Revoca dell'incarico di assessore (a seguito del c.d. 'saluto romano')

Tar Liguria 30 settembre 2016, n. 964

E’ legittima la revoca dell’incarico assessorile, motivata dal c.d. “saluto romano”, manifestato (e reso pubblico dai ‘media’, attraverso la pubblicazione di alcune fotografie) al termine di una funzione celebrata in suffragio a Benito Mussolini [il Collegio ricorda che: a) la revoca di un incarico assessorile non è un atto politico, ma “un tipico atto di alta amministrazione inquadrabile nell’ambito dell’eterogenea categoria degli atti di conferimento di un incarico fiduciario, rispetto ai quali si contraddistingue per essere ispirato da ragioni di carattere squisitamente politico”; b) “dette ragioni si risolvono infatti in valutazioni politico-amministrative, come tali ampiamente discrezionali, rimesse alla competenza esclusiva del vertice politico ed afferenti, a mero titolo esemplificativo, ai rapporti con l’opposizione ovvero ai rapporti interni alla maggioranza consiliare, esigenze di maggiore operosità ed efficienza in relazione allo specifico settore dell'Amministrazione delegato”; c) “il vaglio delle ragioni che hanno condotta alla revoca assessorile, in termini di sufficienza ed idoneità, e la conseguente delimitazione del perimetro dell'obbligo di motivazione, vanno condotti alla stregua della natura di tale di atto, sicché, tenuto conto del carattere fiduciario dell’incarico e dell’ampia discrezionalità di cui gode il Sindaco nella scelta dell’assessore, il venir meno del predetto rapporto fiduciario ben può giustificare ex se il provvedimento in questione”]

La revoca dell'incarico di assessore comunale è esente dalla previa comunicazione dell'avvio del procedimento in considerazione del fatto che, in un contesto normativo nel quale la valutazione degli interessi coinvolti è rimessa in modo esclusivo al vertice dell'Amministrazione, cui compete in via autonoma la scelta e la responsabilità della compagine di cui avvalersi nell'interesse della comunità locale, con sottoposizione del merito del relativo operato unicamente alla valutazione dell'organo consiliare, non c'è spazio logico, prima ancora che normativo, per dare ingresso all'applicazione dell'istituto partecipativo di cui all’art. 7, della l. 241/1990,  il cui scopo è quello di consentire l'apporto procedimentale da parte del destinatario dell'atto finale al fine di condizionarne il relativo contenuto

FATTO

Con ricorso depositato in data 26/3/2011, il sig. A. ha proposto domanda di annullamento del provvedimento, meglio indicato in epigrafe, con il quale l’allora Sindaco del Comune di R. ha revocato il ricorrente dall’incarico di Assessore con delega alla cultura, stato civile, servizi demografici ed elettorali.

Ha affermato il ricorrente di supporre che il provvedimento gravato sia stato adottato in seguito ad un episodio avvenuto nell’aprile del 2010, in occasione del quale il sig. A. fu fotografato, unitamente ad altre persone, davanti all’ingresso della Chiesa di S. in R., nell’atto di effettuare il c.d. “saluto romano” al termine di una funzione celebrata in suffragio a Benito Mussolini, fotografia successivamente resa pubblica su un noto social network e diffusa da alcune testate giornalistiche.

Nel riferire le presunte motivazioni poste a sostegno della disposta revoca, il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di censura:

1- Violazione degli artt. 3, 21-quinquies e 21-octies della L. n. 241/1990; violazione dell’art. 46 del D. Lgs. n. 267/2000; omessa ed insufficiente motivazione; travisamento dei fatti.

Il provvedimento impugnato, secondo parte ricorrente, non sarebbe riconducibile né alla categoria degli atti politici, né a quella degli atti sanzionatori, sicché il Sindaco del Comune di R. avrebbe dovuto puntualmente motivare, in fatto ed in diritto, le ragioni che hanno portato l’Amministrazione a disporre la revoca del sig. A. dalla carica assessorile.

2- Violazione degli artt. 7 e 21-octies della L. n. 241/1990, per omessa comunicazione di avvio del procedimento.

Secondo il ricorrente, la necessità di comunicare l’avvio del procedimento sarebbe derivata dalla natura di atto amministrativo e non politico del provvedimento impugnato, nonché dall’insussistenza di ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento.

3- Violazione degli artt. 3 e 21-octies della L. n. 241/1990; violazione dell’art.46 del D. Lgs. n. 267/2000; violazione dell’art. 33 dello Statuto del comune di R.; eccesso di potere per omessa ed insufficiente motivazione; travisamento dei fatti.

Ha sostenuto parte ricorrente che il Sindaco non avrebbe dato comunicazione al Consiglio comunale della revoca del sig. A., contrariamente a quanto prescritto dall’art. 33 dello Statuto del Comune di R., il quale, a sua volta, riproduce nella sostanza il dettato dell’art. 46 del D. Lgs. n. 267/2000.

Il ricorrente ha altresì formulato domanda di risarcimento del danno e di sospensione cautelare del provvedimento sindacale.

Il Comune di R. si è costituito in giudizio con controricorso depositato in data 4/4/2011, chiedendo la reiezione dell’istanza cautelare, per carenza del fumus boni iuris, e del ricorso, per inammissibilità ed/od infondatezza.

In data 7/4/2011 si è celebrata l’udienza cautelare, a seguito della quale questo Tribunale Amministrativo Regionale ha emesso l’ordinanza n. 225/2011, con cui ha rigettato l’istanza di sospensione cautelare del provvedimento per apparente infondatezza del ricorso, anche in ragione della natura dell’atto impugnato.

In data 28/7/2016, il Comune resistente ha depositato ulteriore memoria difensiva in vista dell’udienza di merito.

All’udienza del 29/9/2016, la causa è stata riservata per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato in relazione ai primi due motivi ed inammissibile per quanto concerne il terzo.

Con riferimento al primo motivo di ricorso – con il quale il ricorrente ha denunciato una carenza motivazionale del provvedimento impugnato – il Collegio ritiene opportuno svolgere alcune considerazioni preliminari in merito alla natura giuridica del provvedimento in questione.

Come correttamente rilevato da parte ricorrente, il provvedimento di revoca dell’incarico di assessore comunale non è riconducibile nel novero degli atti politici, sicché il medesimo provvedimento è assoggettato alle comuni regole del procedimento amministrativo.

Erra tuttavia il ricorrente nell’omettere di considerare le peculiarità che connotano tale provvedimento.

La revoca di un incarico assessorile – al pari dell’atto con il quale tale incarico viene conferito – è infatti un tipico atto di alta amministrazione inquadrabile nell’ambito dell’eterogena categoria degli atti di conferimento di un incarico fiduciario, rispetto ai quali si contraddistingue per essere ispirato da ragioni di carattere squisitamente politico (cfr. T.A.R. Sardegna, Sez. II, 29/7/2015, n. 972).

Dette ragioni si risolvono infatti in valutazioni politico-amministrative, come tali ampiamente discrezionali, rimesse alla competenza esclusiva del vertice politico ed afferenti, a mero titolo esemplificativo, ai rapporti con l’opposizione ovvero ai rapporti interni alla maggioranza consiliare, esigenze di maggiore operosità ed efficienza in relazione allo specifico settore dell'Amministrazione delegato.

Ne consegue che il vaglio delle ragioni che hanno condotta alla revoca assessorile, in termini di sufficienza ed idoneità, e la conseguente delimitazione del perimetro dell'obbligo di motivazione, vanno condotti alla stregua della natura di tale di atto, sicché, tenuto conto del carattere fiduciario dell’incarico e dell’ampia discrezionalità di cui gode il Sindaco nella scelta dell’assessore, il venir meno del predetto rapporto fiduciario ben può giustificare ex se il provvedimento in questione.

Ed invero, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale – dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi – le valutazioni su cui si fonda la revoca dell’incarico di un assessore comunale non devono necessariamente tradursi in una puntuale esplicazione delle situazioni di fatto addebitabili all'interessato, come invece sostenuto dal ricorrente, purché emerga la ragionevolezza delle motivazioni di opportunità politica cui si fa un (ancorché generico) rinvio e poste alla base della scelta (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 13/1/2015, n. 34).

Ciò si evince dalla circostanza che la scelta dei singoli assessori sia rimessa dal complesso impianto normativo al solo rappresentante dell'Amministrazione comunale, prevedendo il comma 4 dell'art. 46 D. Lgs. n. 267/2000, che il Sindaco possa revocare uno o più assessori, dandone motivata comunicazione al Consiglio; ciò in ragione della sua diretta responsabilità politica nei confronti dell'assemblea rappresentativa degli interessi della comunità locale, in merito all'individuazione della compagine di cui avvalersi per l'amministrazione dell'ente, in attuazione di uno specifico programma politico-amministrativo.

Va peraltro evidenziato che dall'ampia discrezionalità spettante al vertice dell'Amministrazione locale e dai connotati latu sensu politici della scelta degli assessori, discende che il sindacato di legittimità del giudice amministrativo è limitato ai profili formali e di manifesta illogicità o irragionevolezza dell’atto in questione, profili questi che, nella fattispecie in esame, non ricorrono. (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 23/2/2012, n. 1053; 5/12/2012, n. 6228; 3/4/2004, n. 1042; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 5/5/2014, n. 4637; 17/6/2009, n. 5732).

Applicando le suesposte coordinate interpretative alla controversia in esame, ritiene il Collegio che le motivazioni poste a sostegno del gravato provvedimento siano pienamente idonee e sufficienti a sorreggere la contestata revoca dell'incarico.

Deve parimenti essere rigettato il secondo motivo di ricorso, con il quale è stata contestata la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento.

Al riguardo, deve osservarsi, in adesione a consolidato orientamento giurisprudenziale sopra citato, che la revoca dell'incarico di assessore comunale è esente dalla previa comunicazione dell'avvio del procedimento in considerazione del fatto che, in un contesto normativo nel quale la valutazione degli interessi coinvolti è rimessa in modo esclusivo al vertice dell'Amministrazione, cui compete in via autonoma la scelta e la responsabilità della compagine di cui avvalersi nell'interesse della comunità locale, con sottoposizione del merito del relativo operato unicamente alla valutazione dell'organo consiliare, non c'è spazio logico, prima ancora che normativo, per dare ingresso all'applicazione dell'istituto partecipativo di cui all’art. 7, il cui scopo è quello di consentire l'apporto procedimentale da parte del destinatario dell'atto finale al fine di condizionarne il relativo contenuto (Consiglio di Stato, Sez. V, 23/1/2007, n. 209; 5/12/2012, n. 6228; 23/2/2012, n. 1053; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 5/5/2014, n. 4637; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 13/1/2015, n. 34).

Ed invero, la più volte richiamata giurisprudenza amministrativa sulla materia ha evidenziato che “le prerogative della partecipazione possono essere invocate quando l'ordinamento prende in qualche modo in considerazione gli interessi privati in quanto ritenuti idonei ad incidere sull'esito finale per il migliore perseguimento dell'interesse pubblico, mentre tale partecipazione diventa indifferente in un contesto normativo nel quale la valutazione degli interessi coinvolti è rimessa in modo esclusivo al vertice dell'Amministrazione, cui compete in via autonoma la scelta e la responsabilità della compagine di cui avvalersi, risultando il relativo procedimento modellato su scansioni semplificate per consentire un'immediata soluzione della crisi intervenuta nell'ambito del governo locale, che si articola nella valutazione della situazione da parte del vertice al quale compete la scelta in ordine alla modificazione della compagine della giunta e nella comunicazione motivata di ciò all'organo consiliare, senza l'interposizione della comunicazione dell'avvio del procedimento all'assessore assoggettato alla revoca, la cui opinione è irrilevante per la normativa attuale salvo che non venga fatta propria dal consiglio.” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 5/5/2014, n. 4637).

Rilevata dunque l’assoluta inidoneità dello strumento comunicativo di cui all’art. 7 a consentire al ricorrente di fornire un qualsivoglia contributo utile al procedimento del relativo incarico assessorile, anche il secondo motivo di ricorso va rigettato.

Il terzo motivo di ricorso va dichiarato invece inammissibile per carenza di legittimazione ad agire da parte del sig. A..

Parte ricorrente ha contestato infatti la violazione dell’art. 33, comma 3, dello Statuto del Comune di R. il quale, riproducendo nella sostanza il contenuto dell’art. 46 del D. Lgs. n. 267/2000, prescrive che: “Alla sostituzione di singoli componenti la Giunta dimissionari, revocati o cessati dalla carica per altra causa, provvede il Sindaco, dandone tempestiva comunicazione al Consiglio.”.

Anche prescindendo dalla rilevata circostanza che detto adempimento comunicativo sia stato assolto da parte del Sindaco (si veda il verbale del Consiglio comunale di R. del 6/3/2011), il Collegio osserva che detta comunicazione della revoca, rectius della sostituzione dei soggetti revocati, è uno strumento normativamente predisposto al fine di consentire all’organo consiliare di valutare in sede politica la decisione del Sindaco anche per mezzo di una mozione di sfiducia.

Ne consegue che tale strumento è pensato nell’interesse esclusivo del Consiglio comunale, non residuando alcun apprezzabile margine di interesse in capo al soggetto revocato.

Pertanto, il ricorrente difetta di legittimazione per denunciare la suddetta violazione di legge.

Quanto alla domanda risarcitoria, questa va rigettata per mancata allegazione di qualsivoglia elemento di danno subìto dal ricorrente.

Le spese del presente giudizio seguono come di regola la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento a favore della amministrazione resistente della complessiva somma di €. 2000, 00 (duemila/00) per le spese di questo giudizio, oltre I.V.A. e C.P.A. come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.