del diritto di accesso, ex art. 43 c. 2, d. lgs. 267/2000, la mancata immediata ostensione di tutti i documenti sottesi a ciascuna delle numerosissime voci di spesa esibite e rese note dal Comune (nel caso deciso: oltre mille) non equivale a diniego dell’accesso, ma a un differimento parziale giustificato dalla mole della documentazione potenzialmente interessata e dalla conclamata disomogeneità delle voci di spesa in questione (nel caso deciso: si va dalle forniture di fiori, all’acquisto di oggetti celebrativi e doni, alle spese per incontri di rappresentanza), delle quali non può obiettivamente presumersi che rivestano tutte pari interesse ai fini del controllo che tramite l’accesso si vorrebbe esercitare. La circostanza che al consigliere comunale sia richiesto di indicare le singole voci di spesa in relazione alle quali avere la documentazione di riscontro è coerente con la regola secondo cui compete al richiedente la selezione preventiva del materiale di proprio interesse, attività propedeutica connaturata alle modalità dell’accesso, che non può mai avere finalità solo esplorative, ancorché il diritto sia esercitato da soggetti cui la legge riconosce una legittimazione rafforzata.

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti Silvia Noferi e Arianna Xekalos sono consigliere comunali di Firenze. Con nota protocollata il 15 ottobre 2015, esse hanno presentato al Comune – nell’esercizio delle prerogative sancite dall’art. 43 co. 2 D.Lgs. n. 267/2000 – formale istanza di trasmissione degli atti e/o documenti relativi alle spese sostenute dall’ex Sindaco di Firenze Matteo Renzi: segnatamente, la richiesta aveva ad oggetto un prospetto dettagliato di tutte le spese sostenute dall’ex Sindaco, in corso di mandato, a carico del Comune di Firenze, nonché copia di tutti i documenti probanti l’erogazione degli importi in questione e gli estratti dei conti correnti, ovvero degli strumenti di pagamento diversi dal denaro, nella disponibilità del Sindaco.

In risposta, il Comune di Firenze con nota del 12 novembre 2015 ha chiesto alle istanti di meglio precisare la propria richiesta, anche attraverso la preventiva consultazione del sito web istituzionale del Comune, ove sono pubblicate anno per anno le spese di rappresentanza sostenute dall’ente, e rappresentando altresì che l’ex Sindaco Renzi non aveva avuto la disponibilità di carte di credito. Alla nota comunale, le consigliere Noferi e Xekalos hanno dato seguito in pari data 12 novembre 2015, ribadendo di voler prendere visione di tutte le spese effettuate dall’ex Sindaco nel periodo 2009 – 2014 e della relativa documentazione.

1.1. Tanto premesso in fatto, con il presente ricorso è denunciata l’illegittimità del silenzio che il Comune di Firenze avrebbe serbato sull’istanza di accesso presentata il 15 ottobre 2015, che si assume essere rimasta inevasa e si conclude affinché, accertato il diritto delle ricorrenti ad accedere agli atti e documenti richiesti, il T.A.R. ordini all’amministrazione intimata di esibire e/o rilasciare copia degli stessi.

In subordine, le ricorrenti impugnano la sopra menzionata nota comunale del 12 novembre 2015, il cui contenuto sarebbe di sostanziale, illegittimo diniego dell’accesso.

1.2. Costituitosi in giudizio il Comune di Firenze, che resiste alle domande avversarie, la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione nella camera di consiglio del 24 febbraio 2016.

2. In via pregiudiziale, il Comune di Firenze eccepisce la parziale inammissibilità e comunque l’improcedibilità del ricorso: la prima, con riferimento alla richiesta relativa agli estratti dei conti correnti o delle carte di credito nella disponibilità dell’ex Sindaco, che sarebbe stata evasa con la nota del 12 novembre 2015; la seconda, con riferimento alla sopravvenuta nota del 24 dicembre 2015, mediante la quale lo stesso Comune avrebbe trasmesso i prospetti dettagliati delle spese dell’ex Sindaco nel periodo 2009 – 2014, mettendo le ricorrenti nella condizione di indicare nel dettaglio le voci di spesa relativamente alle quali chiedere la documentazione di corredo.

2.1. Le eccezioni sono fondate nei termini di seguito precisati.

2.1.1. L’istanza di accesso presentata dalle ricorrenti Noferi e Xekalos il 15 ottobre 2015 ha un contenuto composito, riferendosi da un lato a tutte le spese di rappresentanza sostenute dall’ex Sindaco, corredate della relativa documentazione di riscontro, e, dall’altro, gli estratti dei conti correnti bancari e/o delle carte di credito o debito eventualmente nella disponibilità dello stesso ex Sindaco.

Quanto a questi ultimi, con la nota del 12 novembre 2015 le ricorrenti hanno espressamente preso atto della risposta ricevuta dal Comune (nessuna carta di credito a disposizione dell’ex Sindaco), salvo insistere per la trasmissione dei documenti attestanti le spese di rappresentanza, alle quali deve pertanto intendersi circoscritto ab origine anche l’oggetto del presente giudizio, al di là dell’indistinto rinvio fatto dall’atto introduttivo alla menzionata istanza del 15 ottobre.

Vero è, piuttosto, che in corso di giudizio il Comune di Firenze – con nota del 24 dicembre 2015, a firma del direttore generale – ha dato seguito a una reiterata serie di istanze di accesso presentate dalle ricorrenti e relative alle spese di rappresentanza sostenute dall’ex Sindaco Renzi e al Sindaco in carica Nardella, ivi compresa, appunto, quella del 15 ottobre.

In allegato alla nota, vi sono i prospetti suddivisi anno per anno e recanti l’elenco delle spese sostenute, nonché data, causale e descrizione dell’oggetto della spesa con il relativo importo. Si tratta, per gli anni dal 2011 in avanti, dei medesimi prospetti richiesti per la pubblicazione sul sito web del Comune a norma dell’art. 16 co. 26 del D.L. n. 138/201, sul modello dei quali sono stati predisposti analoghi prospetti anche per gli anni 2009 e 2010.

Nella nota del 24 dicembre è altresì presente l’invito a segnalare le specifiche voci ricavate dai prospetti per accedere alla visione e copia della documentazione sottostante, con il che la pretesa delle ricorrenti deve ritenersi adeguatamente soddisfatta. Nell’ottica di leale collaborazione fra organi pubblici che deve comunque presiedere all’esercizio del diritto di accesso ex art. 43 co. 2 D.Lgs. n. 267/2000, la mancata immediata ostensione di tutti i documenti sottesi a ciascuna delle numerosissime voci di spesa esibite e rese note dal Comune (oltre mille) non equivale, infatti, a diniego dell’accesso, ma a un differimento parziale giustificato dalla mole della documentazione potenzialmente interessata e dalla conclamata disomogeneità delle voci di spesa in questione (si va dalle forniture di fiori, all’acquisto di oggetti celebrativi e doni, alle spese per incontri di rappresentanza), delle quali non può obiettivamente presumersi che rivestano tutte pari interesse ai fini del controllo che tramite l’accesso si vorrebbe esercitare.

La circostanza che alle ricorrenti sia richiesto di indicare le singole voci di spesa in relazione alle quali avere la documentazione di riscontro è coerente, del resto, con la regola secondo cui compete al richiedente la selezione preventiva del materiale di proprio interesse, attività propedeutica connaturata alle modalità dell’accesso, che non può mai avere finalità solo esplorative, ancorché il diritto sia esercitato da soggetti cui la legge riconosce una legittimazione rafforzata.

A tali conclusioni non osta la precisazione “non sarà consentito un accesso che per estensione e numero possa atteggiarsi ad un inammissibile sindacato generale sull’attività degli Uffici […]”, pure contenuta nella nota comunale del 24 dicembre. È, questa, un’enunciazione programmatica priva di immediata e autonoma valenza procedimentale, rispetto alla quale il collegio – con finalità (non conformative, ma) orientative del futuro operato dell’amministrazione – si limita a osservare che, per giurisprudenza consolidata, mentre il diritto di accesso disciplinato dalla legge n. 241/1990 ha una connotazione strettamente “difensiva” di posizioni soggettive eventualmente lese dall’operato della pubblica amministrazione, l’accesso dei consiglieri comunali è strumento di controllo e verifica del comportamento dell’amministrazione, in funzione di tutela di interessi non individuali, ma generali, e costituisce espressione del principio democratico dell'autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività. Gli unici limiti all'esercizio del diritto di accesso dei consiglieri comunali possono rinvenirsi nel fatto che esso deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali e, per altro verso, che esso non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative, fermo restando tuttavia che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto – dall’amministrazione prima, ed eventualmente in seconda battuta dal giudice – al fine di non introdurre surrettizie quanto inammissibili limitazioni al diritto stesso (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2014, n. 4525; id., 17 settembre 2010, n. 6963).

Se un elevato numero di richieste provenienti da consiglieri comunali di per sé non costituisce impedimento all’esercizio del diritto, nella specie le modalità dell’accesso individuate dal Comune resistente a fronte delle istanze in questione appaiono contemperare in modo ragionevole e adeguato l’interesse all’accesso e l’esigenza di non gravare eccessivamente, e in unica soluzione, sull’apparato amministrativo.

3. In forza delle considerazioni esposte, il ricorso va dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

3.1. Le spese di lite seguono la virtuale soccombenza del Comune, che solo in corso di causa ha provveduto a evadere l’istanza di accesso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, dichiara il ricorso improcedibile nei sensi di cui in parte motiva.

Condanna il Comune di Firenze alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.