Corte di Giustizia UE 2 maggio
2018, (cause riunite) nn. C-331/16 e 366/16
Rinvio pregiudiziale – Cittadinanza dell’Unione europea –
Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati
membri – Direttiva 2004/38/CE – Articolo 27, paragrafo 2, secondo
comma – Limitazione del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di
ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica –
Allontanamento dal territorio per motivi di ordine pubblico o di pubblica
sicurezza – Comportamento che rappresenta una minaccia reale, attuale e
sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della
società – Persona la cui domanda di asilo è stata respinta per motivi di
cui all’articolo 1, sezione F, della Convenzione di Ginevra o all’articolo 12,
paragrafo 2, della direttiva 2011/95/UE – Articolo 28, paragrafo 1 –
Articolo 28, paragrafo 3, lettera a) – Protezione contro
l’allontanamento – Soggiorno nello Stato membro ospitante durante i dieci
anni precedenti – Motivi imperativi di pubblica sicurezza – Nozione
1) L’articolo 27, paragrafo 2, della
direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile
2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che
modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive
64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE,
90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, dev’essere interpretato nel senso che il
fatto che il cittadino dell’Unione europea o il cittadino di un paese terzo,
familiare di detto cittadino, che chiede il rilascio di un permesso di
soggiorno in uno Stato membro, sia stato in passato destinatario di una
decisione di esclusione dal beneficio dello status di rifugiato ai sensi
dell’articolo 1, sezione F, della Convenzione relativa allo status dei
rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, e completata dal Protocollo
relativo allo status dei rifugiati, adottato a New York il 31 gennaio 1967, o
dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione,
a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di
protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le
persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul
contenuto della protezione riconosciuta, non consente alle autorità competenti
di tale Stato membro di considerare automaticamente che la sua semplice
presenza sul territorio di tale Stato costituisca, indipendentemente
dall’esistenza di un rischio di recidiva, una minaccia reale, attuale e
sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società, tale da
giustificare l’adozione di misure di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
La constatazione dell’esistenza di una tale minaccia deve essere
fondata su una valutazione, da parte delle autorità competenti dello Stato
membro ospitante, del comportamento personale dell’interessato, che prenda in
considerazione le conclusioni della decisione di esclusione dal beneficio dello
status di rifugiato e gli elementi su cui essa è fondata, in particolare la
natura e la gravità dei crimini o degli atti che gli sono contestati, il
livello del suo coinvolgimento personale in essi, l’eventuale esistenza di
motivi di esonero da responsabilità penale e l’esistenza di una condanna
penale. Tale valutazione globale deve anche tenere conto del tempo trascorso
dalla presunta commissione di tali crimini o atti nonché del comportamento
successivo di tale persona, e in particolare considerare se tale comportamento
manifesti la persistenza di un atteggiamento che attenti ai valori fondamentali
di cui agli articoli 2 e 3 TUE, in un modo che potrebbe turbare gravemente
la tranquillità e la sicurezza fisica della popolazione. Il solo fatto che il
comportamento passato di tale individuo s’inserisca nel contesto storico e
sociale specifico del suo paese di origine, che non può riprodursi nello Stato
membro ospitante, non osta a tale constatazione.
Conformemente al principio di proporzionalità, le autorità competenti
dello Stato membro ospitante devono inoltre bilanciare, da un lato, la tutela
dell’interesse fondamentale della società di cui trattasi con, dall’altro, gli
interessi della persona di cui trattasi, relativi all’esercizio della sua
libertà di circolazione e di soggiorno in quanto cittadino dell’Unione nonché
al suo diritto al rispetto della vita privata e familiare.
2) L’articolo 28, paragrafo 1, della
direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che, quando le misure
previste comportano l’allontanamento dell’interessato dallo Stato membro
ospitante, quest’ultimo deve tenere conto della natura e della gravità del
comportamento di tale persona, della durata e, se del caso, della legalità del
suo soggiorno in tale Stato membro, del tempo trascorso dal comportamento
contestatole, della sua condotta durante tale periodo, del grado della sua
attuale pericolosità per la società, nonché della solidità dei legami sociali,
culturali e familiari con detto Stato membro.
L’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 deve
essere interpretato nel senso che esso non si applica al cittadino dell’Unione
europea che non gode di un diritto di soggiorno permanente nello Stato membro
ospitante, ai sensi dell’articolo 16 e dell’articolo 28, paragrafo 2, di tale
direttiva.
SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
2 maggio 2018
Nelle cause riunite C‑331/16 e C‑366/16,
aventi ad oggetto due domande di pronuncia pregiudiziale
proposte alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Rechtbank Den
Haag, zittingsplaats Middelburg (Tribunale dell’Aia, sede di Middelburg, Paesi
Bassi) (C‑331/16), e dal Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Commissione del
contenzioso per gli stranieri, Belgio) (C‑366/16), con decisioni del 9 giugno
2016 e del 27 giugno 2016, pervenute in cancelleria rispettivamente il 13
giugno 2016 e il 5 luglio 2016, nei procedimenti
K.
contro
Staatssecretaris
van Veiligheid en Justitie (C‑331/16),
e
H.F.
contro
Belgische Staat (C‑366/16),
LA CORTE
(Grande Sezione),
composta da K. Lenaerts, presidente,
A. Tizzano, vicepresidente, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von
Danwitz e E. Levits, presidenti di sezione, A. Borg Barthet,
J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen,
K. Jürimäe e M. Vilaras (relatore), giudici,
avvocato generale: H. Saugmandsgaard Øe
cancelliere: M. Ferreira, amministratrice
principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito
all’udienza del 10 luglio 2017,
considerate le osservazioni presentate:
– per K.,
da A. Eikelboom e A.M. van Eik, advocaten;
– per il
governo dei Paesi Bassi, da M.K. Bulterman, C.S. Schillemans e
B. Koopman, in qualità di agenti;
– per il
governo belga, da M. Jacobs, C. Pochet e L. Van den Broeck, in
qualità di agenti, assistite da I. Florio e E. Matterne, advocaten;
– per il
governo ellenico, da T. Papadopoulou, in qualità di agente;
– per il
governo francese, da E. Armoët, E. de Moustier e D. Colas, in qualità
di agenti;
– per il
governo del Regno Unito, da C. Crane, G. Brown e D. Robertson,
in qualità di agenti, assistiti da B. Lask, barrister;
– per la Commissione europea,
da E. Montaguti e G. Wils, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale,
presentate all’udienza del 14 dicembre 2017,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 27,
paragrafo 2, secondo comma, dell’articolo 28, paragrafo 1, e dell’articolo 28,
paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini
dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel
territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE)
n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE,
73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004,
L 158, pag. 77).
2 Tali
domande sono state proposte nell’ambito di due controversie: la prima tra K. e
lo Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (segretario di Stato alla
sicurezza e alla giustizia, Paesi Bassi) (in prosieguo: lo «Staatssecretaris»)
rispetto a una decisione con cui K. è stato dichiarato persona indesiderabile
sul territorio dei Paesi Bassi (causa C‑331/16), e la seconda tra H.F. e il
Belgische Staat (Stato belga) rispetto a una decisione con cui è stato negato a
H.F. il diritto di soggiorno di più di tre mesi sul territorio belga (causa C‑366/16).
Contesto normativo
Diritto internazionale
3 La Convenzione relativa
allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 [Raccolta dei
Trattati delle Nazioni Unite, vol. 189, pag. 150, n. 2545
(1954)], è entrata in vigore il 22 aprile 1954. Essa è stata completata dal
Protocollo relativo allo status dei rifugiati, adottato a New York il 31
gennaio 1967, entrato a sua volta in vigore il 4 ottobre 1967 (in prosieguo: la
«Convenzione di Ginevra»).
4 L’articolo
1 della Convenzione di Ginevra, dopo aver definito nella sezione A, in
particolare, la nozione di «rifugiato» ai fini di tale Convenzione, nella
sezione F enuncia quanto segue:
«Le disposizioni della presente Convenzione non sono
applicabili alle persone di cui vi sia serio motivo di sospettare che:
a) hanno
commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro
l’umanità, nel senso degli strumenti internazionali contenenti disposizioni
relative a siffatti crimini;
b) hanno
commesso un crimine grave di diritto comune fuori del paese ospitante prima di
essere ammesse come rifugiati;
c) si sono
rese colpevoli di atti contrari agli scopi e ai principi delle Nazioni Unite».
Diritto dell’Unione
Direttiva 2004/38
5 L’articolo
16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 dispone quanto segue:
«Il cittadino dell’Unione che abbia soggiornato
legalmente ed in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante
ha diritto al soggiorno permanente in detto Stato. Tale diritto non è
subordinato alle condizioni di cui al capo III».
6 Al
capo VI della direttiva in esame, intitolato «Limitazioni del diritto
d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza
o di sanità pubblica», l’articolo 27, paragrafi 1 e 2, dispone quanto segue:
«1. Fatte salve le
disposizioni del presente capo, gli Stati membri possono limitare la libertà di
circolazione di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare, qualunque sia
la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di
sanità pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici.
2. I provvedimenti
adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettano il
principio di proporzionalità e sono adottati esclusivamente in relazione al
comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono
applicati. La sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente
l’adozione di tali provvedimenti.
Il comportamento personale deve rappresentare una
minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse
fondamentale della società. Giustificazioni estranee al caso individuale o
attinenti a ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione».
7 Ai
sensi dell’articolo 28 di detta direttiva:
«1. Prima di adottare
un provvedimento di allontanamento dal territorio per motivi di ordine pubblico
o di pubblica sicurezza, lo Stato membro ospitante tiene conto di elementi
quali la durata del soggiorno dell’interessato nel suo territorio, la sua età,
il suo stato di salute, la sua situazione familiare e economica, la sua
integrazione sociale e culturale nello Stato membro ospitante e l’importanza
dei suoi legami con il paese d’origine.
2. Lo Stato membro
ospitante non può adottare provvedimenti di allontanamento dal territorio nei
confronti del cittadino dell’Unione o del suo familiare, qualunque sia la sua
cittadinanza, che abbia acquisito il diritto di soggiorno permanente nel suo
territorio se non per gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
3. Il cittadino
dell’Unione non può essere oggetto di una decisione di allontanamento, salvo se
la decisione è adottata per motivi imperativi di pubblica sicurezza definiti
dallo Stato membro, qualora:
a) abbia
soggiornato nello Stato membro ospitante i precedenti dieci anni; o
b) sia
minorenne, salvo qualora l’allontanamento sia necessario nell’interesse del
bambino, secondo quanto contemplato dalla convenzione delle Nazioni Unite sui
diritti del fanciullo del 20 novembre 1989».
Direttiva 2011/95/UE
8 L’articolo
12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini
di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione
internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi
titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della
protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9), dispone quanto
segue:
«Un cittadino di un paese terzo o un apolide è escluso
dallo status di rifugiato ove sussistano fondati motivi per ritenere che:
a) abbia
commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro
l’umanità quali definiti dagli strumenti internazionali relativi a tali
crimini;
b) abbia
commesso al di fuori del paese di accoglienza un reato grave di diritto comune
prima di essere ammesso come rifugiato, ossia prima del momento in cui gli è
rilasciato un permesso di soggiorno basato sul riconoscimento dello status di
rifugiato, abbia commesso atti particolarmente crudeli, anche se perpetrati con
un dichiarato obiettivo politico, che possono essere classificati quali reati
gravi di diritto comune;
c) si sia reso
colpevole di atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite
quali stabiliti nel preambolo e negli articoli 1 e 2 della carta delle Nazioni
Unite».
Normative nazionali
Diritto dei Paesi Bassi
9 L’articolo
67 della Vreemdelingenwet (legge sugli stranieri), del 23 novembre 2000 (Stb.
2000, n. 495), prevede quanto segue:
«1. Fatta salva
l’applicazione della sezione 3, uno straniero può essere dichiarato
indesiderabile dal [Minister van Veiligheid en Justitie (ministro della
Sicurezza e della Giustizia, Paesi Bassi)]:
a. qualora soggiorni
illegalmente nei Paesi Bassi ed abbia ripetutamente commesso atti perseguibili
a norma della presente legge;
b. qualora sia stato
condannato, con sentenza passata in giudicato, per un reato per il quale è
prevista una pena detentiva non inferiore a tre anni oppure gli sia stato
imposto un provvedimento quale quello contemplato dall’articolo 37a del codice
penale;
c. qualora
rappresenti un pericolo per l’ordine pubblico o la sicurezza nazionale e
soggiorni illegalmente nei Paesi Bassi ai sensi dell’articolo 8, lettere da a)
a e), o lettera l);
d. in forza di un
trattato, o
e. nell’interesse
delle relazioni internazionali dei Paesi Bassi.
(...)
3. In deroga
all’articolo 8, lo straniero dichiarato indesiderabile non può trovarsi in
situazione di soggiorno regolare».
Diritto belga
10 Secondo
l’articolo 40 bis, paragrafo 2, della wet betreffende de toegang tot het
grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen
(legge sull’accesso al territorio, il soggiorno, lo stabilimento e
l’allontanamento degli stranieri), del 15 dicembre 1980 (Belgisch Staatsblad,
31 dicembre 1980, pag. 14584), nella sua versione applicabile ai fatti
di cui al procedimento principale, sono considerati familiari di un cittadino
dell’Unione, in particolare, gli ascendenti.
11 L’articolo
43 di tale legge prevede:
«L’ingresso e il soggiorno possono essere negati ai
cittadini dell’Unione e ai loro familiari solo per motivi di ordine pubblico,
di sicurezza nazionale o di sanita' pubblica, e nei seguenti limiti:
(...)
2° i provvedimenti
adottati per motivi di ordine pubblico o di sicurezza nazionale devono essere
conformi al principio di proporzionalità e fondati esclusivamente sul
comportamento personale dell’interessato. (...) Il comportamento
dell’interessato deve rappresentare una minaccia reale, attuale e
sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società.
Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti
a ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione;
(...)».
12 L’articolo
52, paragrafo 4, del koninklijk besluit betreffende de toegang tot het
grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen
(decreto reale sull’accesso al territorio, il soggiorno, lo stabilimento e
l’allontanamento degli stranieri), dell’8 ottobre 1981 (Belgisch Staatsblad,
27 ottobre 1981, pag. 13740), enuncia:
«(...)
Se il Ministro o il suo delegato riconosce il diritto di
soggiorno o se non è stata presa alcuna decisione entro il termine di cui
all’articolo 42 della legge, il sindaco o il suo delegato rilascia allo straniero
una “carta di soggiorno di familiare di un cittadino dell’Unione”, ai sensi del
modello dell’allegato 9.
(...)
Se il Ministro o il suo delegato non riconosce il
diritto di soggiorno, tale decisione è notificata al familiare consegnandogli
un documento conforme al modello di cui all’allegato 20, contenente, se del
caso, l’ordine di lasciare il territorio. (...)».
Procedimenti principali e questioni pregiudiziali
Causa C‑331/16
13 K.
possiede la cittadinanza croata e della Bosnia Erzegovina.
14 Egli
è giunto nei Paesi Bassi il 21 gennaio 2001, accompagnato dalla moglie e da un
figlio minorenne. Secondo le indicazioni del giudice del rinvio, da tale data
K. soggiorna ininterrottamente nei Paesi Bassi. Il 27 aprile 2006 la moglie
dell’interessato ha dato alla luce il loro secondo figlio.
15 Il
2 febbraio 2001 K. ha inoltrato allo Staatssecretaris una prima domanda di
permesso di soggiorno temporaneo quale richiedente asilo. Tale domanda è stata
respinta con decisione dello Staatssecretaris del 15 maggio 2003, divenuta
definitiva a seguito di sua conferma con sentenza del Raad van State (Consiglio
di Stato, Paesi Bassi) del 21 febbraio 2005.
16 Il
27 luglio 2011 K. ha presentato una nuova domanda di asilo, che è stata
respinta con decisione dello Staatssecretaris del 16 gennaio 2013. Tale
decisione, che era accompagnata da un divieto di ingresso nel territorio dei
Paesi Bassi per una durata di dieci anni, è divenuta definitiva a seguito di
sua conferma con sentenza del Raad van State (Consiglio di Stato) del 10
febbraio 2014.
17 A
seguito dell’adesione della Repubblica di Croazia all’Unione europea, K., il 3
ottobre 2014, ha chiesto allo Staatssecretaris la revoca del divieto di
ingresso nel territorio pronunciata nei suoi confronti. Con decisione del 22
luglio 2015, lo Staatssecretaris ha accolto tale domanda, pur dichiarando K.
indesiderabile nel territorio dei Paesi Bassi, in base all’articolo 67,
paragrafo 1, lettera e), della legge sugli stranieri. Il reclamo presentato da K.
contro tale decisione è stato respinto con decisione del 9 dicembre 2015.
18 In
quest’ultima decisione lo Staatssecretaris si è anzitutto riferito alle
decisioni del 15 maggio 2003 e del 16 gennaio 2013 recanti rigetto delle
domande di asilo di K., in cui aveva constatato che quest’ultimo si era reso
colpevole di condotte ricomprese nell’ambito di applicazione dell’articolo 1,
sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra, essendo stato a conoscenza
di crimini di guerra e contro l’umanità commessi dalle unità speciali
dell’esercito bosniaco e avendo preso personalmente parte a tali crimini. Lo
Staatssecretaris ha altresì sottolineato che la presenza di K. sul territorio
dei Paesi Bassi era tale da arrecare pregiudizio alle relazioni internazionali
del Regno dei Paesi Bassi e che occorreva evitare che tale Stato membro
divenisse un paese di accoglienza per persone rispetto alle quali sussistevano
seri motivi di ritenere che si fossero rese colpevoli di gravi crimini. lo
Staatssecretaris ha peraltro considerato che la protezione dell’ordine pubblico
e della pubblica sicurezza esigevano che si facesse tutto il possibile per
evitare che cittadini olandesi venissero a contatto con persone che nel loro
paese di origine si erano rese colpevoli di gravi crimini previsti all’articolo
1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra. In particolare,
occorreva evitare in modo imperativo che persone rimaste vittime delle condotte
addebitate a K., o loro familiari, si trovassero in sua presenza nei Paesi
Bassi. In base a tutti questi elementi, lo Staatssecretaris ha concluso, da un
lato, che K. rappresentava una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave
da pregiudicare un interesse fondamentale della società nei Paesi Bassi e,
dall’altra, che il diritto al rispetto della vita privata e familiare non
ostava a che K. fosse dichiarato indesiderabile.
19 K.
ha presentato un ricorso avverso la decisione del 9 dicembre 2015 dinanzi al
giudice del rinvio. Egli ha fatto valere, in sostanza, che i motivi addotti
dallo Staatssecretaris per giustificare la sua decisione erano insufficienti.
Infatti, oltre alla considerazione che le relazioni internazionali di uno Stato
membro non rientrerebbero nell’ordine pubblico, l’attualità della minaccia che
egli rappresenterebbe sarebbe fondata su presunti comportamenti a lui
addebitati risalenti a più di due decenni prima e sulla tesi secondo cui il
fatto che tali comportamenti rientrano nell’ambito di applicazione
dell’articolo 1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra creerebbe
una minaccia costante. Peraltro, la tesi secondo cui ogni contatto eventuale di
K. con una vittima avvenuto nei Paesi Bassi configurerebbe in sé un rischio per
l’ordine pubblico estenderebbe eccessivamente la nozione di «ordine pubblico».
Inoltre, non sarebbe stata dimostrata in maniera plausibile la presenza di
eventuali vittime di K. in territorio olandese. K. ha aggiunto che, in
ogni caso, egli non era mai stato perseguito, né tanto meno condannato per i
fatti che gli erano addebitati. Facendo riferimento al punto 50 della sentenza
dell’11 giugno 2015, Zh. e O (C‑554/13, EU:C:2015:377), K. ha concluso che il
motivo generale, invocato dallo Staatssecretaris, basato sulla circostanza che
egli rappresentava una minaccia per l’ordine pubblico, era incompatibile con il
diritto dell’Unione.
20 Il
giudice del rinvio indica, in via preliminare, che, dopo l’adesione della
Croazia all’Unione, il diritto dell’Unione si applica alla situazione di K.
Dato che il divieto di ingresso nel territorio dei Paesi Bassi può essere
pronunciato solo nei confronti di cittadini di paesi terzi, la decisione del 16
gennaio 2013, recante divieto di ingresso di K. nel territorio dei Paesi Bassi
per un periodo di dieci anni è stata revocata con decisione del 22 luglio 2015,
confermata con la decisione del 9 dicembre 2015, e sostituita da una
dichiarazione di indesiderabilità, misura comparabile che può essere adottata
nei confronti dei cittadini dell’Unione. Diversamente dal divieto di ingresso,
una dichiarazione di indesiderabilità sarebbe valida, in linea di principio, a
tempo indeterminato, ma l’interessato potrebbe chiederne la revoca dopo un
certo periodo.
21 Il
giudice del rinvio osserva, poi, che è assodata l’esistenza di seri motivi che
consentono di ritenere che K. abbia commesso un crimine ai sensi dell’articolo
1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra, alla luce dei suoi
comportamenti nel periodo compreso tra l’aprile 1992 e il febbraio 1994, quando
faceva parte di un’unità dell’esercito bosniaco. È inoltre accertato che K. ha
disertato da tale esercito nel febbraio 1994. La dichiarazione di
indesiderabilità di K. sarebbe fondata esclusivamente su tali comportamenti. In
considerazione del tempo da allora trascorso, si pone pertanto la questione se
detti comportamenti possano essere considerati come una minaccia reale, attuale
e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società, ai sensi
dell’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38.
22 Secondo
il giudice del rinvio, si evince dalla giurisprudenza del Raad van State
(Consiglio di Stato) che la minaccia per l’interesse fondamentale della società
rappresentata da una persona in una situazione come quella di K. è, per sua
natura, costantemente attuale e che non è necessario interrogarsi sul
comportamento futuro di tale persona. Tale conclusione sarebbe fondata, da un
lato, sull’eccezionale gravità dei crimini di cui all’articolo 1, sezione F,
lettera a), della Convenzione di Ginevra e, dall’altro, sulla giurisprudenza
della Corte, in particolare sulle sentenze del 9 novembre 2010, B e D (C‑57/09
e C‑101/09, EU:C:2010:661), del 23 novembre 2010, Tsakouridis (C‑145/09,
EU:C:2010:708), e del 22 maggio 2012, I (C‑348/09, EU:C:2012:300).
23 Orbene,
il giudice del rinvio si interroga riguardo alla fondatezza di tale
interpretazione dell’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38. I suoi
dubbi sarebbero rafforzati dal fatto che la prima frase di tale disposizione
impone che le misure di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettino il
principio di proporzionalità. Inoltre, l’articolo 28, paragrafo 1, di tale
direttiva enuncerebbe una serie di fattori di cui lo Stato membro ospitante
deve tenere conto prima di adottare una decisione di allontanamento, e
l’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), di tale direttiva disporrebbe che una
decisione del genere può essere adottata solo per motivi imperativi di pubblica
sicurezza nei confronti di un cittadino dell’Unione che ha soggiornato nello
Stato membro ospitante durante i precedenti dieci anni.
24 Il
giudice del rinvio di riferisce altresì alla comunicazione della Commissione al
Parlamento Europeo e al Consiglio concernente gli orientamenti per un migliore
recepimento e una migliore applicazione della direttiva 2004/38 del 2 luglio
2009 [COM(2009) 313 definitivo], che confermerebbero la complessità della
valutazione della proporzionalità di una misura come quella adottata nei
confronti di K. K. e i suoi familiari sarebbero completamente inseriti nella
società olandese, poiché vivono nei Paesi Bassi dal 2001. K. avrebbe inoltre
dichiarato che la sua famiglia aveva ottenuto la cittadinanza croata sulla sola
base dell’etnicità, ma che la
Croazia sarebbe loro totalmente estranea, non avendovi mai
abitato e non risiedendovi nessun loro familiare.
25 Alla
luce delle suesposte considerazioni, il Rechtbank Den Haag, zittingsplaats
Middelburg (Tribunale dell’Aia, sede di Middelbourg, Paesi Bassi) ha deciso di
sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1) Se
l’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva [2004/38] consenta che un cittadino
dell’Unione, come nel presente caso, rispetto al quale è stata accertata
giudizialmente l’applicabilità dell’articolo 1, sezione F, lettere a) e b),
della Convenzione di Ginevra, venga dichiarato indesiderabile in quanto
l’eccezionale gravità dei reati a cui si riferisce la citata disposizione della
[Convenzione di Ginevra] conduce alla conclusione che si deve presumere che la
minaccia che egli rappresenta per un interesse fondamentale della società è per
sua natura costantemente attuale.
2) In caso di
risposta negativa alla prima questione, come procedere, nel contesto di un
esame finalizzato a dichiarare una persona indesiderabile, se il comportamento
del cittadino dell’Unione, come sopra indicato, al quale è stato dichiarato
applicabile l’articolo 1, sezione F, lettere a) e b), della Convenzione di
Ginevra, debba essere considerato come una minaccia reale, attuale e sufficientemente
grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. In che misura
sia rilevante al riguardo il fatto che dai comportamenti di cui all’articolo 1,
sezione F, della Convenzione di Ginevra – che hanno avuto luogo, nel caso di
specie, fra il 1992 e il 1994 – sia trascorso, come nel caso in discussione, un
lasso di tempo considerevole.
3) Quale sia
il ruolo del principio di proporzionalità nella valutazione relativa a se un
provvedimento che dichiara una persona indesiderabile possa essere imposto ad
un cittadino dell’Unione al quale è dichiarato applicabile l’articolo 1,
sezione F, lettere a) e b), della Convenzione di Ginevra, come nel caso in
discussione. Se in tale contesto, o indipendentemente dallo stesso, debbano
essere presi in considerazione gli elementi menzionati all’articolo 28,
paragrafo 1, della direttiva 2004/38. Se in tale contesto, o indipendentemente
dallo stesso, debba essere preso in considerazione anche il periodo di dieci
anni di soggiorno nello Stato membro ospitante, previsto all’articolo 28,
paragrafo 3, lettera a), della [detta] direttiva. Se debbano comunque essere
considerati gli elementi menzionati al punto 3.3 [della comunicazione COM(2009)
313 definitivo]».
Causa C‑366/16
26 H.F.,
cittadino afgano, è giunto nei Paesi Bassi il 7 febbraio 2000 e ha ivi
presentato una domanda di asilo il 6 marzo 2000. Con decisione della competente
autorità dei Paesi Bassi del 26 maggio 2003, H.F. è stato escluso dal beneficio
dello status di rifugiato sulla base dell’articolo 1, sezione F, lettera a),
della Convenzione di Ginevra. Tale decisione è stata confermata con sentenza
del Rechtbank te ’s‑Gravenhage (Tribunale dell’Aia, Paesi Bassi).
27 Con
decisione del 9 gennaio 2006, l’autorità competente dei Paesi Bassi ha
rifiutato di rilasciare a H.F. un permesso di soggiorno temporaneo in tale
Stato. Tale decisione è stata confermata anche dal Rechtbank te ’s‑Gravenhage
(Tribunale dell’Aia). Divenuta definitiva la decisione del 26 maggio 2003, lo
Staatssecretaris ha adottato una decisione di espulsione con divieto di
ingresso nel territorio nei confronti di F.
28 Nel
corso del 2011, H.F. e la figlia si sono stabiliti in Belgio. Il 5 ottobre
2011, H.F. ha presentato una domanda di autorizzazione di soggiorno in Belgio,
la quale è stata respinta in quanto irricevibile con decisione del gemachtigde
van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie en Administrative
Vereenvoudiging (delegato del segretario di Stato all’asilo e all’immigrazione,
incaricato della semplificazione amministrativa, Belgio) (in prosieguo: il
«delegato») del 13 novembre 2012. In pari data, quest’ultimo ha adottato una
decisione con cui veniva ordinato a H.F. di lasciare il territorio belga. H.F.
ha proposto un ricorso di annullamento avverso tali due decisioni, cui ha in
seguito rinunciato.
29 Il
21 marzo 2013, H.F. ha presentato al delegato una domanda volta a ottenere un
permesso di soggiorno in Belgio in qualità di familiare di un cittadino
dell’Unione, in ragione del fatto che la figlia aveva la cittadinanza olandese.
Il 12 agosto 2013 il delegato ha adottato una decisione di diniego del
soggiorno con l’ordine di lasciare il territorio belga.
30 In
risposta ad una seconda domanda di H.F. con il medesimo oggetto e presentata il
20 agosto 2013, il delegato ha adottato, il 18 febbraio 2014, una decisione di
diniego del soggiorno con l’ordine di lasciare il territorio belga. Il ricorso
presentato da H.F. contro tale decisione è stato respinto con decisione
dell’autorità giurisdizionale competente belga passata in giudicato.
31 Il
18 settembre 2014, H.F. ha presentato una terza domanda volta a ottenere un
permesso di soggiorno in qualità di familiare di un cittadino dell’Unione. In
seguito a tale domanda, il delegato ha di nuovo adottato, il 5 gennaio 2015,
una decisione di diniego del soggiorno con l’ordine di lasciare il territorio.
Su ricorso di H.F., tale decisione è stata annullata dal giudice competente
belga il 17 giugno 2015.
32 A
seguito di tale annullamento il delegato ha adottato nei confronti di H.F., l’8
ottobre 2015, una decisione di diniego di soggiorno di più di tre mesi senza
ordine di lasciare il territorio. Tale decisione è oggetto di un ricorso di
annullamento proposto da H.F. dinanzi al Raad voor Vreemdelingenbetwistingen
(Commissione per il contenzioso in materia di stranieri, Belgio).
33 Secondo
le indicazioni fornite dal giudice del rinvio, il delegato si è basato, per
adottare tale decisione, sulle informazioni contenute nel fascicolo della
procedura di asilo relativa a H.F. nei Paesi Bassi, ottenuto con la
collaborazione di quest’ultimo. Da tale fascicolo risulterebbe che, secondo la
valutazione delle autorità dei Paesi Bassi competenti in materia di asilo, H.F.
aveva commesso reati indicati all’articolo 1, sezione F, lettera a), della
Convenzione di Ginevra. In particolare, egli avrebbe partecipato a crimini di
guerra o crimini contro l’umanità, o avrebbe ordinato, nell’ambito delle
funzioni che esercitava, di commettere tali crimini. Il delegato ha quindi
ritenuto che la minaccia per un interesse fondamentale della società
rappresentata dalla presenza di una persona come H.F., riguardo alla quale è
pacifica l’esistenza di seri motivi di sospettare che abbia commesso reati
rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 1, sezione F, lettera a),
della Convenzione di Ginevra, presenti, per sua natura, un carattere attuale
permanente. La valutazione del comportamento futuro di tale persona, non
sarebbe, in tale ipotesi, importante, tenuto conto della natura e della gravità
dei reati interessati, cosicché l’attendibilità e l’attualità della minaccia
derivante dal comportamento di detta persona, come il rischio di recidiva, non
dovrebbero essere dimostrati. Il diniego di soggiorno in una siffatta fattispecie
servirebbe inoltre a proteggere le vittime dei reati in parola e, in tal modo,
la società di accoglienza e l’ordinamento giuridico internazionale. Per questi
motivi, il diniego di riconoscere un diritto di soggiorno a H.F. sarebbe
conforme al principio di proporzionalità.
34 Il
giudice del rinvio indica che, nonostante la decisione dell’8 ottobre 2015 non
contenga nessun ordine di lasciare il territorio belga, essa dovrebbe essere
considerata come misura di natura analoga a quelle indicate all’articolo 27,
paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2004/38. Esso dubita della
compatibilità con quest’ultima disposizione della tesi secondo cui la sicurezza
nazionale sarebbe compromessa dalla presenza sul territorio di una persona nei
cui confronti sia stata adottata circa dieci anni prima, nei Paesi Bassi, una
decisione di esclusione dal beneficio dello status di rifugiato divenuta
definitiva.
35 Il
giudice del rinvio aggiunge che questa problematica presenta anche un nesso con
il diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, di cui
all’articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in
prosieguo: la «Carta») e all’articolo 8 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma
il 4 novembre 1950. Secondo lo stesso, trattandosi di una decisione di diniego
del diritto di soggiorno, appare opportuno effettuare il test denominato «fair
balance».
36 Pertanto,
il Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Commissione per il contenzioso in
materia di stranieri) ha deciso di sospendere il procedimento e sottoporre alla
Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il diritto dell’Unione, in particolare l’articolo
27, paragrafo 2, della direttiva [2004/38], in combinato disposto o meno con
l’articolo 7 della [Carta], debba essere interpretato nel senso che una domanda
di soggiorno, presentata da un familiare-cittadino di un paese terzo nel quadro
di un ricongiungimento familiare con un cittadino dell’Unione, che a sua volta
si è avvalso del suo diritto di libera circolazione e di soggiorno, può essere
respinta in uno Stato membro stante una minaccia che deriverebbe dalla mera
presenza nella società di detto familiare, che in un altro Stato membro è stato
escluso dal beneficio dello status di rifugiato, ai sensi degli articoli 1,
sezione F, della [Convenzione di Ginevra] e 12, paragrafo 2, della direttiva
[2011/95], a causa del suo coinvolgimento in fatti avvenuti in uno specifico
contesto storico-sociale nel suo paese di origine, quando l’attualità e la
concretezza della minaccia rappresentata dal comportamento di detto familiare
nello Stato membro di soggiorno si fondano unicamente su un rinvio alla
decisione di esclusione, senza che abbia luogo una valutazione del rischio di
recidiva nello Stato membro di soggiorno».
37 Con
decisione del presidente della Corte del 21 luglio 2016, le cause C‑331/16 e C‑366/16
sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale e della sentenza.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulle due prime questioni e sulla prima parte della
terza questione nella causa C‑331/16 e sulla questione nella causa C‑366/16
38 Con
le due prime questioni e con la prima parte della terza questione nella causa C‑331/16,
e con la questione nella causa C‑366/16, che occorre esaminare congiuntamente,
i giudici del rinvio chiedono sostanzialmente se l’articolo 27, paragrafo 2,
della direttiva 2004/38 debba essere interpretato nel senso che il fatto che un
cittadino dell’Unione o un cittadino di un paese terzo, familiare di detto
cittadino, che chiede il rilascio di un permesso di soggiorno sul territorio di
uno Stato membro, sia stato in passato destinatario di una decisione di
esclusione dal beneficio dello status di rifugiato in quanto vi erano seri
motivi di sospettare che si fosse reso colpevole di atti di cui all’articolo 1,
sezione F, della Convenzione di Ginevra o all’articolo 12, paragrafo 2, della
direttiva 2011/95, consente alle autorità competenti di tale Stato membro di
considerare automaticamente che la sua semplice presenza su tale territorio
costituisca, indipendentemente dall’esistenza o meno di un rischio di recidiva,
una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse
fondamentale della società, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 2, della
direttiva 2004/38. In caso di risposta negativa, il giudice del rinvio nella
causa C‑331/16, chiede come debba essere valutata l’esistenza di siffatta
minaccia e, in particolare, in quale misura occorra tener conto del tempo trascorso
dalla presunta commissione di tali atti. Esso si interroga inoltre
sull’incidenza del principio di proporzionalità, menzionato all’articolo 27,
paragrafo 2, della direttiva 2004/38, sull’adozione di una decisione relativa
all’indesiderabilità, nello Stato membro interessato, della persona
destinataria di una tale decisione di esclusione.
39 Dall’articolo
27, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 risulta che gli Stati membri possono
adottare misure limitative della libertà di circolazione e di soggiorno di un
cittadino dell’Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza,
in particolare per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, motivi
che non possono tuttavia essere invocati per fini soltanto economici.
40 Secondo
costante giurisprudenza della Corte, se è pur vero che gli Stati membri restano
sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità
nazionali – che possono variare da uno Stato membro all’altro e da
un’epoca all’altra – le regole di ordine pubblico e pubblica sicurezza,
specie laddove autorizzino una deroga al principio fondamentale della libera
circolazione delle persone, tali regole devono tuttavia essere intese in senso
restrittivo, di guisa che la loro portata non può essere determinata
unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle istituzioni
dell’Unione. (sentenza del 22 maggio 2012, I, C‑348/09, EU:C:2012:300, punto 23
e giurisprudenza ivi citata; v., in tal senso, sentenza del 13 luglio 2017, E,
C‑193/16, EU:C:2017:542, punto 18 e giurisprudenza ivi citata).
41 Pertanto,
la nozione di «ordine pubblico» contenuta negli articoli 27 e 28 della
direttiva 2004/38 è stata interpretata dalla giurisprudenza della Corte nel
senso che il ricorso a tale nozione presuppone, in ogni caso, oltre alla
perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge,
l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei
confronti di un interesse fondamentale della società (sentenza del 24 giugno
2015, H.T., C‑373/13, EU:C:2015:413, punto 79 e giurisprudenza ivi citata).
42 Quanto
alla nozione di «pubblica sicurezza», dalla giurisprudenza della Corte risulta
che tale nozione comprende tanto la sicurezza interna di uno Stato membro quanto
la sua sicurezza esterna (sentenza del 23 novembre 2010, Tsakouridis, C‑145/09,
EU:C:2010:708, punto 43). La sicurezza interna può essere pregiudicata, in
particolare, da una minaccia diretta per la tranquillità e la sicurezza fisica
della popolazione dello Stato membro interessato (v., in tal senso, sentenza
del 22 maggio 2012, I, C‑348/09, EU:C:2012:300, punto 28). Quanto alla
sicurezza esterna, essa può essere pregiudicata, in particolare, dal rischio di
perturbazioni gravi dei rapporti internazionali di tale Stato membro o della
coesistenza pacifica dei popoli (v., in tal senso, sentenza del 23 novembre
2010, Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, punto 44).
43 Nel
caso di specie, risulta dalle indicazioni del giudice di rinvio che la
decisione di rigetto del reclamo di K. contro la dichiarazione relativa alla
sua indesiderabilità sul territorio olandese, e la decisione di diniego del
riconoscimento a H.F. di un diritto di soggiorno di più di tre mesi sul
territorio belga, sono state motivate con la considerazione che, alla luce
della loro precedente esclusione dal beneficio dello status di rifugiato sulla
base dell’articolo 1, sezione F, della Convenzione di Ginevra o dell’articolo
12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95, la loro mera presenza sul territorio
degli Stati membri interessati sarebbe stata idonea ad arrecare pregiudizio
alle relazioni internazionali di questi Stati membri, nonché con la necessità
di impedire che gli interessati potessero entrare in contatto con i cittadini
di tali Stati membri che sono stati vittime dei reati e dei comportamenti loro
addebitati, eventualmente presenti sul territorio di tali Stati membri.
44 Inoltre,
i governi francese e del Regno Unito hanno sottolineato nelle loro osservazioni
alla Corte che misure del tipo di quelle adottate nei confronti di K. e di H.F.
possono anche contribuire a garantire la protezione dei valori fondamentali
della società di uno Stato membro e dell’ordinamento giuridico internazionale e
a mantenere la coesione sociale, la fiducia del pubblico nei sistemi giudiziari
e di immigrazione e la credibilità dell’impegno degli Stati membri nella
protezione dei valori fondamentali di cui agli articoli 2 e 3 TUE.
45 Non
si può escludere, come l’avvocato generale ha sostanzialmente rilevato al
paragrafo 68 delle sue conclusioni, che motivi quali quelli menzionati ai punti
43 e 44 della presente sentenza possano essere considerati dagli Stati membri
come motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, ai sensi dell’articolo
27, paragrafo 1, della direttiva 2004/38, idonei a giustificare l’adozione di
misure che limitano la libertà di circolazione e di soggiorno nel loro
territorio di un cittadino dell’Unione o di un cittadino di un paese terzo
familiare di tale cittadino.
46 Inoltre,
è importante sottolineare che i crimini e le azioni di cui all’articolo 1,
sezione F, della Convenzione di Ginevra o all’articolo 12, paragrafo 2, della
direttiva 2011/95 costituiscono una grave minaccia ai valori fondamentali quali
il rispetto della dignità umana e dei diritti umani, su cui, come sancito
dall’articolo 2 TUE, l’Unione si fonda, e alla pace, che l’Unione ha come
scopo di promuovere, a norma dell’articolo 3 TUE.
47 Da
tali elementi risulta che una restrizione imposta da uno Stato membro alle
libertà di circolazione e di soggiorno di un cittadino dell’Unione o di un
cittadino di un paese terzo familiare di tale cittadino, che sia stato
destinatario, in passato, di una decisione di esclusione dal beneficio dello
status di rifugiato ai sensi dell’articolo 1, sezione F, della Convenzione di
Ginevra o dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95, può rientrare
nella nozione di «provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza», ai
sensi dell’articolo 27, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2004/38.
48 Ciò
precisato, risulta dal tenore letterale dell’articolo 27, paragrafo 2, primo
comma, della direttiva 2004/38 che le misure di ordine pubblico o di pubblica
sicurezza cui esso si riferisce devono essere fondate esclusivamente sul
comportamento personale del soggetto in questione.
49 Inoltre,
l’articolo 27, paragrafo 2, secondo comma, di tale direttiva subordina
l’adozione di tali misure alla condizione che il comportamento dell’interessato
rappresenti una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un
interesse fondamentale della società o dello Stato membro ospitante.
50 Orbene,
si deve ricordare, a tale riguardo, che le cause di esclusione dello status di
rifugiato previste all’articolo 1, sezione F, della Convenzione di Ginevra e
all’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95 sono state istituite al
fine di escludere dal beneficio di tale status le persone ritenute indegne
della protezione ad esso connessa, nonché di evitare che la concessione di tale
status consenta ad autori di determinati gravi reati di sottrarsi alla
responsabilità penale, con la conseguenza che l’esclusione dal beneficio dello
status di rifugiato non è subordinata all’esistenza di un pericolo attuale per
lo Stato membro di accoglienza (v., in tal senso, sentenza del 9 novembre 2010,
B e D, C‑57/09 e C‑101/09, EU:C:2010:661, punto 104).
51 Ne
consegue che il fatto che la persona interessata sia stata destinataria, in
passato, di una decisione di esclusione dal beneficio dello status di rifugiato
ai sensi di una di tali disposizioni non può automaticamente portare alla
constatazione che la sua semplice presenza sul territorio dello Stato membro
ospitante costituisca una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per
un interesse fondamentale della società, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo
2, secondo comma, prima frase, della direttiva 2004/38.
52 Le
misure fondate su motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono
essere adottate esclusivamente quando risulta, sulla base di una valutazione
caso per caso da parte delle autorità nazionali competenti, che il
comportamento individuale del soggetto in questione rappresenti realmente una
minaccia effettiva e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della
società (sentenza dell’8 dicembre 2011, Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, punto
82 e giurisprudenza ivi citata; v. altresì, in tal senso, sentenza del 29
aprile 2004, Orfanopoulos e Oliveri, C‑482/01 e C‑493/01, EU:C:2004:262, punto
77).
53 Una
simile valutazione è pertanto altresì necessaria ai fini dell’eventuale
adozione, da parte dell’autorità competente di uno Stato membro, di una misura
basata su motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, ai sensi
dell’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, nei confronti di una
persona in relazione alla quale le autorità competenti in materia di asilo
hanno ritenuto che vi fossero seri motivi di sospettare che essa avesse
commesso crimini o si fosse resa colpevole di atti rientranti nell’ambito di
applicazione dell’articolo 1, sezione F, della Convenzione di Ginevra o
dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95.
54 Tale
valutazione deve prendere in considerazione le constatazioni della decisione di
esclusione dal beneficio dello status di rifugiato di cui è stato destinatario
l’individuo in questione e gli elementi su cui essa è fondata, in particolare
la natura e la gravità dei reati e dei comportamenti contestati a tale persona,
il livello del suo coinvolgimento personale in questi ultimi e l’eventuale
esistenza di motivi di esclusione della responsabilità penale quali la
coercizione o la legittima difesa.
55 Tale
esame è tanto più necessario nell’ipotesi in cui, come nelle cause principali,
l’interessato non è stato oggetto di alcuna condanna penale per i crimini o gli
atti invocati per giustificare il rigetto, in passato, della sua domanda di
asilo.
56 Inoltre,
benché, in generale, l’accertamento di una minaccia reale, attuale e
sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società, ai sensi
dell’articolo 27, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2004/38 faccia
presumere la tendenza della persona interessata a persistere nel comportamento
che costituisce tale minaccia, non è escluso che la sola condotta tenuta in
passato costituisca una siffatta minaccia (sentenza del 27 ottobre 1977,
Bouchereau, 30/77, ECLI:EU:C:1977:172, punto 29).
57 Nel
caso di specie, il giudice del rinvio nella causa C‑331/16 si interroga
sull’incidenza del decorso di un notevole lasso di tempo dalla presunta
commissione degli atti che hanno giustificato l’esclusione di K. dal beneficio
dello status di rifugiato ai sensi dell’articolo 1, sezione F, della
Convenzione di Ginevra.
58 A
questo proposito, il tempo trascorso da detta commissione è, certo, un elemento
pertinente ai fini di valutare l’esistenza di una minaccia come quella di cui
all’articolo 27, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2004/38 (v., in
tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Zh. e O., C‑554/13, EU:C:2015:377,
punti da 60 a 62). Tuttavia, l’eventuale eccezionale gravità degli atti in
questione può essere idonea a evidenziare, anche dopo un periodo di tempo
relativamente lungo, la persistenza di una minaccia reale, attuale e
sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società.
59 Nella
causa C‑366/16, il giudice del rinvio si interroga sulla rilevanza, ai fini di
tale valutazione, del rischio di recidiva nello Stato membro ospitante, ove i
reati o gli atti di cui all’articolo 1, sezione F, della Convenzione di Ginevra
o dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95 si sono prodotti nel
paese d’origine dell’interessato, in un contesto storico e sociale specifico
che è improbabile che si ripresenti in tale Stato membro.
60 A
tale riguardo occorre rilevare che, anche se sembrerebbe poco probabile che
tali crimini o atti possano riprodursi al di fuori del loro contesto storico e
sociale specifico, un comportamento dell’interessato che dimostri la
persistenza di un suo atteggiamento che attenti ai valori fondamentali di cui
agli articoli 2 e 3 TUE, quali la dignità umana e i diritti dell’uomo, che
tali crimini o tali atti indicano, è idoneo a costituire una minaccia reale,
attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società,
ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 2, secondo comma, prima frase, della
direttiva 2004/38.
61 Occorre
ancora precisare che, come risulta dall’articolo 27, paragrafo 2, di tale
direttiva e dalla costante giurisprudenza della Corte, un provvedimento
restrittivo del diritto alla libera circolazione può essere giustificato solo
se rispetta il principio di proporzionalità, il che presuppone che si determini
se tale misura sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo che
persegue e non ecceda quanto necessario per raggiungerlo (v., in tal senso,
sentenza del 17 novembre 2011, Gaydarov, C‑430/10, EU:C:2011:749, punto 40 e
giurisprudenza ivi citata).
62 Tale
valutazione implica un bilanciamento tra, da un lato, la minaccia che il
comportamento personale dell’interessato rappresenta per gli interessi
fondamentali della società di accoglienza e, dall’altro, la tutela dei diritti
che i cittadini dell’Unione e i loro familiari traggono dalla direttiva 2004/38
(v., in tal senso, sentenza del 23 novembre 2010, Tsakouridis (C‑145/09,
EU:C:2010:708, punto 50 e giurisprudenza ivi citata).
63 Nell’ambito
di tale valutazione occorre prendere in considerazione i diritti fondamentali
di cui la Corte
garantisce il rispetto, in particolare il diritto al rispetto della vita
privata e familiare quale sancito all’articolo 7 della Carta e all’articolo 8
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali (sentenza del 23 novembre 2010, Tsakouridis, C‑145/09,
EU:C:2010:708, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).
64 Come
l’avvocato generale ha rilevato al paragrafo 112 delle sue conclusioni, lo
Stato membro ospitante è tenuto segnatamente a verificare, in tale contesto, la
possibilità di adottare altre misure meno lesive della libertà di circolazione
e di soggiorno dell’interessato di pari efficacia per assicurare la protezione
degli interessi fondamentali invocati (v., in tal senso, sentenza del 17
novembre 2011, Aladzhov, C‑434/10, EU:C:2011:750, punto 47).
65 Tenuto
conto delle considerazioni che precedono, si deve rispondere alle due prime
questioni e alla prima parte della terza questione nella causa C‑331/16, e alla
questione nella causa C‑366/16, che l’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva
2004/38 dev’essere interpretato nel senso che il fatto che il cittadino
dell’Unione o il cittadino di un paese terzo, familiare di detto cittadino, che
chiede il rilascio di un permesso di soggiorno in uno Stato membro, sia stato
in passato destinatario di una decisione di esclusione dal beneficio dello
status di rifugiato ai sensi dell’articolo 1, sezione F, della Convenzione di
Ginevra o dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95, non consente
alle autorità competenti di tale Stato membro di considerare automaticamente
che la sua semplice presenza sul territorio di tale Stato costituisca,
indipendentemente dall’esistenza di un rischio di recidiva, una minaccia reale,
attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società,
tale da giustificare l’adozione di misure di ordine pubblico o di pubblica
sicurezza.
66 La
constatazione dell’esistenza di una tale minaccia deve essere fondata su una
valutazione, da parte delle autorità competenti dello Stato membro ospitante,
del comportamento personale dell’interessato, che prenda in considerazione le
conclusioni della decisione di esclusione dal beneficio dello status di
rifugiato e gli elementi su cui essa è fondata, in particolare la natura e la
gravità dei crimini o degli atti che gli sono contestati, il livello del suo
coinvolgimento personale in essi, l’eventuale esistenza di motivi di esonero da
responsabilità penale e l’esistenza o meno di una condanna penale. Tale
valutazione globale deve anche tener conto del tempo trascorso dalla presunta
commissione di tali crimini o atti nonché del comportamento successivo di tale
persona, e in particolare considerare se tale comportamento manifesti la
persistenza di un atteggiamento che attenti ai valori fondamentali di cui agli
articoli 2 e 3 TUE, in un modo che potrebbe turbare gravemente la
tranquillità e la sicurezza fisica della popolazione. Il solo fatto che il
comportamento passato di tale individuo s’inserisca nel contesto storico e sociale
specifico del suo paese di origine, che non può riprodursi nello Stato membro
ospitante, non osta a tale constatazione.
67 Conformemente
al principio di proporzionalità, le autorità competenti dello Stato membro
ospitante devono inoltre mettere a confronto, da un lato, la tutela
dell’interesse fondamentale della società di cui trattasi e, dall’altro, gli
interessi della persona di cui trattasi, relativi all’esercizio della sua
libertà di circolazione e di soggiorno in quanto cittadino dell’Unione nonché
al suo diritto al rispetto della vita privata e familiare.
Sulla seconda parte della terza questione nella
causa C‑331/16
68 Con
la seconda parte della sua terza questione, il giudice del rinvio nella causa C‑331/16
chiede, in sostanza, da un lato, se gli elementi di cui all’articolo 28,
paragrafo 1, della direttiva 2004/38 debbano essere presi in considerazione ai
fini dell’adozione di una decisione relativa all’indesiderabilità, nel
territorio dello Stato membro interessato, di una persona la cui domanda di
asilo in passato è stata respinta sulla base dell’articolo 1, sezione F, della
Convenzione di Ginevra, e, dall’altro, se la tutela rafforzata di cui godono,
in forza dell’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), di tale direttiva, i cittadini
dell’Unione che hanno risieduto per i precedenti dieci anni nello Stato membro
ospitante si applichi alla situazione di una tale persona.
69 A
tale proposito, occorre rilevare che, in udienza, il governo dei Paesi Bassi ha
indicato che la decisione del 22 luglio 2015 con cui si dichiara K.
indesiderabile nel territorio olandese comportava l’obbligo per quest’ultimo di
lasciare detto territorio. Pertanto, tale decisione deve essere considerata una
decisione di allontanamento, ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1, della
direttiva 2004/38.
70 Per
l’adozione di una tale decisione nel rispetto del principio di proporzionalità
occorre tener conto, in particolare, della natura e della gravità del
comportamento addebitato all’interessato, della durata e, se del caso, della
legalità del suo soggiorno nello Stato membro ospitante, del tempo trascorso da
quando ha avuto luogo tale comportamento, del comportamento da lui tenuto
durante tale periodo, del grado della sua attuale pericolosità per la società,
nonché della solidità dei legami sociali, culturali e familiari con detto Stato
membro.
71 Riguardo
alla protezione di cui all’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della
direttiva 2004/38, si deve ricordare che tale direttiva istituisce un sistema di
protezione contro le misure di allontanamento fondato sul grado d’integrazione
delle persone interessate nello Stato membro ospitante, di modo che quanto più
forte è l’integrazione dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari in tale
Stato membro, tanto più forti sono le garanzie contro l’allontanamento di cui
essi godono (v., in tal senso, sentenze del 23 novembre 2010, Tsakouridis, C‑145/09,
EU:C:2010:708, punto 25, nonché del 17 aprile 2018, B e Vomero, C‑316/16 e C‑424/16,
punto 44).
72 L’articolo
28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38, secondo il quale una
decisione di allontanamento può essere adottata nei confronti di un cittadino
dell’Unione che abbia soggiornato nello Stato membro ospitante i precedenti
dieci anni solo per «motivi imperativi di pubblica sicurezza», si inserisce nel
contesto di tale regime e rafforza notevolmente la tutela delle persone cui
tale disposizione è applicabile nei confronti dei provvedimenti di
allontanamento di cui potrebbero essere oggetto (v., in tal senso, sentenza del
23 novembre 2010, Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, punto 28).
73 Tuttavia,
come la Corte
ha dichiarato nella sentenza del 17 aprile 2018, B e Vomero (C‑316/16 e C‑424/16,
punto 61), l’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38
dev’essere interpretato nel senso che il beneficio della protezione contro
l’allontanamento dal territorio di cui alla detta disposizione è subordinato
alla condizione che l’interessato disponga di un diritto di soggiorno permanente,
ai sensi dell’articolo 16 e dell’articolo 28, paragrafo 2, di tale direttiva.
Orbene, risulta dall’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 che tale
diritto può essere acquisito solo se la persona interessata abbia soggiornato
legalmente nello Stato membro ospitante e in via continuativa per cinque anni
conformemente alle condizioni previste da tale direttiva, in particolare quelle
enunciate all’articolo 7, paragrafo 1, della stessa (v., in tal senso, sentenza
del 21 dicembre 2011, Ziolkowski e Szeja, C‑424/10 e C‑425/10, EU:C:2011:866,
punto 46), o da uno strumento del diritto dell’Unione anteriore al 30 aprile
2006, data di scadenza del termine di trasposizione di quest’ultima direttiva
(v., in tal senso, sentenza del 7 ottobre 2010, Lassal, C‑162/09,
EU:C:2010:592, punti da 33 a 40).
74 Il
soggiorno conforme al diritto di uno Stato membro, ma che non soddisfa le
condizioni previste dal diritto dell’Unione, non può essere considerato come
soggiorno legale ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva
2004/38, di modo che non si può ritenere che un cittadino dell’Unione, il quale
abbia soggiornato più di cinque anni nello Stato membro ospitante sulla sola
base del diritto interno di quest’ultimo, abbia acquisito il diritto di soggiorno
permanente in conformità a detta disposizione, se, durante tale soggiorno, egli
non soddisfaceva dette condizioni (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre
2011, Ziolkowski e Szeja, C‑424/10 e C‑425/10, EU:C:2011:866, punti 47 e 51).
75 Nel
caso di specie, anche se la decisione di rinvio indica che K. ha soggiornato
nel territorio olandese in via continuativa dal mese di febbraio 2001, essa non
contiene tuttavia nessun elemento da cui possa dedursi che K., nonostante il
rigetto delle sue domande di asilo, abbia soggiornato legalmente e in via
continuativa per cinque anni in tale Stato conformemente alle condizioni
enunciate dalla direttiva 2004/38 o da uno strumento del diritto dell’Unione
anteriore ad essa. Da detta decisione non si può quindi dedurre che K. abbia
acquisito un diritto di soggiorno permanente ai sensi dell’articolo 16 di tale
direttiva. In tali circostanze, che spetta al giudice del rinvio verificare, è
lecito ritenere che la protezione rafforzata contro l’allontanamento prevista
all’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), di tale direttiva non è applicabile
al caso di specie.
76 Alla
luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda
parte della terza questione nella causa C‑331/16 dichiarando che l’articolo 28,
paragrafo 1, della direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che,
quando le misure previste comportano l’allontanamento dell’interessato dallo
Stato membro ospitante, quest’ultimo deve tenere conto della natura e della
gravità del comportamento di tale persona, della durata e, se del caso, della
legalità del suo soggiorno in tale Stato membro, del tempo trascorso dal
comportamento contestatole, del comportamento da lui tenuto durante tale
periodo, del grado della sua attuale pericolosità per la società, nonché della
solidità dei legami sociali, culturali e familiari con detto Stato membro.
77 L’articolo
28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 deve essere interpretato
nel senso che esso non si applica al cittadino dell’Unione che non gode di un
diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante, ai sensi
dell’articolo 16 e dell’articolo 28, paragrafo 2, di tale direttiva.
Sulle spese
78 Nei
confronti delle parti nei procedimenti principali la presente causa costituisce
un incidente sollevato dinanzi ai giudici nazionali, cui spetta quindi statuire
sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni
alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione)
dichiara:
1) L’articolo 27,
paragrafo 2, della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro
familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le
direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE,
90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, dev’essere interpretato nel senso che il
fatto che il cittadino dell’Unione europea o il cittadino di un paese terzo,
familiare di detto cittadino, che chiede il rilascio di un permesso di
soggiorno in uno Stato membro, sia stato in passato destinatario di una
decisione di esclusione dal beneficio dello status di rifugiato ai sensi
dell’articolo 1, sezione F, della Convenzione relativa allo status dei
rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, e completata dal Protocollo
relativo allo status dei rifugiati, adottato a New York il 31 gennaio 1967, o dell’articolo
12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini
di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione
internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi
titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della
protezione riconosciuta, non consente alle autorità competenti di tale Stato
membro di considerare automaticamente che la sua semplice presenza sul
territorio di tale Stato costituisca, indipendentemente dall’esistenza di un
rischio di recidiva, una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per
un interesse fondamentale della società, tale da giustificare l’adozione di
misure di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
La constatazione dell’esistenza di una tale
minaccia deve essere fondata su una valutazione, da parte delle autorità
competenti dello Stato membro ospitante, del comportamento personale
dell’interessato, che prenda in considerazione le conclusioni della decisione
di esclusione dal beneficio dello status di rifugiato e gli elementi su cui
essa è fondata, in particolare la natura e la gravità dei crimini o degli atti
che gli sono contestati, il livello del suo coinvolgimento personale in essi,
l’eventuale esistenza di motivi di esonero da responsabilità penale e
l’esistenza di una condanna penale. Tale valutazione globale deve anche tenere
conto del tempo trascorso dalla presunta commissione di tali crimini o atti
nonché del comportamento successivo di tale persona, e in particolare
considerare se tale comportamento manifesti la persistenza di un atteggiamento
che attenti ai valori fondamentali di cui agli articoli 2 e 3 TUE, in un
modo che potrebbe turbare gravemente la tranquillità e la sicurezza fisica
della popolazione. Il solo fatto che il comportamento passato di tale individuo
s’inserisca nel contesto storico e sociale specifico del suo paese di origine,
che non può riprodursi nello Stato membro ospitante, non osta a tale
constatazione.
Conformemente al principio di proporzionalità,
le autorità competenti dello Stato membro ospitante devono inoltre bilanciare,
da un lato, la tutela dell’interesse fondamentale della società di cui trattasi
con, dall’altro, gli interessi della persona di cui trattasi, relativi
all’esercizio della sua libertà di circolazione e di soggiorno in quanto
cittadino dell’Unione nonché al suo diritto al rispetto della vita privata e
familiare.
2) L’articolo 28,
paragrafo 1, della direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che,
quando le misure previste comportano l’allontanamento dell’interessato dallo
Stato membro ospitante, quest’ultimo deve tenere conto della natura e della
gravità del comportamento di tale persona, della durata e, se del caso, della
legalità del suo soggiorno in tale Stato membro, del tempo trascorso dal
comportamento contestatole, della sua condotta durante tale periodo, del grado
della sua attuale pericolosità per la società, nonché della solidità dei legami
sociali, culturali e familiari con detto Stato membro.
L’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della
direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che esso non si applica al
cittadino dell’Unione europea che non gode di un diritto di soggiorno
permanente nello Stato membro ospitante, ai sensi dell’articolo 16 e
dell’articolo 28, paragrafo 2, di tale direttiva.
Dal sito http://curia.europa.eu
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