Diritto dell’Unione e conservazione dell’urna cineraria

Tar Veneto 31 maggio 2017, n. 543 (ord.)

E’ rimessa alla Corte di Giustizia dell’Unione la seguente questione: “se gli articoli 49 e 56 del trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea devono essere interpretati nel senso che ostano all'applicazione delle seguenti disposizioni dell'art. 52 del regolamento dei servizi cimiteriali del comune di Padova: "Non è in nessun caso consentito all'affidatario demandare a terzi la conservazione dell'urna cineraria. Tale divieto vale anche in caso di espressa volontà manifestata in vita dal defunto (comma terzo). È fatto obbligo di conservare l'urna esclusivamente presso l'abitazione dell'affidatario (comma quarto)… In nessun caso la conservazione di urne cinerarie può avere finalità lucrative e pertanto non sono ammesse attività economiche che abbiano ad oggetto, anche non esclusivo, la conservazione di urne cinerarie a qualsiasi titolo e per qualsiasi durata temporale. Tale divieto vale anche in caso di espressa volontà manifestata in vita dal defunto (comma decimo)”

1. La presente ordinanza è adottata ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea e dell'art. 105 del regolamento di procedura della Corte di Giustizia (procedimento accelerato), trattandosi di questione semplice ed attinente al riconoscimento delle libertà economiche previste dal Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea.

2.Parte ricorrente ha impugnato le disposizioni regolamentari con cui il Comune di Padova, nell'esercizio del potere di regolamentazione del servizio cimiteriale e di fissazione delle prescrizioni relative all'affidamento e alla conservazione delle urne cinerarie, ha escluso la possibilità per l'affidatario delle urne cinerarie di avvalersi di servizi commerciali privati, gestiti al di fuori dell'ordinario servizio cimiteriale comunale, al fine di conservare le urne cinerarie fuori dell'ambito domestico.

In particolare l'art. 52 del regolamento dei servizi cimiteriali del comune di Padova stabilisce tra l'altro quanto segue:

"Non è in nessun caso consentito all'affidatario demandare a terzi la conservazione dell'urna cineraria. Tale divieto vale anche in caso di espressa volontà manifestata in vita dal defunto (comma terzo).

È fatto obbligo di conservare l'urna esclusivamente presso l'abitazione dell'affidatario (comma quarto)…

In nessun caso la conservazione di urne cinerarie può avere finalità lucrative e pertanto non sono ammesse attività economiche che abbiano ad oggetto, anche non esclusivo, la conservazione di urne cinerarie a qualsiasi titolo e per qualsiasi durata temporale. Tale divieto vale anche in caso di espressa volontà manifestata in vita dal defunto (comma decimo)."

3.L’interesse ad agire in giudizio di M. S.r.l., è dato dall’essere una società costituita allo scopo di offrire alla collettività un servizio di custodia di urne cinerarie tramite contratti di concessione in uso di posti urna/cellette su armadio a colombaro, al fine di agevolare l’esercizio del diritto di preghiera, suffragio e M. dei propri cari defunti.

La società ha pertanto proposto la messa in esercizio di alcune dimore cinerarie denominate “Luoghi della Memoria”, dislocate in altrettanti quartieri della città di Padova, destinate ad ospitare esclusivamente urne cinerarie in ambienti esteticamente gradevoli, riservati, protetti e particolarmente adeguati al raccoglimento in preghiera in M. dei defunti.

4. Parte ricorrente espone, a fondamento del ricorso, quanto di seguito riportato al presente punto 4.

"L’attività imprenditoriale che M. S.r.l. si propone di svolgere nel Comune di Padova è ampiamente diffusa e praticata in molti Paesi di elevata tradizione culturale (quali, a titolo esemplificativo, Stati Uniti d’America, Canada, Singapore, Giappone, Taiwan, Argentina, e per quanto qui interessa particolarmente, Spagna, Francia, Germania, Paesi Bassi, Regno Unito, Polonia) in considerazione del fatto che la conservazione delle urne cinerarie in luoghi privati a ciò appositamente destinati ed alternativi all’abitazione consente di risolvere le variegate ed agevolmente intuibili problematiche che frequentemente insorgono a seguito della conservazione delle ceneri in ambito domestico.

In questo senso la nuova disciplina comunale si pone in contrasto con le previsioni dell’ordinamento comunitario e in particolare con i principi in materia di libera circolazione delle persone, della libertà di stabilimento e di servizi in particolare.

Non può infatti escludersi che qualche operatore economico straniero con oggetto sociale analogo a quello di M. S.r.l. – avente sede in uno Stato membro UE ove è consentita la collocazione di urne in dimore cinerarie gestite da società commerciali – decida in futuro di svolgere la propria attività nel territorio italiano o che cittadini di altri Stati membri vogliano poter usufruire di servizi eiusdem generis – cui magari sono adusi nel proprio Stato membro d’origine – nel territorio dello Stato italiano.

In siffatta ragionevole evenienza, in forza del diritto di stabilimento e della libera prestazione di servizi di cui, rispettivamente, agli artt. 49 ss. e 56 ss. TFUE, non potrebbero certo frapporsi ostacoli all’insediamento e alla svolgimento di tale attività che viene oggi preclusa, del tutto ingiustificatamente, alla società ricorrente. E in ogni caso – per costante giurisprudenza comunitaria – eventuali restrizioni non potrebbero comportare un divieto assoluto di svolgimento dell’attività poiché finanche, laddove giustificato (e qui siamo ben lungi dall’esserlo), un regime di autorizzazione amministrativa preventiva non può legittimare un comportamento discrezionale da parte delle autorità nazionali, tale da privare le disposizioni di diritto dell’Unione, in particolare quelle relative ad una libertà fondamentale come la libertà di stabilimento, del loro effetto utile. Inoltre, affinché un regime di autorizzazione amministrativa preventiva sia giustificato anche quando deroghi ad una tale libertà fondamentale, esso deve essere fondato su criteri oggettivi, non discriminatori e previamente conoscibili, che garantiscano la sua idoneità a circoscrivere sufficientemente l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali (sentenza del 10 marzo 2009, Hartlauer, C-169/07, Racc. pag. I-1721, punto 64 e giurisprudenza ivi citata) (cfr. Corte di Giustizia UE, sez. IV, sent. 13/02/2014 causa C-367/12 Sokoll-Seebacher, punto 27 della motivazione).

Contrastando con i principi derivanti dal diritto UE, la nuova disciplina dell’affidamento di urne cinerarie recata dall’art. 52 del regolamento comunale di Padova non sarebbe quindi opponibile all’operatore economico comunitario.

In tal senso, anche a prescindere nel caso di specie dalla sussistenza di una fattispecie transfrontaliera, verrebbe per ciò stesso a determinarsi una c.d. discriminazione al rovescio ai danni di M. S.r.l., impedita ad intraprendere la medesima iniziativa economica consentita invece ad un operatore di altro Stato membro.

Si ritiene debba quindi affermarsi l’illegittimità del provvedimento impugnato anche ai sensi dell’art. 53 della L. n. 234/2012, il quale stabilisce puntualmente che nei confronti dei cittadini italiani non trovano applicazione norme dell'ordinamento giuridico italiano o prassi interne che producano effetti discriminatori rispetto alla condizione e al trattamento garantiti nell'ordinamento italiano ai cittadini dell'Unione europea".

5.In relazione a quanto sopra ritenuto da parte ricorrente, il Collegio dubita in effetti che le citate ed impugnate disposizioni dell'art. 52 del regolamento dei servizi cimiteriali del Comune di Padova possano essere poste a fondamento del divieto di prestare il servizio di custodia privato delle urne cinerarie a causa del contrasto di tali disposizioni con gli articoli 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea.

L'art. 49 stabilisce che nel quadro delle disposizioni che seguono, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate. Tale divieto si estende altresì alle restrizioni relative all'apertura di agenzie, succursali o filiali, da parte dei cittadini di uno Stato membro stabiliti sul territorio di un altro Stato membro.

La libertà di stabilimento importa l'accesso alle attività autonome e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese e in particolare di società ai sensi dell'articolo 54, secondo comma, alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini, fatte salve le disposizioni del capo relativo ai capitali.

Il citato articolo 56 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea stabilisce che le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno dell'Unione sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione.

L'art. 52 del regolamento dei servizi cimiteriali del comune di Padova stabilisce quanto segue:

"Non è in nessun caso consentito all'affidatario demandare a terzi la conservazione dell'urna cineraria. Tale divieto vale anche in caso di espressa volontà manifestata in vita dal defunto (comma terzo).

È fatto obbligo di conservare l'urna esclusivamente presso l'abitazione dell'affidatario (comma quarto)… .

In nessun caso la conservazione di urne cinerarie può avere finalità lucrative e pertanto non sono ammesse attività economiche che abbiano ad oggetto, anche non esclusivo, la conservazione di urne cinerarie a qualsiasi titolo e per qualsiasi durata temporale. Tale divieto vale anche in caso di espressa volontà manifestata in vita dal defunto (comma decimo)."

Il contrasto della regolamentazione comunale di Padova con il Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea troverebbe fondamento nelle seguenti circostanze:

- gli articoli 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea stabiliscono il principio di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi nel senso che all'operatore europeo che voglia stabilirsi in Italia o che voglia effettuare una prestazione di servizio in Italia possono essere opposte solo quelle restrizioni che sono applicate ai cittadini e agli operatori italiani.

Ne consegue che una regolamentazione, come quella riportata, adottata dal comune di Padova, non potrebbe essere opposta all'operatore europeo perché trattasi di restrizione riferita al solo territorio del comune di Padova e dunque non alla generalità della popolazione italiana.

È solo infatti la restrizione applicabile nell'intero territorio nazionale che può essere opposta all'operatore europeo e non invece la restrizione applicabile ad una parte limitata del territorio nazionale.

Né sembrano sussistere nel caso di specie ragioni di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica tali da giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento ai sensi dell'art. 52 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea.

Inoltre l'attività di affidamento in custodia delle urne cinerarie sembra essere compresa nella nozione di servizi, che possono essere liberamente prestati nel territorio dell'Unione Europea, cui fa riferimento l'articolo 57 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea.

Se l'attività di affidamento in custodia delle urne cinerarie è compresa tra quelle per le quali gli articoli 49 e 56 riconoscono la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, trova poi applicazione l'art. 53 della legge n° 234 del 2012, secondo cui nei confronti dei cittadini italiani non trovano applicazione norme dell'ordinamento giuridico italiano o prassi interne che producano effetti discriminatori rispetto alla condizione e al trattamento garantiti nell'ordinamento italiano ai cittadini dell'Unione europea.

Dunque anche nel caso di specie in cui è un’impresa italiana a voler esercitare l’attività economica in una parte del territorio nazionale, trovano applicazione gli articoli 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, per effetto del rinvio operato dall’art. 53 della legge n° 234 del 2012.

Ne consegue che si rende necessario verificare se gli articoli 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea ostano all'applicazione del citato art. 52 del regolamento dei servizi cimiteriali del comune di Padova.

Il collegio chiede pertanto alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea se gli articoli 49 e 56 del trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea devono essere interpretati nel senso che ostano all'applicazione delle seguenti disposizioni dell'art. 52 del regolamento dei servizi cimiteriali del Comune di Padova:

"Non è in nessun caso consentito all'affidatario demandare a terzi la conservazione dell'urna cineraria. Tale divieto vale anche in caso di volontà espressa manifestata in vita dal defunto (comma terzo).

È fatto obbligo di conservare l'urna esclusivamente presso l'abitazione dell'affidatario (comma quarto)…

In nessun caso la conservazione di urne cinerarie può avere finalità lucrative e pertanto non sono ammesse attività economiche che abbiano ad oggetto, anche non esclusivo, la conservazione di urne cinerarie a qualsiasi titolo e per qualsiasi durata temporale. Tale divieto vale anche in caso di espressa volontà manifestata in vita dal defunto (comma decimo)."

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, d'ufficio, ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea, chiede alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea di rispondere alle seguenti questioni, con riferimento all'interpretazione degli articoli 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea, considerando che la decisione sulle questioni proposte è necessaria per definire il giudizio sulla controversia pendente:

se gli articoli 49 e 56 del trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea devono essere interpretati nel senso che ostano all'applicazione delle seguenti disposizioni dell'art. 52 del regolamento dei servizi cimiteriali del comune di Padova:

"Non è in nessun caso consentito all'affidatario demandare a terzi la conservazione dell'urna cineraria. Tale divieto vale anche in caso di espressa volontà manifestata in vita dal defunto (comma terzo).

È fatto obbligo di conservare l'urna esclusivamente presso l'abitazione dell'affidatario (comma quarto)…

In nessun caso la conservazione di urne cinerarie può avere finalità lucrative e pertanto non sono ammesse attività economiche che abbiano ad oggetto, anche non esclusivo, la conservazione di urne cinerarie a qualsiasi titolo e per qualsiasi durata temporale. Tale divieto vale anche in caso di espressa volontà manifestata in vita dal defunto (comma decimo)."

Chiede altresì alla Corte di Giustizia di sottoporre il presente rinvio pregiudiziale a procedimento accelerato ai sensi dell'art. 105 del regolamento di procedura della Corte di Giustizia, trattandosi di questione semplice ed attinente al riconoscimento delle libertà economiche previste dal Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea.

Sospende il giudizio nelle more della sentenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea.

Dispone la trasmissione, a cura della segreteria, degli atti alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea.