Concessioni cimiteriali perpetue

Tar Toscana 7 dicembre 2016, n. 1750

E’ illegittima la deliberazione della Giunta che, equiparandole a quelle temporanee, sottopone al pagamento di un canone periodico le concessioni cimiteriali perpetue rilasciate prima del 1975 [incidentalmente, il Collegio ribadisce il proprio orientamento, favorevole alla revocabilità delle concessioni cimiteriali perpetue, rilasciate anteriormente all’entrata in vigore del d.P.R. 803/1975]

FATTO e DIRITTO

1 - La sig.ra T.M., premesso di essere titolare per successione ereditaria della concessione cimiteriale perpetua n. 60 del 1952, premesso altresì di aver ricevuto nel dicembre 2015 richiesta comunale di pagamento di canone rapportato a 40 o 50 anni, impugna la deliberazione consiliare del Comune di M. n. 64 del 2015 che ha previsto anche per le concessioni perpetue il pagamento di canone periodico, in uno con gli atti connessi, tra cui la deliberazione di Giunta n. OMISSIS.

2 - Nei confronti degli atti gravati la ricorrente formula le seguenti censure:

– con il primo motivo la ricorrente evidenzia la contrarietà degli atti gravati all’art. 23 delle Cost., essendo stata imposta una prestazione patrimoniale da atto dell’Amministrazione in violazione delle riserva di legge, evidenziando altresì che i profili paritetici accessivi alla concessione sono regolati da atto contrattuale, così che per le concessioni perpetue non è possibile modificare il contenuto del rapporto così come disciplinato, se non in forza di una disposizione di legge espressa;

– con il secondo motivo la ricorrente contesta gli atti gravati che hanno di fatto imposto al concessionario una trasformazione della concessione perpetua in concessione temporanea di 40 o 50 anni a scelta, peraltro senza neppure attendere il decorso del termine di 99 anni e senza garantire al privato la necessaria partecipazione in ambito procedimentale.

3 - Il Comune di M. si è costituto in giudizio per resistere al ricorso.

4 - Con ordinanza n. 104 del 2016 la Sezione accoglieva la domanda incidentale di sospensione degli atti gravati.

5 – Il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato nella parte in cui evidenzia la illegittimità degli atti gravati laddove gli stessi sottopongono a pagamento di canone periodico le concessioni cimiteriali perpetue rilasciate prima del 1975, equiparandole alle concessioni cimiteriali temporanee sottoposte a canone periodico.

6 - I cimiteri sono beni demaniali, ai sensi dell’art. 824, comma 2, cod. civ. in relazione ai quali l’uso particolare a favore di un singolo beneficiario è attribuito attraverso l’esercizio del potere concessorio. È noto che nelle vicende relative a beni pubblici intervengono solitamente due sequenze di atti: da un lato il provvedimento pubblicistico attraverso il quale si esercita il potere concessorio, costituendo in capo al privato un diritto che prima non esisteva, cioè nella specie il c.d. ius sepulchri, che garantisce al concessionario ampie facoltà di godimento del bene, con la conseguenza che, nei rapporti interprivati, la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento (TAR Toscana, sez. 1^, 462 del 2015); dall’altro una convenzione bilaterale di diritto privato, finalizzata a dar assetto ai rapporti patrimoniali fra concedente e concessionario, in particolare attraverso la previsione del pagamento di un canone. È altrettanto noto che il concessionario, nonostante la situazione di diritto pieno che gode verso i terzi, continua a soggiacere ai poteri regolatori e conformativi di stampo pubblicistico propri dell’Amministrazione concedente, destinati primariamente a garantire la funzionalizzazione dei beni demaniali, anche dopo l’attribuzione ai singoli del c.d. uso particolare, al soddisfacimento del pubblico interesse. Tuttavia i suddetti poteri regolatori e conformativi, com’è necessario che sia per statuto costituzionale (ai sensi dell’art. 97 Cost.), sono assoggettati al principio di legalità e quindi presuppongono la necessaria interposizione del legislatore, che attribuisca con singole norme il potere di cui trattasi all’ufficio pubblico chiamato a esercitarlo. Con riguardo al primo segmento di attività sopra evocato, cioè la costituzione in capo al privato del diritto sul bene demaniale, il potere pubblicistico configurabile in capo all’Amministrazione, e che può sopravvenire a pregiudicare il godimento di parte privata, è rappresentato in particolare dall’esercizio del potere di revoca; si tratta, in ambito cimiteriale, del potere disciplinato dall’art. 92 del DPR n. 295 del 1990, che prevede la revoca della concessione cimiteriale quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma e si verifichi una situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno comunale, non altrimenti risolvibile. Con riferimento al secondo segmento di attività sopra evocato, cioè la disciplina dei rapporti patrimoniali tra concedente e concessionario, il privato è sottoposto alle modifiche rientranti nel potere tariffario pubblicistico di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000, che prevede la competenza consiliare alla disciplina delle tariffe per la fruizione dei beni pubblici. È di tutta evidenza che il richiamato potere tariffario riguarda la determinazione del quantum del canoni, in quanto dovuti, consentendo alle Amministrazione comunali di aggiornare nel tempo il loro ammontare.

7 – Nel nostro ordinamento a far data dall’entrata in vigore del DPR n. 803 del 1975 sono ammesse soltanto concessioni cimiteriali a tempo determinato, continuando tuttavia a sopravvivere le concessioni cimiteriali perpetue rilasciate in epoca anteriore, com’è quella della ricorrente. Ritiene il Collegio che anche con riferimento a tale tipologia di concessioni, come già affermato da questo Tribunale Amministrativo (ancorché esista pure orientamento interpretativo diverso), sia configurabile l’esercizio del potere di revoca, al ricorrere dei presupposti e delle specifiche esigenze indicate dall’art. 92 del DPR n. 295 del 1990, poiché diversamente opinando si finirebbe per sottrarre i beni pubblici alla loro ontologica finalità pubblicistica (TAR Toscana, sez. 1^, sentenza n. 462 del 2015). Nella specie tuttavia l’Amministrazione comunale non ha attivato tal tipo di potere; al contrario il Comune di M., sul rilievo che “i titolari di concessione cimiteriale perpetua hanno corrisposto illo tempore un canone (e non un prezzo) assolutamente inadeguato”, stabilisce di “procedere all’applicazione di un per le concessioni cimiteriali perpetue presenti nelle aree cimiteriali del territorio di M., senza mettere in dubbio la perpetuità delle stesse” (così la deliberazione di Giunta n. 220 del 2015), con l’effetto quindi che “le concessioni cimiteriali perpetue e a tempo determinato sono assoggettate a canone periodico in base alle tariffe di tempo in tempo vigenti” (così la deliberazione di Consiglio n. 64 del 2015). In tal modo l’Amministrazione attiva quindi un intervento che non è destinato ad incidere sul segmento pubblicistico attinente al rilascio della concessione, bensì viene ad incidere sul profilo convenzionale, nell’ambito del quale è stato dato a suo tempo un assetto ai rapporti patrimoniali tra concedente e concessionario. Rileva tuttavia il Collegio che operando in tal modo l’Amministrazione pubblica viene ad incidere unilateralmente sulla disciplina pattiziamente stabilita in relazione all’assetto economico del rapporto tra concedente e concessionario, sostituendo alla regolamentazione che fu stabilita al momento del rilascio della concessione perpetua una nuova disciplina, consistente nell’obbligo di pagamento di canone periodico, attraverso l’assimilazione, a questo fine, delle concessioni perpetue a quelle temporanee; ma tale intervento è realizzato senza che sussista una specifica base legale a questa modifica dei rapporti economici tra le parti, il potere tariffario attenendo al profilo della quantificazione dei canoni periodici dovuti e non già alla possibile imposizione ex novo di canoni periodici a rapporti che furono a loro tempo regolati diversamente.

8 – Consegue a quanto precede che gli atti gravati, laddove stabiliscono la assoggettabilità al pagamento di canoni periodici delle concessioni perpetue che non prevedevano tale obbligo, sono illegittimi e devono essere annullati. La peculiarità della questione giustifica la compensazione tra le parti delle spese di giudizio

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.