Elezioni regionali – Diritto di elettorato attivo – Azione di
accertamento - giurisdizione ordinaria.
Cass., Sez. Un., 20
ottobre 2016, n. 21262
Spetta alla giurisdizione ordinaria la cognizione di una domanda, promossa
prima e al di fuori dell’avvio del procedimento elettorale, di accertamento del
diritto di elettorato attivo, asseritamene leso dalle previsioni di una legge
regionale disciplinante le modalità di attribuzione dei seggi nel consiglio
regionale, in quanto il giudice ordinario è il giudice naturale dei diritti
fondamentali e, tra questi, dei diritti politici (1).
(1) Con la sentenza in epigrafe le
Sezioni Unite della Corte di Cassazione, chiamate a pronunciarsi in sede di
regolamento preventivo di giurisdizione, hanno confermato l’orientamento
giurisprudenziale secondo cui spetta al giudice ordinario la cognizione delle
azioni aventi ad oggetto il diritto fondamentale di elettorato attivo.
Nel caso di specie, si trattava di un’azione, proposta da
alcuni cittadini dinanzi al Tribunale ordinario di Perugia, per l’accertamento
del diritto "di esercitare il proprio diritto di voto libero, eguale,
personale e diretto, così come attribuito e garantito nel suo esercizio dalla
Costituzione italiana e dalle vigenti norme di diritto internazionale
convenzionale", in relazione al quale gli attori chiedevano di
sollevare la questione di costituzionalità della legge della Regione Umbria 23
febbraio 2015, n, 4, in materia di elezione dei Consiglio regionale e del
Presidente della Giunta regionale.
Essi assumevano, infatti, che la citata legge regionale
attribuirebbe un premio di maggioranza eccedente, istituirebbe un anomalo
premio di minoranza, assegnerebbe i seggi in base ai voti del candidato e non
della lista e ripartirebbe il premio secondo criteri non conformi ai parametri
evocati.
Le Sezioni unite hanno quindi ritenuto che la cognizione di
detta controversia, promossa prima ed al di fuori dell'avvio del procedimento
elettorale per il rinnovo degli organi elettivi della Regione, spettasse alla
giurisdizione del giudice ordinario, perché il petitum sostanziale della
domanda investiva la tutela del diritto fondamentale di elettorato attivo ed il
giudice ordinario è il giudice naturale dei diritti fondamentali e, tra questi,
dei diritti politici.
Questi i passaggi fondamentali della decisione:
a) la controversia non
ricade nell'ambito della giurisdizione amministrativa sul contenzioso
elettorale, di cui agli artt. 126, 129 e 130 c.p.a., poiché la giurisdizione
che tali disposizioni assegnano al giudice amministrativo ha ad oggetto le sole
«operazioni elettorali», ossia la regolarità delle forme procedimentali di
svolgimento delle elezioni (che comprendono tutti gli atti del complesso
procedimento elettorale, dall'emanazione dei comizi elettorali sino alla
proclamazione degli eletti), rispetto alle quali i singoli vantano situazioni
soggettive che hanno consistenza di interesse legittimo, non di diritto
soggettivo;
b) né può ritenersi che
la giurisdizione del giudice amministrativo in materia elettorale di cui agli
artt. 126, 129 e 130 c.p.a. rientri tra i casi di giurisdizione esclusiva,
atteso che essa non è ricompresa nell’elenco (tassativo) di cui all’art. 133
c.p.a. e che una attribuzione al giudice amministrativo, in quest'ambito, della
giurisdizione su diritti, e diritti fondamentali, proprio in quanto derogatoria
del criterio di riparto costituzionalmente delineato dall'art. 103, primo
comma, Cost., avrebbe richiesto una legge specifica, da emanarsi peraltro
nel rispetto dei principi e dei limiti fissati dalla sentenza
costituzionale n. 204 del 2004;
c) l'appartenenza della
presente controversia alla cognizione del giudice amministrativo, infine, non
può neppure ricavarsi in via interpretativa dalla sentenza della Corte costituzionale
n. 110 del 2015 (in Foro it. 2015, parte I, col. 2618 con nota di
richiami e in Giur. cost. 2015, 3, 876 con nota di Sorrentino.), con la
quale la questione incidentale di costituzionalità relativa alla previsione di
una soglia di sbarramento per l’elezione dei rappresentanti al Parlamento
europeo è stata dichiarata inammissibile, in quanto - in quel caso - la
pronuncia di inammissibilità è stata motivata in relazione alla carenza del
requisito della pregiudizialità costituzionale, essendosi in presenza di
una domanda di accertamento astratta, incardinata al di fuori di una
determinata vicenda elettorale, e non è invece stata posta in dubbio la
giurisdizione del giudice remittente (Tribunale ordinario) e dunque la sua
legittimazione a proporre la questione di costituzionalità;
d) pertanto, deve ritenersi
attribuita all'autorità giudiziaria ordinaria la cognizione delle controversie
nelle quali si fanno valere posizioni di diritto soggettivo, quali quelle che
si riconnettono al diritto di elettorato attivo o che concernono
ineleggibilità, decadenze e incompatibilità;
e) la circostanza che
potrebbe – in ipotesi - non esservi spazio, per un'azione di accertamento mero
del contenuto del diritto di voto, per mancanza di interesse ad agire, non è
questione che rileva ai fini della individuazione del giudice munito di potestas
iudicandi, ma attiene, semmai, al diverso ambito ammissibilità della causa
così come proposta, che spetta al giudice adito valutare.
Per completezza si segnala:
1) Per quanto attiene al riparto di giurisdizione tra
autorità giudiziaria ordinaria e giudici amministrativi nell’ambito del
contenzioso elettorale (in relazione alla disciplina di cui al previgente art.
6 della legge n. 1034 del 1971), l’Adunanza plenaria del Consiglio di
Stato 24 novembre 2005, n. 10, in Foro it. 2006, III, 255, con nota di
richiami, la quale ha affermato che sussiste la giurisdizione del giudice
amministrativo ogniqualvolta si ricorra per l’annullamento di determinazioni
amministrative attinenti alle operazioni elettorali, ferma la spettanza al
giudice ordinario delle "controversie concernenti l’ineleggibilità, le
decadenze e le incompatibilità, ossia le questioni che vertono su diritti
soggettivi perfetti".
2) Si veda inoltre Cass., s.u., ord., 4 maggio 2004,
n. 8469, Foro it., Rep. 2004, voce Elezioni, n. 111, in termini,
nella quale la corte ha ulteriormente rilevato che la giurisdizione del giudice
ordinario non trova limitazioni o deroghe per il caso in cui la questione di
eleggibilità venga introdotta mediante impugnazione del provvedimento del
consiglio sulla convalida degli eletti, o di impugnazione dell’atto di
proclamazione, o di impugnazione del provvedimento di decadenza, perché anche
in tali ipotesi la decisione verte non sull’annullamento dell’atto
amministrativo, bensì sul diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato
attivo o passivo (cfr. Cass., s.u., ord., 29 luglio 2003, n. 11646, id.,
Rep. 2003, voce cit., n. 95; 12 marzo 2003, n. 3601, ibid., n. 94.
nonché Cass., s.u., 1 luglio 1992, n. 8084 – citata dalla sentenza in commento
- secondo la quale la competenza dei tribunali amministrativi regionali a
«decidere sui ricorsi concernenti controversie in materie di operazioni per le
elezioni dei consigli comunali, provinciali e regionali» si caratterizza per la
pertinenza delle operazioni "a situazioni giuridiche soggettive che hanno
la consistenza del mero interesse legittimo", e si è conseguentemente
escluso che alla giurisdizione amministrativa in tali controversie potesse
"riconoscersi carattere esclusivo", costituendo essa, piuttosto,
"una applicazione dei criteri generali di riparto della giurisdizione fra
giudice ordinario e giudice amministrativo").
3) La Corte
cost., nella sentenza n. 259 del 2009 (in Foro it. 2009, parte I, col.
3271, con nota di richiami), citata dalla sentenza in commento, resa a
proposito di una questione circa la giurisdizione in materia di diritto di
elettorato passivo e in particolare di candidature per l’elezione alla Camera
dei deputati, ha anch’essa affermato che la giurisdizione del giudice
amministrativo in materia di contenzioso elettorale non potesse essere
qualificata come giurisdizione esclusiva, occorrendo a tal fine una specifica
legge.
4) In termini non dissimili, sempre in relazione al diritto
di elettorato passivo e dunque alla diversa questione della spettanza alla
giurisdizione ordinaria dell’azione volta alla impugnazione del decreto
prefettizio che, a norma dell’art. 11 D.lgs. 31 dicembre 2012 n. 235, dispone
la sospensione della carica elettiva (nella specie di sindaco) a seguito della
condanna penale dell’eletto, le Sezioni Unite si sono di recente espresse,
affermando che spetta al giudice ordinario la tutela del diritto
soggettivo di elettorato passivo, che non si esaurisce con la partecipazione
all’elezione, ma si estende allo svolgimento della funzione elettiva
(cfr. Cass. civ., ord., sez. un., 28 maggio 2015, n. 11131, in Foro it.,
2016, I, 413).
5) In tema di contenzioso elettorale in generale, si rinvia
per gli approfondimenti ivi contenuti alle news dell’US del 12
maggio 2016 e del 23
agosto 2016, concernenti rispettivamente le ordinanze di rimessione del Tar
Milano n. 841 del 28 aprile 2016 circa la mancata estensione del rito
processuale elettorale alle elezioni per la costituzione del Consiglio
metropolitano e del Cons.
St. 23 agosto 2016, n. 3673, concernente la legge elettorale per le
elezioni europee e i dubbi di costituzionalità sulla soglia di sbarramento del
4%.
Dal sito
https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/Notiziasingola/index.html?p=NSIGA_4160170
Il testo integrale dell’ordinanza si può leggere nel sito http://www.italgiure.giustizia.it/sncass/
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