La sentenza del Consiglio di Stato sul contributo per il
rilascio/rinnovo del permesso di soggiorno
Cons. di Stato, III, 26 ottobre 2016, n. 4487
La stretta interrelazione tra le competenze
legislative degli Stati membri e quelli dell’Unione, nel diritto
dell’immigrazione, rende indispensabile e sempre più frequente una
compenetrazione tra l’ordinamento eurounitario e quello nazionale, in un
processo osmotico, che induca il primo, da un lato, a recepire progressivamente
i valori di civiltà giuridica e di solidarietà sociale più elevati comuni alla
maggior parte, se non a tutti, gli Stati membri, così innalzando il livello
minimo di tutela dei diritti fondamentali dei richiedenti soggiorno (o asilo)
nell’ambito del territorio dell’Unione, e dall’altro il secondo a farsi
plasmare e conformare dai principî del diritto dell’Unione, quali enucleati
dall’attività interpretativa della Corte. [In tale ottica, aggiunge il
Collegio, “sempre più spesso la
Corte di Giustizia incide, proprio per questa stretta e indissolubile
interrelazione, anche sulla normativa dei singoli Stati che disciplina i
permessi di breve durata, come per esempio e da ultimo sulla legislazione
spagnola relativa ai permessi di breve soggiorno richiesti dai cittadini di
Stati terzi per eccezionali ragioni, laddove la Corte ha chiarito che l’art.
20 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta alla normativa
nazionale in forza della quale la concessione di un permesso di soggiorno viene
automaticamente negata, per il solo motivo che egli ha precedenti penali, al
cittadino di uno Stato terzo, genitore di minori cittadini dell’Unione, dei
quali ha l’affidamento esclusivo, qualora tale diniego produca la conseguenza
di costringere detti minori a lasciare il territorio dell’Unione europea (sentenza
della Corte di Giustizia del 13 settembre 2016, in C-165/14)”; e “questo
Consiglio non può che prendere atto dell’opera interpretativa della
giurisprudenza della Corte di Giustizia, tesa ad affermare la primazia del
diritto euroeunitario e a preservarne l’effetto utile dal non adeguato o non
proporzionato esercizio del potere legislativo dei singoli Stati anche nelle
(e, non di rado, per il tramite delle) materie attribuite alla loro competenza]
Qualora la Corte di Giustizia dell’Unione europea dichiari
l’incompatibilità del diritto nazionale con i Trattati e la ‘legislazione
eurounitaria’, il giudice interno – e, in particolar modo, il Consiglio di
Stato quale giudice di ultima istanza ai sensi dell’art. 267, par. 3, TFUE – è
tenuto a disapplicare o, meglio, a non applicare il diritto dello Stato
giudicato dalla Corte contrastante con i Trattati e detta ‘legislazione’
Deve essere disapplicata, per effetto della
sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 2 settembre 2015, in
C-309/14, la disposizione dell’art. 5, comma 2-ter, del d. lgs. 286/1998, nella misura in cui
fissa gli importi dei contributi richiesti per tutti i permessi di soggiorno da
un minimo di € 80,00 ad un massimo di € 200,00, in quanto costituenti nel loro
complesso un ostacolo, per il loro importo eccessivamente elevato, ai diritti
conferiti ai cittadini stranieri richiedenti i permessi UE di lungo soggiorno.
E’, conseguentemente, illegittimo il Decreto Ministeriale (Ministero
dell’Economia e delle Finanze) 6 ottobre 2011 (G.U. 31 dicembre 2011, n. 304) Contributo
per il rilascio ed il rinnovo del permesso di soggiorno, limitatamente agli articoli 1, comma 1, 2, commi 1 e 2 (nella sola
parte in cui si riferiscono al contributo di cui al precedente art.1), e 3.
Le Amministrazioni competenti devono
rideterminare l’importo dei contributi, nell’esercizio della loro
discrezionalità, in modo tale che la loro equilibrata e proporzionale
riparametrazione non costituisca un ostacolo all’esercizio dei diritti
riconosciuti dalla direttiva n. 2003/109/CE [precisa il Collegio che: a) secondo
l’effetto conformativo proprio del presente giudicato, esse ridetermineranno
con apposito decreto i contributi ora per allora; b) compete “alle predette
Amministrazioni, nel rinnovato esercizio della loro discrezionalità, stabilire,
secondo i principî dettati dal diritto nazionale ed eurounitario e in sintonia
con le competenti istituzioni europee (anche al fine di scongiurare ulteriori
procedure di infrazione da parte della Commissione), an, quando e quomodo degli eventuali rimborsi agli interessati
per le somme versate in eccedenza rispetto al dovuto”]
1. Le odierne appellate, CGIL - Confederazione Generale
Italiana del Lavoro (di qui in avanti, per brevità, CGIL) ed INCA – Istituto
Nazionale Confederale di Assistenza – CGIL (di qui in avanti, per brevità,
INCA), hanno impugnato avanti al T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, il decreto
del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 6 ottobre 2011, adottato di
concerto con il Ministero dell’Interno e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.
304 del 31 dicembre 2011, concernente il «Contributo per il rilascio ed il
rinnovo del permesso di soggiorno».
1.1. Tale decreto è stato adottato dalle Amministrazioni, come
meglio si dirà, in attuazione degli artt. 5, comma 2-ter, e 14-bis
del d. lgs. n. 286 del 1998.
1.2. Il decreto oggetto di impugnativa ha fissato gli oneri
contributivi per il rilascio e per il rinnovo dei permessi di soggiorno nel
seguente modo:
- € 80,00 per i permessi di soggiorno di durata superiore a tre
mesi ed inferiore o pari ad un anno;
- € 100,00 per i permessi di soggiorno di durata superiore ad
un anno e inferiore o pari a due anni;
- € 200,00 per il rilascio del permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo e per i richiedenti il permesso di soggiorno ai
sensi dell’art. 27, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 e successive modifiche e integrazioni.
1.3. Le odierne appellate hanno dedotto in primo grado tre
distinte censure:
a) l’illegittimità costituzionale degli artt. 5, comma
2-ter, e 14-bis del d. lgs. n. 286 del 1998, come introdotti
dall’art. 1, comma 22, lett. b) e n), della l. n. 94 del 2009, per violazione
dei principî di eguaglianza e di ragionevolezza, di capacità contributiva, di
imparzialità (artt. 3, 53 e 97 Cost.) nonché per violazione dell’art. 9 della
convenzione O.I.L. n. 143 del 1975 (artt. 10, comma 2, e 117, comma 1, Cost.);
b) la violazione dei principi di ragionevolezza,
efficienza, economicità, imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97 Cost.; art. 1 della l. n. 241 del 1990), nonché
l’eccesso di potere per l’illogicità manifesta e per sviamento;
c) la violazione e la falsa applicazione dell’art. 14-bis,
comma 2, del d. lgs. n. 286 del 1998 in ordine alla destinazione della c.d.
“quota residua” del gettito derivante dal contributo, la violazione dell’art.
97 Cost. in relazione al principio di buon andamento dell’azione
amministrativa, l’irragionevolezza e l’illogicità manifesta e l’eccesso di
potere.
1.4. Si sono costituiti nel primo grado del giudizio il
Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero dell’Interno, i quali
hanno eccepito, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso per il difetto
di legittimazione attiva in capo alle ricorrenti e, nel merito, l’infondatezza
delle censure proposte nel ricorso.
1.5. Con l’ordinanza n. 5290 del 20 maggio 2014 il T.A.R. per il
Lazio, sede di Roma, ritenuta preliminarmente la legittimazione attiva in capo
alle associazioni sindacali, odierne appellate, ha rimesso alla Corte di
Giustizia dell’Unione europea la questione incidentale di compatibilità con il
diritto eurounitario della normativa italiana che disciplina la materia dei
contributi previsti per il rinnovo o il rilascio dei permessi di soggiorno.
1.6. Il giudice nazionale ha in particolare investito la Corte di Giustizia, in via
interpretativa, della questione se i principî stabiliti dalla direttiva del
Consiglio n. 2003/109/CE e successive modifiche ed integrazioni, anche alla
luce dell’orientamento interpretativo già manifestato dalla Corte su analoga
questione nella sentenza del 26 aprile 2012 in C-508/10, ostino ad una
normativa, come quella delineata in Italia dall’art. 5, comma 2-ter, del
d. lgs. n. 286 del 1998, nella parte in cui dispone che la richiesta di
rilascio e di rinnovo del permesso di soggiorno è sottoposta al versamento di
un contributo, il cui importo è fissato in un minimo di € 80,00 e in un massimo
di € 200,00 con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di
concerto con il Ministero dell’Interno, e fissa un importo minimo del
contributo pari ad otto volte circa il costo per il rilascio di una carta di
identità nazionale.
1.7. Con la sentenza del 2 settembre 2015 in C-309/14, la Corte di Giustizia
dell’Unione europea, pronunciandosi sulla questione pregiudiziale sollevata dal
T.A.R. per il Lazio con la menzionata ordinanza n. 5290 del 20 maggio 2014, ha
affermato che la direttiva n. 2003/109/CE del 25 novembre 2003, relativa allo status
dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, osta ad
una normativa nazionale, come quella qui controversa, che impone ai cittadini
di Paesi terzi - che chiedono il rilascio o il rinnovo del permesso di
soggiorno nello Stato membro considerato - di pagare un contributo di importo
variabile tra € 80,00 ed € 200,00, in quanto tale contributo, nella misura
prevista, è sproporzionato rispetto alla finalità perseguita dalla direttiva ed
è idoneo a creare un ostacolo all’esercizio dei diritti conferiti da
quest’ultima.
1.8. Dopo la pronuncia del giudice europeo, la causa è stata
ritualmente riassunta dalle ricorrenti, ai sensi dell’art. 80 c.p.a., ed è
stata chiamata per la definizione del merito avanti al T.A.R. per l’udienza
pubblica del 1° marzo 2016, ove è stata discussa dai rispettivi difensori e
trattenuta in decisione dal Collegio di prime cure.
1.9. Il T.A.R. per il Lazio, con la sentenza n. 6095 del 24
marzo 2016, ha preso atto della pronuncia della Corte di Giustizia e ha
ritenuto la fondatezza del ricorso nella parte in cui ha dedotto la radicale
illegittimità dell’imposizione del contributo de quo, che non troverebbe
fondamento nella normativa eurounitaria nell’interpretazione datane dalla Corte
di Giustizia.
1.10. Assorbiti pertanto tutti gli altri motivi di ricorso,
aventi sostanzialmente un valore subordinato rispetto a quello accolto, il
primo giudice ha annullato l’art. 1, comma 1, l’art. 2, commi 1 e 2, nella sola
parte in cui si riferiscono al contributo di cui all’art. 1, e l’art. 3 del
D.M. 6 ottobre 2011, perché aventi tutti quale presupposto la radicale
illegittimità dell’istituzione del contributo.
2. Avverso tale sentenza e avverso la presupposta ordinanza
collegiale n. 5290 del 20 maggio 2014 del T.A.R. per il Lazio (nella parte in
cui è stata respinta l’eccezione, formulata dalle Amministrazioni resistenti in
primo grado, di inammissibilità del ricorso introduttivo per difetto di
legittimazione attiva in capo alle organizzazioni sindacali, odierne
appellate), hanno proposto appello, previa sospensione anche inaudita altera
parte, la Presidenza
del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e il Ministero
dell’Economia e delle Finanze, i quali hanno chiesto, previa sospensione, la
riforma dei provvedimenti giurisdizionali qui impugnati, con conseguente
reiezione del ricorso proposto in primo grado da CGIL ed INCA.
2.1. Le Amministrazioni appellate, in particolare, hanno
dedotto due specifici motivi, che saranno di seguito singulatim
esaminati, rispettivamente relativi:
a) al difetto di legittimazione attiva in capo alle
associazioni sindacali, ricorrenti in primo grado;
b) all’erroneità dell’interpretazione che il primo giudice
ha dato della sentenza della Corte di Giustizia, estendendone gli effetti anche
alla previsione del contributo previsto per i contributi di breve durata e non,
invece, ai soli permessi UE di lungo soggiorno, gli unici disciplinati dalla
direttiva n. 2003/109/CE.
2.2. Con il decreto n. 3903 del 14 settembre 2016 il Presidente
della III Sezione, accogliendo l’istanza cautelare proposta inaudita altera
parte dalle Amministrazioni appellanti, ha sospeso l’esecutività della
sentenza impugnata ed ha fissato, contestualmente, la camera di consiglio del
13 ottobre 2016 per la trattazione collegiale dell’istanza.
2.3. Si sono costituite le associazioni sindacali, odierne
appellate, con memoria difensiva depositata il 15 settembre 2016, per resistere
all’appello proposto dalle Amministrazioni e alla domanda incidentale da esse
proposta.
2.4. È altresì intervenuta ad opponendum nel presente
giudizio di appello, con atto ex art. 97 c.p.a. depositato il 10 ottobre
2016, l’ASGI – Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione, quale
associazione iscritta nel Registro delle associazioni e degli enti che svolgono
attività nel campo della lotta alle discriminazioni per razza e per origine
etnica ai sensi dell’art. 5 del d. lgs. n. 215 del 2003.
2.5. Nella camera di consiglio del 13 ottobre 2016, fissata con
il menzionato decreto presidenziale n. 3903 del 2016 per l’esame della domanda
cautelare proposta dalle Amministrazioni appellanti, il Collegio, sentite le
parti e ritenuto di poter decidere la controversia anche nel merito, ai sensi
dell’art. 60 c.p.a., ha trattenuto la causa in decisione.
3. Ritiene la
Sezione che l’appello delle Amministrazioni è infondato e
deve essere respinto.
4. Preliminarmente deve essere dichiarato inammissibile
l’intervento ad opponendum formulato dall’ASGI nel presente grado del
giudizio.
4.1. L’Adunanza plenaria di questo Consiglio, nelle sentenze n.
1 e n. 9 del 2015, ha di recente ribadito che la valutazione della
legittimazione dell’intervento nel giudizio di appello deve essere compiuta
avendo riguardo alla posizione che avrebbe assunto la parte rispetto alla lite
in primo grado.
4.2. Conseguentemente, rispetto all’appello proposto
dall’Amministrazione, l’intervento in appello ha la stessa funzione e incontra
gli stessi limiti dell’intervento ad adiuvandum, nel primo grado di
giudizio, rispetto al ricorso proposto contro il provvedimento
dell’Amministrazione.
4.3. È principio ormai consolidato nella giurisprudenza di
questo Consiglio, e proprio riaffermato nelle due pronunce citate dell’Adunanza
plenaria, che l’intervento ad adiuvandum in primo grado presuppone la
titolarità di una posizione giuridica dipendente da quella dedotta dal
ricorrente in giudizio, ad essa accessoria (Cons. St., Ad. plen., n. 1 del
2015), e non autonoma, poiché in questa seconda ipotesi l’interveniente ad
adiuvandum, titolare di posizione autonoma, avrebbe dovuto impugnare il
provvedimento ritenuto lesivo, non potendo eludere con l’intervento ad
adiuvandum il termine decadenziale previsto dalla legge per contestare gli
atti illegittimi (v., ex plurimis, Cons. St., sez. IV, 29 febbraio 2016,
n. 853).
4.4. Questo principio rileva anche per l’intervento ad
opponendum nel secondo grado di giudizio rispetto all’appello
dell’Amministrazione, corrispondente ad un non consentito intervento ad
adiuvandum in primo grado per il soggetto titolare di posizione autonoma.
4.5. Ne segue che l’intervento ad opponendum dell’ASGI,
quale titolare di un interesse, quantomeno morale, autonomo e non già
dipendente rispetto a quello fatto valere in primo grado dalle ricorrenti CGIL
ed INCA, deve essere dichiarato inammissibile.
5. Ciò premesso in via preliminare, quanto alla corretta
instaurazione del contraddittorio nel presente grado di giudizio, occorre ora
esaminare nel merito i due motivi proposti dalla Presidenza del Consiglio dei
Ministri, dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e dal Ministero
dell’Interno.
6. Con il primo motivo (pp. 11-15 del ricorso) le
Amministrazioni appellanti censurano l’ordinanza collegiale n. 5290 del 20
maggio 2014 del T.A.R. per il Lazio nella parte in cui è stata respinta
l’eccezione, formulata dalle stesse in primo grado, di inammissibilità del
ricorso introduttivo per il difetto di legittimazione attiva in capo alle
organizzazioni sindacali, odierne appellate.
6.1. Nel costituirsi avanti al T.A.R. per il Lazio, le
Amministrazioni resistenti avevano eccepito, in particolare, che la situazione
soggettiva azionata dalle organizzazioni sindacali – e, cioè, il
diritto/interesse a non soggiacere al pagamento di un contributo che si assume
essere illegittimo e, comunque, “iniquo” e “sproporzionato” per il rilascio e/o
il rinnovo del permesso di soggiorno – configurerebbe un diritto individuale
appartenente non al sindacato CGIL e nemmeno al patronato INCA, ma ai singoli
cittadini stranieri, dei quali tali organizzazioni non hanno la rappresentanza
né legale né volontaria.
6.2. Il primo giudice, disattendendo l’eccezione nella citata
ordinanza collegiale n. 5290 del 20 maggio 2014, ha invece attribuito decisiva
rilevanza alle finalità statutarie perseguite da tali organizzazioni e, cioè, a
quelle inerenti alla tutela degli interessi collettivi della categoria degli
stranieri extracomunitari.
6.3. Questa conclusione è tuttavia contestata dalle odierne
appellanti che, nel richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale
secondo cui il sindacato non può agire in giudizio per far valere interessi
propri degli associati, rilevano in senso contrario che la situazione giuridica
soggettiva azionata in primo grado configurerebbe, con ogni evidenza, un
diritto individuale che non appartiene alle organizzazioni sindacali, ma ai
singoli cittadini stranieri, dei quali le medesime organizzazioni sindacali non
hanno la rappresentanza né legale né volontaria.
6.4. Nel caso di specie, quindi, le organizzazioni sindacali,
odierne appellate, avrebbero sostanzialmente agito quali “sostituti
processuali” dei singoli cittadini extracomunitari, al di fuori dei casi
previsti dalla legge (art. 81 c.p.c.), per tutelare situazioni soggettive di
cui questi sono titolari propri ed esclusivi e, in particolare, il diritto di
non soggiacere a contributi “iniqui” o “sproporzionati”.
6.5. Contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice,
infatti, gli obiettivi che si prefigge la CGIL, a norma dell’art. 2 del suo Statuto,
sarebbero di per sé inidonei a fondarne la legittimazione ad agire nel presente
giudizio, poiché la stessa legittimazione ad agire non può essere rimessa ad
una mera autoqualificazione formale statutaria, ma deve essere stabilita
esclusivamente in base all’effettiva natura della situazione soggettiva di cui
si lamenta la lesione che, nella specie, avrebbe indubbia portata individuale.
6.6. Al più, deducono le odierne appellanti, le organizzazioni
sindacali sarebbero portatrici di un interesse, morale o di mero fatto, che ne
avrebbe legittimato l’intervento volontario ad adiuvandum nell’ambito
del giudizio promosso dallo straniero cittadino di Paesi terzi, ma non
sarebbero legittimate ad agire autonomamente in giudizio a tutela di diritti o
degli interessi di cui sono titolari esclusivi i singoli cittadini di Paesi
terzi, tenuti al versamento del contributo contestato.
6.7. Le suesposte considerazioni varrebbero, a fortiori,
per il patronato INCA che, a norma di legge (art. 8, comma 3, della l. n. 152
del 2001), in tanto può agire in nome e per conto dei propri assistiti in
quanto abbia ricevuto da costoro una specifica procura sostanziale ad
negotia, nel caso di specie mancante.
6.8. Pertanto, secondo le Amministrazioni, si dovrebbe
dichiarare l’inammissibilità del ricorso proposto in prime cure dalle
associazioni sindacali, odierne appellate, per difetto di legittimazione attiva
in capo a queste.
7. Il motivo è infondato e deve essere respinto.
7.1. Il primo giudice, nell’ordinanza n. 5290 del 20 maggio
2014, anzitutto ha correttamente rilevato che un’organizzazione sindacale,
quale è la CGIL,
non può agire per la difesa di singole posizioni o di interessi di una sola
parte degli iscritti, ma è ben legittimata ad agire in giudizio a tutela delle
prerogative della stessa organizzazione sindacale, quale istituzione
esponenziale di una categoria di lavoratori e degli stessi interessi collettivi
della stessa categoria, unitariamente considerata.
7.2. Tale orientamento è conforme alla consolidata
giurisprudenza di questo Consiglio, la quale afferma che le associazioni
sindacali sono legittimate a difendere in sede giurisdizionale gli interessi di
categoria dei soggetti, di cui hanno la rappresentanza istituzionale o di
fatto, solo quando venga invocata la violazione di disposizioni poste a tutela
della intera categoria, non anche quando si verta su questioni concernenti
singoli iscritti ovvero su questioni capaci di dividere la categoria in
posizioni contrastanti (Cons. Stato, sez. IV, 27 aprile 2005, n. 1240).
7.3. L’interesse collettivo della associazione sindacale deve
identificarsi con l’interesse di tutti gli appartenenti alla categoria
unitariamente considerata e non con gli interessi dei singoli associati o di
gruppi di associati (v., ex plurimis, Cons. St., sez. VI, 12 dicembre
2006, n. 7346; Cons. St., sez. V, 9 luglio 2007, n. 4692).
7.4. Se si riconoscesse all’associazione di categoria la
legittimazione ad agire anche in questi ultimi casi, infatti, si avrebbe una
vera e propria sostituzione processuale in violazione dell’art. 81 c.p.c.,
secondo cui nessuno può fare valere in giudizio in nome proprio un diritto
altrui se non nei casi espressamente previsti dalla legge (Cons. St., sez. IV, 2 aprile 2004, n. 1826; Cons. St., sez. V,
29 dicembre 2009, n. 8918; Cons.
St., sez. III, 7 marzo 2012, n. 1301; Cons. St., sez. V,
3 luglio 2013, n. 3033).
7.5. Si è anche precisato, da diversa angolatura ma,
sostanzialmente, secondo la stessa prospettiva, che il sindacato è legittimato
ad impugnare atti concernenti singoli iscritti solo se ed in quanto i
provvedimenti concretino anche una lesione dell’interesse collettivo
statutariamente tutelato, risolvendosi altrimenti l’azione in una non
consentita sostituzione processuale (v., ex plurimis, Cons. St., sez.
III, 26 maggio 2014, n. 2682).
7.6. Ora nel caso di specie la CGIL ha impugnato il D.M. 6 ottobre 2011, che ha
determinato, in via generale, gli importi dei contributi previsti dal Ministero
dell’Economia e delle Finanze per il rilascio e il rinnovo del permesso di
soggiorno richiesto dai cittadini stranieri, facendo valere un interesse
collettivo dell’intera categoria di tali lavoratori e non già il singolo
interesse di ciascuno di essi.
7.7. L’utilità che l’organizzazione sindacale si ripromette di
conseguire, mediante l’annullamento del D.M., è in favore dell’intera categoria
di tali lavoratori, indipendentemente dal beneficio che, in diversa misura, ne
possano conseguire i singoli cittadini richiedenti, dovendo qui rammentarsi l’antico
insegnamento secondo il quale l’interesse collettivo, di cui l’organizzazione
sindacale si fa portatrice, è la sintesi e non la somma dei
singoli interessi facenti capo agli iscritti.
7.8. Bene ha rilevato il primo giudice, in questo senso, che
l’associazione sindacale risulta senz’altro titolare di una posizione
soggettiva che la legittima ad agire per tutelare l’interesse dei cittadini
stranieri che hanno trovato una più o meno stabile occupazione in Italia,
costituendo tale occupazione uno dei presupposti principali per il rilascio dei
titoli di soggiorno, e che intendono quali lavoratori stranieri concretizzare
la loro aspettativa restando sul territorio dello Stato al fine di poter
proseguire nello svolgimento della loro attività di lavoro.
7.9. Questo interesse rientra pacificamente, come ha pure
rilevato il primo giudice nell’ordinanza n. 5290 del 20 maggio 2014 (pp. 8-9),
tra le ampie finalità statutarie della CGIL, atteso che l’art. 2 dello Statuto
della CGIL prevede che essa consideri «la solidarietà attiva tra i
lavoratori di tutti i Paesi, e le loro organizzazioni sindacali
rappresentative, un fattore decisivo per la pace, per l’affermazione dei
diritti umani, civili e sindacali e della democrazia politica, economica e
sociale, per l’indipendenza nazionale e la piena tutela dell’identità culturale
ed etnica di ogni popolo» e che essa affermi «il valore della
solidarietà in una società senza privilegi e discriminazioni, in cui sia
riconosciuto il diritto al lavoro, alla salute, alla tutela sociale, il
benessere sia equamente distribuito, la cultura arricchisca la vita di tutte le
persone, rimuovendo gli ostacoli politici, sociali ed economici che impediscono
alle donne e agli uomini native/i e immigrate/i di decidere – su basi di pari
diritti ed opportunità, riconoscendo le differenze – della propria vita e del
proprio lavoro».
7.10. L’interesse collettivo di cui la CGIL è portatrice consiste
anche nella rimozione di quegli ostacoli sociali ed economici che impediscono
ai lavoratori stranieri – sulla base di pari diritti ed opportunità con i
lavoratori “nativi” – di potere orientare le proprie scelte di vita e di lavoro
senza subire sperequazioni e discriminazioni, eventualmente derivanti anche
dall’imposizione, da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di un
contributo eccessivamente oneroso e sproporzionato per ottenere o rinnovare il
permesso di soggiorno.
7.11. Non vi è dubbio, come anche ha rilevato il T.A.R., che
questo ampio interesse, ben lungi dal legittimarsi sulla base di una asserita
“autoinvestitura” dell’organizzazione sindacale, possa porsi e legittimamente
perseguire in via giudiziale l’obiettivo di proteggere lo straniero dinanzi
all’esercizio di un potere amministrativo, seppure di tipo ampiamente – ma non
illimitatamente, come si dirà – discrezionale come avviene per i permessi di
soggiorno, con particolare riguardo al rispetto delle regole e degli oneri
stabiliti da parte delle Amministrazioni competenti a carico degli stranieri
richiedenti il permesso.
7.12. Ne discende che la statuizione del primo giudice, nel
ritenere sussistente la legittimazione attiva in capo alla CGIL a contestare il
decreto ministeriale che ha determinato i contributi richiesti ai lavoratori
stranieri per il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno, è pienamente
conforme al costante orientamento di questo Consiglio, cristallizzato nella regula
iuris secondo cui le associazioni di categoria sono legittimate «a
difendere in sede giurisdizionale gli interessi di categoria dei soggetti di
cui hanno la rappresentanza istituzionale ogniqualvolta si tratti di
perseguire, comunque, il conseguimento di vantaggi, sia pure di carattere
puramente strumentale, giuridicamente riferibili alla categoria, con l’unico
limite derivante dal divieto di occuparsi di questioni concernenti i singoli
iscritti, ovvero capaci di dividere la categoria in posizioni disomogenee»
(v. ex plurimis, oltre alle sentenze dianzi citate,Cons. St., sez. III,
27 aprile 2015, n. 2150).
8. Parimenti sussistente, per le medesime ragioni appena
esposte, è la legittimazione attiva in capo all’altra ricorrente in primo
grado, nonché odierna appellata, l’INCA, quale ente di patronato soggetto alle
disposizioni della legge 30 marzo 2001, n. 152, recante la «Nuova disciplina
per gli istituti di patronato e di assistenza sociale».
8.1. Soccorrono, oltre alle suddette ragioni che qui si
richiamano ad evitare inutili ripetizioni contrarie all’obbligo di sintesi
prescritto dal codice di rito (art. 3, comma 2, c.p.a.), le specifiche
previsioni della appena citata l. n. 152 del 2001, pure opportunamente
menzionate dal T.A.R. nell’ordinanza n. 5290 del 20 maggio 2014 (p. 10) e, in
particolare, gli artt. 7 e 8 di tale legge.
8.2. Lo Statuto dell’INCA prevede infatti, nell’art. 2, che
tale ente svolga attività di consulenza e di assistenza in favore di
lavoratori, pensionati, cittadini italiani, stranieri ed apolidi presenti sul
territorio nazionale, «per il conseguimento in Italia e all’estero delle
prestazioni di qualsiasi genere in materia di sicurezza sociale, di
immigrazione e emigrazione, previste da leggi, regolamenti, statuti, contratti
collettivi ed altre fonti normative, erogate da amministrazioni e enti
pubblici, da enti gestori di fondi di previdenza complementare o da Stati
esteri nei confronti dei cittadini italiani o già in possesso della
cittadinanza italiana, anche se residenti all’estero» (art. 7, comma 1,
della l. n. 152 del 2001).
8.3. Ai sensi del successivo art. 8, comma 1, della l. n. 152
del 2001, le attività di consulenza, di assistenza e di tutela degli istituti
di patronato riguardano:
a) il conseguimento, in Italia e all’estero, delle
prestazioni in materia di previdenza e quiescenza obbligatorie e di forme
sostitutive e integrative delle stesse;
b) il conseguimento delle prestazioni erogate dal
Servizio sanitario nazionale;
c) il conseguimento delle prestazioni di carattere
socio-assistenziale, comprese quelle in materia di emigrazione e immigrazione;
d) il conseguimento, in Italia e all’estero, delle
prestazioni erogate dai fondi di previdenza complementare, anche sulla base di
apposite convenzioni con gli enti erogatori.
8.4. L’ampiezza di tali compiti, che fanno dei patronati «persone
giuridiche di diritto privato che svolgono un servizio di pubblica utilità»
(art. 1 della l. n. 152 del 2001), fonda e giustifica pienamente nel caso di
specie la legittimazione ad agire dell’INCA in nome e per conto di tutti i
lavoratori stranieri interessati ad ottenere il permesso di soggiorno secondo
legittime condizioni, quantomeno per le elevate finalità di assistenza sociale
che un patronato – qual è l’INCA –ex lege persegue.
8.5. Il primo motivo proposto dalle Amministrazioni appellanti,
quindi, deve essere respinto.
9. Deve a questo punto il Collegio esaminare il secondo e
principale motivo, proposto dalle Amministrazioni appellanti (pp. 15-26 del
ricorso), incentrato sulla violazione e falsa applicazione della direttiva n.
2003/109/CE, sulla violazione e falsa applicazione degli artt. 5, comma 2-ter,
e 9 del d. lgs. n. 286 del 1998 e, soprattutto, sulla errata interpretazione
della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 2 settembre
2015, resa nella causa C-309/14, che ridonderebbe nella violazione o nella
falsa applicazione dell’art. 267 TFUE e dell’art. 5, par. 1 e par. 2, TUE.
9.1. Il primo giudice, deducono le appellanti, ha fondato la
propria decisione sul presupposto che la portata della sentenza della Corte di
Giustizia del 2 settembre 2015 in C-309/14 – proprio su domanda di pronuncia
pregiudiziale da parte dello stesso T.A.R. per il Lazio nel primo grado del
presente giudizio – non sarebbe circoscritta ai soli titoli di soggiorno
“coperti” dalla medesima direttiva n. 2003/109/CE e, cioè, i permessi UE per
soggiornanti di lungo periodo di cui all’art. 9 del d. lgs. n. 286 del 1998, ma
riguarderebbe tutte le tipologie di soggiorno, anche quelle di più breve
durata, previste dall’art. 5, comma 2-ter, del d. lgs. n. 286 del 1998 e
dall’art. 1 del D.M. 6 ottobre 2011.
9.2. Ma questo presupposto, assumono le appellanti, sarebbe
fallace.
9.3. Esse sostengono che la direttiva n. 2003/109/CE ha come
scopo la disciplina del conferimento dello status di soggiornante di
lungo periodo in favore dei cittadini di Paesi terzi, legalmente soggiornanti
nel territorio di uno Stato membro (art. 1), che si trovino nelle condizioni
stabilite dalla stessa direttiva (art. 2).
9.4. Non è invece oggetto della direttiva la disciplina del
regime giuridico dei cittadini dei Paesi terzi che non abbiano titolo ad
acquisire lo status di soggiornante di lungo periodo, o perché non si
trovino nelle condizioni previste o perché non intendano presentare la domanda
per ottenerlo.
9.5. L’estensione degli obblighi e dei principî di cui alla
direttiva 2003/109/CE ai permessi di soggiorno di breve durata rappresenta,
secondo le Amministrazioni appellanti, una operazione ermeneutica «certamente
erronea» (p. 18 del ricorso), che si porrebbe in contrasto con la ratio
della stessa direttiva, quale si desume dal “Considerando” n. 4 della direttiva
stessa.
9.6. Il contrasto che la Corte di Giustizia ha ritenuto di ravvisare tra
la normativa introdotta dall’art. 1, comma 22, della l. n. 94 del 2009 e la
direttiva n. 2003/109/CE, dunque, riguarderebbe soltanto il contributo
stabilito dal D.M. 6 ottobre 2011 per il rilascio del permesso di soggiorno UE
per soggiornanti di lungo periodo di cui all’art. 9 del d. lgs. n. 286 del 1998
e non anche i contributi stabiliti per le altre tipologie di permesso di
soggiorno, in quanto la disciplina di questi ultimi esulerebbe dall’oggetto
della direttiva e, conseguentemente, dalla competenza della Corte di Giustizia
a pronunciarsi, in via pregiudiziale, sull’interpretazione delle norme
eurounitarie ai sensi dell’art. 267 TFUE.
9.7. L’interpretazione recepita dal T.A.R. per il Lazio,
secondo la tesi delle appellanti, sarebbe inaccettabile perché estenderebbe la
competenza delle istituzioni europee ben oltre gli ambiti definiti dal Trattati
e dal diritto derivato, in aperta violazione del principio di attribuzione
sancito dall’art. 5, par. 2, TUE.
9.8. Una lettura della decisione della Corte di Giustizia
conforme al diritto eurounitario imporrebbe, dunque, di ritenere che essa si
sia limitata a statuire l’incompatibilità, rispetto alla direttiva n.
2003/109/CE, della sola previsione relativa al contributo di € 200,00 per il
rilascio dei permessi UE per soggiornanti di lungo periodo.
9.9. Dovrebbero pertanto ritenersi legittime le previsioni del
D.M. impugnato in prime cure che, in relazione al rilascio e al rinnovo dei
permessi di soggiorno diversi da quelli per soggiornanti di lungo periodo,
impongono il versamento di € 80,00 per i permessi di soggiorno di breve durata,
superiore a tre mesi e inferiore ad un anno, di € 100,00 per i permessi di
soggiorno di breve durata, superiore ad un anno e inferiore o pari a due anni,
e di € 200,00 per i permessi di soggiorno di breve durata, fino a due anni, di
cui all’art. 27, comma 1, lett. a), del d. lgs. n. 286 del 1998, richiesti dai
dirigenti e dal personale altamente qualificato.
9.10. Le Amministrazioni appellanti criticano il ragionamento
del primo giudice pure nella parte in cui ha ritenuto che la sentenza della
Corte di Giustizia si riferisca anche a tali permessi per il principio del c.d.
“effetto utile”, in quanto, essendovi tra le condizioni per l’acquisizione
dello status di soggiornante di lungo periodo anche quella del soggiorno
legale e ininterrotto nel territorio di uno Stato membro per cinque anni, gli
ostacoli frapposti al rinnovo del permesso di soggiorno di minore durata si
tradurrebbero in altrettanti ostacoli ad acquisire lo status di
soggiornante di lungo periodo.
9.11. La direttiva non sarebbe volta ad assicurare ai cittadini
di Paesi terzi la maturazione delle condizioni per l’acquisizione dello status
di soggiornante di lungo periodo, poiché né essa né altra normativa
eurounitaria dettano una disciplina generale alla quale gli Stati membri
debbano attenersi nello stabilire i limiti e le condizioni di ammissione dei
cittadini di Paesi terzi per l’ingresso nel territorio nazionale.
9.12. Tale disciplina sarebbe rimessa esclusivamente alla
normativa nazionale degli Stati membri, alla quale, dunque, deve farsi
riferimento anche per quanto concerne la misura del contributo richiesto per il
rilascio delle tipologie di permesso di soggiorno diverse da quella del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
9.13. Ciò risponderebbe pienamente, peraltro, ai principî di
attribuzione e di sussidiarietà, sui quali si fondano la delimitazione e
l’esercizio delle competenze dell’Unione europea in base all’art. 5 TUE.
9.14. In conclusione, ancorché nel dispositivo della sentenza
del 2 settembre 2015 nel procedimento C-309/14 la Corte abbia fatto
riferimento, sinteticamente e indistintamente, a tutti gli importi previsti
dalla normativa nazionale per tutte le tipologie di permesso, anche quelli di
breve durata, le appellanti sostengono che le ragioni giuridiche della
decisione, quali riportate nella motivazione e nel dispositivo, indurrebbero ad
escludere che la decisione possa avere avuto riguardo alla misura del
contributo richiesto per il rilascio e il rinnovo dei permessi ordinari.
10. Il motivo, così esposto e qui riassunto, va respinto,
perché infondato.
11. Occorre muovere, anzitutto, proprio dalla lettura della
sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 2 settembre 2015, in
C-309/14, per rilevare che, al contrario di quanto sostengono le appellanti,
essa abbia inteso riferirsi consapevolmente e deliberatamente, per evidenti e
ben motivate ragioni di ordine logico-sistematico, anche alla misura dei
contributi stabiliti per il rilascio o il rinnovo dei permessi di breve durata,
per quanto non contemplati dalla direttiva n. 2003/109/CE.
11.1. La Corte
di Giustizia analizza, anzitutto, la disciplina dettata dal legislatore
italiano negli artt. 5, comma 2-ter, e 14-bis del d. lgs. n. 286
del 1998, in attuazione della quale è stato emesso il D.M. in questa sede
contestato.
11.2. Giova qui di seguito, per chiarezza e completezza di
analisi, riportarne per esteso il contenuto letterale.
11.3. Il comma 2-ter dell’art. 5 del d. lgs. n. 286 del
1998, introdotto nel T.U. immigrazione dall’art. 1, comma 22, lett. b, della l.
15 luglio 2009, n. 94 (recante «Disposizioni in materia di pubblica
sicurezza»), prevede, anzitutto, che «la richiesta di rilascio e di
rinnovo del permesso di soggiorno è sottoposta al versamento di un contributo,
il cui importo è fissato fra un minimo di 80 e un massimo di 200 euro con
decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
dell’interno, che stabilisce altresì le modalità del versamento nonché le
modalità di attuazione della disposizione di cui all’articolo 14-bis,
comma 2», mentre «non è richiesto il versamento del contributo per il
rilascio ed il rinnovo del permesso di soggiorno per asilo, per richiesta di
asilo, per protezione sussidiaria, per motivi umanitari».
11.4. Il successivo art. 14-bis del d. lgs. n. 286 del
1998, introdotto nel T.U. immigrazione dall’art. 1, comma 22, lett. n), della
citata legge n. 94 del 2009, istituisce a sua volta nel comma 1, presso il
Ministero dell’Interno, «un Fondo rimpatri finalizzato a finanziare le spese
per il rimpatrio degli stranieri verso i Paesi di origine ovvero di provenienza»
e destina a tale Fondo, nel comma 2, «la metà del gettito conseguito
attraverso la riscossione del contributo di cui all’articolo 5, comma 2-ter,
nonché i contributi eventualmente disposti dall’Unione europea per le finalità
del Fondo medesimo», assegnando altresì la quota residua del gettito del contributo
di cui all’articolo 5, comma 2-ter, dianzi menzionato, allo stato di
previsione del Ministero dell’Interno, «per gli oneri connessi alle attività
istruttorie inerenti al rilascio e al rinnovo del permesso di soggiorno».
11.5. In attuazione di tali previsioni, il D.M. qui impugnato,
come si è sopra premesso, ha fissato gli importi dei contributi da versare per
il rilascio e il rinnovo di un permesso di soggiorno nel modo seguente:
- € 80,00 per i permessi di soggiorno di durata superiore a tre
mesi ed inferiore o pari ad un anno;
- € 100,00 per i permessi di soggiorno di durata superiore ad
un anno e inferiore o pari a due anni;
- € 200,00 per il rilascio del permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo e per i richiedenti il permesso di soggiorno ai
sensi dell’art. 27, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 e successive modifiche e integrazioni.
11.6. La Corte
di Giustizia, nel § 26 della sentenza del 2 settembre 2015, mostra l’esatta
consapevolezza, sulla base del quadro della normativa nazionale correttamente
rappresentatole nell’ordinanza di rinvio del T.A.R. per il Lazio, che i singoli
importi dei contributi non si riferiscono tutti e soltanto al rilascio dei
permessi UE per soggiornanti di lungo periodo, ma siano ben diversificati in
base alla specifica finalità e alla singola tipologia del permesso (€ 80,00 per
i permessi di più breve durata, € 100,00 per i permessi di “media” durata, ed €
200,00 per i permessi di lunga durata e quelli di cui all’art. 27, comma 1, del
d. lgs. n. 286 del 1998).
11.7. Il giudice europeo li ha valutati tutti
unitariamente e complessivamente, secondo un ben chiaro ragionamento di ordine
logico-sistematico, poiché nel successivo § 27 della sentenza del 2 settembre
2015, in C-309/14, esso rileva che «l’incidenza economica di un contributo
siffatto può essere considerevole per taluni cittadini di paesi terzi che
soddisfano le condizioni poste dalla direttiva 2003/109 per il rilascio dei
permessi di soggiorno previsti da quest’ultima, e ciò a maggior ragione per il
fatto che, in considerazione della durata di tali permessi, tali cittadini sono
costretti a richiedere il rinnovo dei titoli assai di frequente e che all’importo
di detto contributo può aggiungersi quello di altri tributi previsti dalla
preesistente normativa nazionale, cosicché, in tali circostanze, l’obbligo di
versare il contributo di cui trattasi nel procedimento principale può
rappresentare un ostacolo alla possibilità per i predetti cittadini dei paesi
terzi di far valere i diritti conferiti dalla summenzionata direttiva».
11.8. La Corte
di Giustizia muove anzitutto dall’evidente presupposto che, a norma del diritto
europeo (art. 4 della direttiva n. 2003/109/CE) e nazionale (art. 9, comma 1,
del d. lgs. n. 286 del 1998), il conseguimento del permesso UE per
lungosoggiornanti possa essere richiesto in Italia solo dallo straniero che,
oltre agli altri requisiti richiesti dalla legge, sia «in possesso, da
almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di validità».
11.9. La necessità di richiedere il rinnovo dei permessi di più
breve durata, perché maturi il quinquennio di legale permanenza sul territorio
italiano richiesto dall’art. 4 della direttiva n. 2003/109/CE e dall’art. 9,
comma 1, del d. lgs. n. 286 del 1998, impone allo straniero di pagare
quantomeno, inizialmente, un contributo minimo di € 80,00 e via via, nel corso
della sua regolare permanenza, quelli successivi per il rinnovo dei permessi,
anche per il superiore importo di € 120,00, fino al pagamento dell’importo
finale, pari ad € 200,00, per ottenere il permesso UE per soggiornanti di lungo
periodo.
11.10. La Corte
di Giustizia ha osservato che ad aggravare tale sistema “contributivo” – già di
per sé oneroso per molti dei cittadini di Paesi terzi intenzionati a
stabilizzare la propria posizione in Italia quale approdo di una situazione
esistenziale che, sovente, li vede muovere da una condizione di pressoché
totale indigenza o anche solo di grave difficoltà economica nei Paesi di
provenienza – si aggiungono gli ulteriori oneri fissi, complessivamente
ammontanti ad € 73,50, richiesti in Italia per il rilascio e il rinnovo di ogni
singolo titolo di soggiorno.
11.11. Le stesse Amministrazioni appellanti opportunamente
ricordano (p. 3 del ricorso), infatti, che ai contributi qui controversi si
assommano gli oneri, imposti indistintamente e per qualsiasi richiesta di
permesso di soggiorno, relativi al costo del premesso di soggiorno in formato
elettronico – € 27,50 previsti dal decreto del Ministero dell’Economia e delle
Finanze, di concerto con il Ministero dell’Interno, del 4 aprile 2006 – nonché
quelli – pari ad € 30,00 fissati dal decreto del Ministero dell’Interno del 12
ottobre 2015 – relativi al servizio di accettazione delle istanze, svolto da
Poste Italiane s.p.a., e infine l’imposta di bollo, pari ad € 16,00.
12. Il giudice europeo - sulla base di una valutazione
complessiva del sistema vigente in Italia per i contributi richiesti agli
stranieri che intendano stabilizzarsi, non già stabilirsi, e richiedere il
permesso UE per il lungo soggiorno - è pervenuto alla conclusione che «la
direttiva 2003/109 osta ad una normativa nazionale, come quella controversa nel
procedimento principale, che impone ai cittadini di paesi terzi che chiedono il
rilascio o il rinnovo di un permesso di soggiorno nello Stato membro
considerato di pagare un contributo di importo variabile tra € 80,00 ed €
200,00, in quanto siffatto contributo è sproporzionato rispetto alla finalità
perseguita ed è atto a creare un ostacolo all’esercizio dei diritti conferiti
da quest’ultima».
12.1. Ora se è pur corretto affermare, come sostiene
l’Avvocatura Generale dello Stato nell’appello qui in esame, che la direttiva
n. 2003/109/CE regoli esclusivamente i permessi UE per soggiornanti di lungo
periodo, non è altrettanto corretto dedurne che il diritto eurounitario sia
estraneo, ed indifferente, al percorso normativo che nel suo complesso ogni
singolo Stato delinea per il conseguimento di tali permessi.
12.2. Se fosse vero che solo il segmento finale di tale
percorso e, cioè, quello esclusivamente concernente la procedura – e il
contributo – per l’ottenimento del permesso UE per i soggiornanti di lungo
periodo debba essere oggetto di normazione eurounitaria e di interpretazione da
parte della Corte di Giustizia, ogni singolo Stato potrebbe introdurre una
normativa sui permessi di più breve soggiorno tanto restrittiva da rendere
sostanzialmente impossibile o eccessivamente oneroso per gli stranieri la
legale permanenza nel loro territorio per i cinque anni necessari a
stabilizzare la loro posizione all’interno dell’Unione europea e a consentirne
l’inserimento nel tessuto socio-economico.
12.3. In questo modo la libertà di stabilimento, che pure la
direttiva n. 2003/109/CE mira a proteggere, diverrebbe puramente teorica
finendo di fatto per essere vanificata, perché – mediante l’introduzione di una
legislazione nazionale relativa ai permessi di più breve durata,
sostanzialmente penalizzante o addirittura proibitiva, già solo a livello
economico, per la stabile permanenza degli stranieri nel territorio nazionale –
l’obiettivo di conseguire i permessi di lunga durata sarebbe un traguardo
irraggiungibile e illusorio per molti di essi, per quanto in possesso di tutti
i requisiti previsti dalla normativa eurounitaria, con evidente elusione delle
finalità perseguite dalla stessa direttiva n. 2003/109/CE.
12.4. Quanto all’aspetto qui controverso dei contributi
richiesti per il rilascio e il rinnovo dei permessi, la Corte di Giustizia ha
evidenziato tale pericolo ed ha censurato nel suo complesso la normativa
italiana sullo straniero intenzionato a stabilizzarsi, avente tutti i requisiti
previsti dalla direttiva, perché tale normativa una serie di ostacoli
sproporzionati rispetto alla finalità perseguita dalla direttiva –
l’inserimento dei lungosoggiornanti – e costituenti un ostacolo all’esercizio
dei diritti che essa loro conferisce.
13. Per la individuazione dell’effettivo contenuto di questa
pronuncia, relativa alla legislazione italiana, rileva un’altra sentenza della
Corte di Giustizia, resa il 26 aprile 2012 in C-508/10, che la Corte ha richiamato nella
sentenza del 2 settembre 2015.
13.1. Nella sentenza del 26 aprile 2012, la Corte di Giustizia, in un
giudizio promosso dalla Commissione, ai sensi dell’art. 258 TFUE, per
inadempimento del Regno dei Paesi Bassi nella regolazione nazionale di questa
delicata materia, ha ben chiarito, nel § 64 e nel § 65, che «gli Stati
membri possono subordinare il rilascio di permessi e titoli di soggiorno ai
sensi della direttiva 2003/109 al pagamento di contributi e che, nel fissare
l’importo di tali contributi, essi dispongono di un margine discrezionale»,
ma ha precisato che il potere discrezionale esercitabile dagli Stati membri in
base alla direttiva n. 2003/109/CE non è illimitato, poiché questi ultimi «non
possono applicare una normativa nazionale tale da compromettere la
realizzazione degli obiettivi perseguiti da una direttiva e, pertanto, da
privare quest’ultima del suo effetto utile».
13.2. Tale fondamentale principio, con il rigoroso richiamo
all’osservanza del c.d. effetto utile, è stato affermato dalla stessa Corte di
Giustizia, proprio con riferimento alla delicata materia dell’immigrazione e
proprio nei confronti dell’Italia, nel caso El Dridi, nella sentenza del
28 aprile 2011, in C-61/11, laddove la
Corte di Giustizia, nel ritenere disapplicabile l’art. 14,
comma 5-ter, del d. lgs. 286 del 1998, il quale puniva con la pena della
reclusione lo straniero che si fosse trattenuto illegalmente nello Stato
nonostante l’ordine di espulsione emesso dal Questore, ha precisato che, «se
è vero che la legislazione penale e le norme di procedura penale rientrano, in
linea di principio, nella competenza degli Stati membri, su tale ambito
giuridico può nondimeno incidere il diritto dell’Unione», perché tali Stati
«non possono applicare una normativa, sia pure di diritto penale, tale da
compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti da una direttiva e da
privare così quest’ultima del suo effetto utile».
13.3. La Corte
di Giustizia, in questo caso, ha affermato che il giudice nazionale debba
disapplicare qualsiasi disposizione di legge (anche di diritto penale,
tradizionalmente rientrante nelle attribuzioni degli Stati membri), quando essa
frustri gli obiettivi della legislazione eurounitaria e li privi del loro
effetto utile.
13.4. Tale principio vale, a fortiori, in questa materia
per le previsioni della legislazione italiana relative ai contributi, quali
prestazioni patrimoniali imposte (art. 23 Cost.), richiesti per i soggiorni di
breve durata che, inscindibilmente legate alla concessione dei permessi UE per
soggiornanti di lungo periodo, incidono fortemente, nel lungo periodo,
sulla realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva n. 2003/109/CE.
13.5. Come rilevato dalla stessa sentenza El Dridi, nel
§ 56, ai sensi rispettivamente del secondo e del terzo comma dell’art. 4, n. 3,
TUE, gli Stati membri, in particolare, «adottano ogni misura di carattere
generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti
dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione» e «si
astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la
realizzazione degli obiettivi dell’Unione», compresi quelli perseguiti
dalle direttive.
13.6. Il principio dell’effetto utile, richiamato espressamente
nella sentenza del 26 aprile 2012, in C-508/10, deve trovare applicazione anche
agli obiettivi perseguiti dalla direttiva n. 2003/109/CE, ove si consideri, tra
l’altro, che:
- la direttiva «rispetta i diritti fondamentali e osserva i
principi riconosciuti segnatamente nella Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e nella Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea» (“Considerando” n. 3);
- l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi stabilitisi a
titolo duraturo negli Stati membri costituisce «un elemento cardine per la
promozione della coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale della
Comunità enunciato nel trattato» (“Considerando” n. 4);
- la condizione principale per ottenere lo status di
soggiornante di lungo periodo dovrebbe essere la durata del soggiorno nel
territorio di uno Stato membro (“Considerando” n. 6);
- le considerazioni economiche «non dovrebbero essere un
motivo per negare lo status di soggiornante di lungo periodo»
(“Considerando” n. 9);
- occorre stabilire un sistema di regole procedurali per
l’esame della domanda intesa al conseguimento dello status di
soggiornante di lungo periodo, ma le regole e le procedure, chiare ed eque,
comunque «non dovrebbero costituire un mezzo per ostacolare l’esercizio del
diritto di soggiorno» (“Considerando” n. 10).
14. In ragione di tali principi fondamentali e degli obiettivi
perseguiti dalla direttiva n. 2003/109/CE, ben espressi nei “Considerando”
appena menzionati, la Corte
di Giustizia ha ritenuto il complesso delle regole procedurali fissate dalla
legge italiana - nella sua sistematica connessione e non solo limitandosi al
“segmento” finale del contributo di € 200,00 richiesto per il permesso UE per i
soggiornanti di lungo periodo - un mezzo per ostacolare l’esercizio del diritto
di soggiorno riconosciuto agli stranieri dalla direttiva n. 2003/109/CE.
14.1. I contributi richiesti, per il loro importo, «non
devono avere né per scopo né per effetto di creare un ostacolo al conseguimento
dello status di soggiornante di lungo periodo conferito da tale
direttiva, venendo altrimenti arrecato pregiudizio tanto all’obiettivo
perseguito quanto al suo spirito», poiché tali contributi, aventi una
incidenza economica finanziaria considerevole per i cittadini di Paesi terzi
che soddisfano le condizioni previste dalla direttiva n. 2003/109/CE per il
rilascio dei permessi di lungo soggiorno, «potrebbero privare tali cittadini
della possibilità di far valere i diritti conferiti dalla direttiva in parola,
contrariamente al decimo considerando della medesima», il quale esige che
il sistema delle regole procedurali per l’esame delle domande intese al
conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo non
dovrebbe, appunto, costituire un mezzo per ostacolare l’esercizio del diritto
di soggiorno (§ 70 e § 71 della sentenza della Corte di Giustizia del 26 aprile
2012 in C-508/10).
14.2. Nel caso dei Paesi Bassi, la Corte di Giustizia ha
rilevato che gli importi dei contributi richiesti da quel Regno «variano
all’interno di una forbice il cui valore più basso è all’incirca sette volte
superiore all’importo dovuto per ottenere una carta nazionale d’identità»
(§ 77 della sentenza del 26 aprile 2012 in C-508/10).
14.3. Analoghe considerazioni, ben evidenziate dal T.A.R. per
il Lazio nella sua ordinanza di rinvio, hanno evidentemente guidato la Corte di Giustizia nel
ritenere che i contributi richiesti dalla legislazione italiana, anche quello
di più basso importo (€ 80,00) per il conseguimento del permesso di più breve
durata, siano sproporzionati rispetto alla finalità perseguita dalla direttiva
n. 2003/109/CE e idonei a creare un ostacolo o, se si vuole, un “percorso ad
ostacoli”, nel quinquennio richiesto, all’esercizio dei diritti conferiti da
quest’ultima allo straniero intenzionato a stabilizzarsi (§ 31 della sentenza
del 2 settembre 2015, in C-309/14), ove si consideri peraltro, come ha ritenuto
a p. 19 nell’ordinanza n. 5290 del 20 maggio 2014 il T.A.R. per il Lazio, con
affermazione non specificatamente contestata dalle stesse Amministrazioni
appellanti anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 64, comma 2, c.p.a., che
«il costo per il rilascio della carta d’identità ammonta attualmente, nel
nostro Paese, a circa 10 euro», somma otto volte inferiore a quella
prevista per il rilascio del permesso di minor durata.
15. Dal quadro del complesso intreccio del diritto eurounitario
e nazionale sin qui esposto, alla luce dell’interpretazione, vincolante per il
giudice nazionale, datane dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia,
discende dunque la infondatezza delle censure sollevate dalle Amministrazioni
appellanti, e sopra riassunte, in quanto:
a) la
Corte di Giustizia ha motivatamente inteso affermare nella
sentenza del 2 settembre 2015, in C-309/14, l’incompatibilità, nel suo
complesso, della normativa nazionale, che prevede i contributi per il rilascio
e il rinnovo di tutti i permessi di soggiorno in una forbice compresa
tra un minimo di € 80,00 ed un massimo di € 200,00, perché ha ritenuto che il
“tariffario” di tali contributi, di tutti i contributi, sia di ostacolo
all’esercizio dei diritti conferiti dalla direttiva n. 2003/109/CE ai cittadini
stranieri «stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri»
(“Considerando” n. 4) e intenzionati a richiedere il permesso UE di lungo
soggiorno, ma soggetti a ripetuti e sproporzionati contributi, fin da quello
iniziale di € 80,00 e a quelli successivi di importo via via crescente, da
parte della legislazione nazionale, nel quinquennio richiesto dalla stessa
direttiva n. 2003/109/CE (art. 4) e dalla legislazione nazionale attuativa
(art. 9, comma 1, del d. lgs. n. 286 del 1998) per l’ottenimento di tale
permesso;
b) l’importo di tali contributi, anche quello minimo di
€ 80,00, ha infatti una incidenza finanziaria considerevole per i cittadini di
Paesi terzi che soddisfano le condizioni sostanziali previste dalla stessa
direttiva n. 2003/109/CE e compromette gli obiettivi perseguiti da tale
direttiva, privandola del suo effetto utile, soprattutto ove si consideri che
anche l’importo più basso – € 80,00 – tra tutti quelli previsti supera,
comunque, ben oltre le sette volte il costo richiesto nel nostro Paese per il
rilascio della carta di identità ad un cittadino italiano;
c) il diritto eurounitario, anche nella forma del
“diritto vivente” scolpita dall’attività ermeneutica della Corte di Giustizia,
ben può intersecare settori della legislazione nazionale, non strettamente
rientranti nelle propria sfera di competenze, e condizionarne l’applicazione,
laddove le regole poste anche in questi settori – come nel caso di specie
quelle concernenti i contributi per i permessi di breve soggiorno – privino di
effetto utile il diritto eurounitario, facendo sì che i suoi principi e le sue
regole divengano difficilmente applicabili o sostanzialmente inapplicabili nei
singoli Stati;
d) la primazia del diritto eurounitario non comporta
alcuno sconfinamento di questo nelle competenze legislative riservate ai
singoli Stati nazionali, in pretesa violazione del fondamentale principio di
attribuzione sancito dall’art. 5 TUE, quando si tratti di assicurarne l’effetto
utile compromesso da un esercizio di tale competenze che ne renda inapplicabile
o estremamente difficoltosa l’applicazione nei singoli Stati, con lesione dei
diritti riconosciuti direttamente dalla normativa sovranazionale, con efficacia
orizzontale, ai cittadini dell’Unione o anche, come nel caso di specie, agli
stranieri cittadini di Paesi terzi;
e) qualora la
Corte di Giustizia dell’Unione europea, come in questo caso,
dichiari l’incompatibilità del diritto nazionale con i Trattati e la
‘legislazione eurounitaria’, il giudice interno – e, in particolar modo, il
Consiglio di Stato quale giudice di ultima istanza ai sensi dell’art. 267, par.
3, TFUE – è tenuto a disapplicare o, meglio, a non applicare il diritto dello
Stato giudicato dalla Corte contrastante con i Trattati e detta ‘legislazione’;
f) nel caso di specie, deve essere disapplicata, per
effetto della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 2
settembre 2015, in C-309/14, la disposizione dell’art. comma 2-ter
dell’art. 5 del d. lgs. n. 286 del 1998, nella misura in cui fissa gli importi
dei contributi richiesti per tutti i permessi di soggiorno da un minimo
di € 80,00 ad un massimo di € 200,00, in quanto costituenti nel loro complesso
un ostacolo, per il loro importo eccessivamente elevato, ai diritti conferiti
ai cittadini stranieri richiedenti i permessi UE di lungo soggiorno, con
conseguente illegittimità del D.M. qui impugnato, nelle parti già annullate dal
T.A.R.
16.1. Quanto al dubbio sollevato dalle Amministrazioni nelle
ultime pagine del loro appello, va sottolineato che nel suo dispositivo la
sentenza del 2 settembre 2015 della Corte di Giustizia non ha riportato
sinteticamente tutti gli importi, anche quello minimo di € 80,00, per il fatto
che «la sentenza del 2 settembre 20015 nel procedimento C-309/14 è stata
ricalcata sulla sentenza 26 aprile 2012 nel procedimento C-508/10 proposto su
ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 258 del Trattato dalla Commissione
europea contro il Regno dei Paesi Bassi» (p. 25 del ricorso), come invece
sostengono le appellanti.
16.2. Invero già questa stessa circostanza e, cioè, che la
sentenza del 2012 si fosse pronunciata su un ricorso per inadempimento,
promosso dalla Commissione europea ai sensi dell’art. 258 TFUE, e non su una
questione pregiudiziale, sollevata dal giudice nazionale ai sensi dell’art. 267
TFUE come nel presente caso, dimostra sul piano processuale che diverso è stato
il modus procedendi dei due giudizi e che la Corte di Giustizia non abbia
potuto “ricalcare” nemmeno nel dispositivo, con la sua pronuncia del 2015, la
precedente sentenza del 2012.
16.3. Ma anche sul piano sostanziale, quello che più rileva, vi
è una differenza tra le due pronunce, su questo punto non assimilabili, perché
la sentenza del 26 aprile 2012, in C-508/10, ha preso in considerazione solo i
contributi imposti dal Regno dei Paesi Bassi ai richiedenti il permesso UE per
il lungo soggiorno (e ai loro familiari), come si evince dalla lettura del
dispositivo e della motivazione, senza occuparsi dei contributi richiesti per i
permessi di breve durata, mentre la sentenza del 2 settembre 2015, in C-309/14,
si riferisce, al contrario, per tutte le ragioni esposte, all’intero sistema
dei contributi previsti per tutti i permessi di soggiorno in Italia, compresi
quelli di breve durata.
16.4. Anche per tale profilo, dunque, l’appello delle
Amministrazioni risulta infondato.
17. L’intera impostazione dell’appello, mirante – pur
comprensibilmente – a ben demarcare e a difendere le prerogative del
legislatore nazionale e del Governo quanto alla regolazione dei contributi di
più breve periodo, non ha tenuto conto, a livello generale, dell’evoluzione
storica e sistematica del diritto dell’immigrazione costituente, ormai, un corpus
unico e compatto, tipico di un ordinamento c.d. multivello.
17.1. La stretta interrelazione tra le competenze legislative
degli Stati membri e quelli dell’Unione, nel diritto dell’immigrazione, rende
del resto indispensabile e sempre più frequente una compenetrazione tra
l’ordinamento eurounitario e quello nazionale, in un processo osmotico, che
induca il primo, da un lato, a recepire progressivamente i valori di civiltà
giuridica e di solidarietà sociale più elevati comuni alla maggior parte, se
non a tutti, gli Stati membri, così innalzando il livello minimo di tutela dei
diritti fondamentali dei richiedenti soggiorno (o asilo) nell’ambito del
territorio dell’Unione, e dall’altro il secondo a farsi plasmare e conformare
dai principî del diritto dell’Unione, quali enucleati dall’attività
interpretativa della Corte.
17.1. Sempre più spesso la Corte di Giustizia incide, proprio per questa
stretta e indissolubile interrelazione, anche sulla normativa dei singoli Stati
che disciplina i permessi di breve durata, come per esempio e da ultimo sulla
legislazione spagnola relativa ai permessi di breve soggiorno richiesti dai cittadini
di Stati terzi per eccezionali ragioni, laddove la Corte ha chiarito che l’art.
20 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta alla normativa
nazionale in forza della quale la concessione di un permesso di soggiorno viene
automaticamente negata, per il solo motivo che egli ha precedenti penali, al
cittadino di uno Stato terzo, genitore di minori cittadini dell’Unione, dei
quali ha l’affidamento esclusivo, qualora tale diniego produca la conseguenza
di costringere detti minori a lasciare il territorio dell’Unione europea
(sentenza della Corte di Giustizia del 13 settembre 2016, in C-165/14).
17.2. Questo Consiglio non può che prendere atto dell’opera
interpretativa della giurisprudenza della Corte di Giustizia, tesa ad affermare
la primazia del diritto euroeunitario e a preservarne l’effetto utile
dal non adeguato o non proporzionato esercizio del potere legislativo dei
singoli Stati anche nelle (e, non di rado, per il tramite delle) materie
attribuite alla loro competenza.
17.3. Per questo anche la dedotta violazione dell’art. 5 TUE,
pur suggestiva, non sussiste, non essendovi stato alcuno “sconfinamento” della
Corte di Giustizia e, più in generale, del diritto eurounitario nelle
competenze riservate al legislatore nazionale.
18. In conclusione la sentenza qui impugnata del T.A.R. per il
Lazio, nell’aver ritenuto che l’effetto utile affermato dalla Corte di
Giustizia si estenda anche ai permessi di più breve durata, è immune da
censura.
19. Deve essere infine esaminata la domanda di rinvio pregiudiziale,
formulata a verbale in via di estremo subordine dai difensori delle odierne
appellate, le quali hanno chiesto che il Consiglio di Stato, ove ritenga
condivisibile l’interpretazione propugnata dalle appellanti con il secondo
motivo di appello, rimetta nuovamente le questioni qui controverse alla Corte
di Giustizia, in applicazione dell’art. 267, comma 3, TFUE.
19.1. La domanda non può trovare accoglimento in quanto ne
difetta il presupposto, per la qui accertata infondatezza della tesi
interpretativa sostenuta dalle Amministrazioni in virtù di tutte le ragioni
sopra esposte, che qui si richiamano per obbligo di sintesi.
19.2. La Corte
di Giustizia, sin dalla sentenza del 6 ottobre 1982, in C-283/81, in sede di
interpretazione della corrispondente disposizione dell’art. 177 del Trattato
(poi trasfusa nell’art. 267, comma 3, TFUE), ha costantemente affermato, del
resto, che tale disposizione deve essere interpretata nel senso che «una
giurisdizione le cui decisioni non sono impugnabili secondo l’ordinamento
interno è tenuta, qualora una questione di diritto comunitario si ponga dinanzi
ad essa, ad adempiere il suo obbligo di rinvio, salvo che non abbia constatato
che la questione non è pertinente, o che la disposizione comunitaria di cui è
causa ha già costituito oggetto di interpretazione da parte della Corte, ovvero
che la corretta applicazione del diritto comunitario si impone con tanta
evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi; la configurabilità di tale
eventualità va valutata in funzione delle caratteristiche proprie del diritto
comunitario, delle particolari difficoltà che la sua interpretazione presenta e
del rischio di divergenze di giurisprudenza all’interno della Comunità».
19.3. Nel caso di specie, per le ragioni già esposte, la
questione sollevata con il secondo motivo dell’appello è stata già oggetto di
pronuncia, proprio nel presente giudizio, da parte della Corte di Giustizia, i
cui effetti si estendono anche ai contributi richiesti per i permessi di breve
durata, sicché il rinvio pregiudiziale alla Corte stessa, richiesto in via di
estremo subordine dalle odierne appellate ai sensi dell’art. 267, par. 3, TFUE,
sarebbe superfluo, ai fini del decidere, e contrario, peraltro, al principio
della ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.).
20. Infine, va osservato che la mancata riproposizione nella
memoria difensiva depositata il 15 settembre 2016, da parte delle odierne
appellate, delle altre censure proposte in primo grado e non esaminate dal
primo giudice preclude al Collegio il loro esame in questa sede, per il divieto
posto dall’art. 101, comma 2, c.p.a.
21. Conclusivamente, per le ragioni esposte, l’appello proposto
dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Interno e dal
Ministero dell’Economia e delle Finanze deve essere respinto, con conferma
della sentenza impugnata.
21.1. In ottemperanza della presente decisione e previa
disapplicazione, nei limiti sopra esplicati, del comma 2-ter dell’art. 5
del d. lgs. n. 286 del 1998, alla luce di quanto stabilito dalla Corte di
Giustizia, le Amministrazioni competenti ridetermineranno l’importo dei
contributi, nell’esercizio della loro discrezionalità, in modo tale che la loro
equilibrata e proporzionale riparametrazione non costituisca un ostacolo
all’esercizio dei diritti riconosciuti dalla direttiva n. 2003/109/CE.
21.2. In particolare, secondo l’effetto conformativo proprio
del presente giudicato, esse ridetermineranno con apposito decreto i contributi
ora per allora alla stregua del consolidato principio secondo il quale,
quando vi è un giudicato amministrativo di annullamento di atti generali in
tema di tariffe, di prezzi o di aliquote, l’Amministrazione ben può determinare
ovvero applicare “ora per allora” il sopravvenuto provvedimento, che mira a
colmare il ‘vuoto’ conseguente alla sentenza amministrativa che abbia annullato
con effetti ex tunc un atto generale (v., ex plurimis, Cass.,
Sez. Un., 1° ottobre 1982, n. 5030; Cons. St., sez. V, 21 ottobre 1997, n. 1145
e, tra le più recenti, Cons. St., sez. III, 7 marzo 2016, n. 927).
21.3. Competerà anche alle predette Amministrazioni, nel
rinnovato esercizio della loro discrezionalità, stabilire, secondo i principî
dettati dal diritto nazionale ed eurounitario e in sintonia con le competenti
istituzioni europee (anche al fine di scongiurare ulteriori procedure di
infrazione da parte della Commissione), an, quando e quomodo degli
eventuali rimborsi agli interessati per le somme versate in eccedenza rispetto
al dovuto.
22. Le spese del presente grado di giudizio, considerata la
novità e la complessità delle questioni qui controverse che hanno imposto il
rinvio pregiudiziale al giudice europeo, possono essere interamente compensate
tra le parti.
23. Rimane definitivamente a carico delle Amministrazioni
appellanti, attesa la loro sostanziale soccombenza, il contributo unificato
richiesto per la proposizione del gravame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza),
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Interno e dal
Ministero dell’Economia e delle Finanze, lo respinge e, per l’effetto, conferma
la sentenza impugnata.
Dichiara inammissibile l’intervento spiegato nel presente grado
del giudizio dall’ASGI – Associazione per gli Studi Giuridici
sull’Immigrazione.
Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado
di giudizio.
Pone definitivamente a carico della Presidenza del Consiglio
dei Ministri, del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’Economia e delle
Finanze il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13
ottobre 2016, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Manfredo Atzeni, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore
Stefania Santoleri, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
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