Ulteriore ‘tassello’ del Tar capitolino sull’ammissibilità del quesito referendario

Tar Lazio, Roma, 24 novembre 2016, n. 11752

Le ordinanze dell’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di Cassazione, non sono sottoposte al sindacato giurisdizionale

OMISSIS

1. Premesso che, con ricorso notificato il 25 ottobre 2016 e depositato il 27 ottobre 2016, i ricorrenti chiedono l’annullamento del d.p.r. del 27 settembre 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale numero 227 del 28 settembre 2016, adottato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con i Ministri dell’Interno e della Giustizia, con cui è stato indetto il referendum popolare confermativo della legge costituzionale recante disposizioni per il superamento del bicameralismo perfetto, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione, legge costituzionale approvata dal Parlamento e pubblicata in Gazzetta Ufficiale numero 88 del 15 aprile 2016;

2. che i ricorrenti impugnano anche gli atti presupposti, connessi e conseguenziali al decreto presidenziale, tra cui le ordinanze dell’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione del 6 maggio 2016 e del 4 agosto 2016;

3. che la legittimazione dei ricorrenti sarebbe fondata sul pregiudizio dei diritti civili e politici di partecipazione dei singoli cittadini alla consultazione referendaria; i ricorrenti espongono anche di aver costituito un comitato promotore di una raccolta di firme per la celebrazione del referendum su parti omogenee della legge costituzionale, senza peraltro raggiungere il numero di sottoscrizioni previste;

4. Considerato che, con il primo motivo di ricorso, i ricorrenti deducono la violazione degli standard internazionali in materia di elezioni e referendum, con riferimento alla libera espressione del diritto di voto e all’unicità delle questioni oggetto del quesito; inoltre deducono la violazione degli articoli 1, 10, 48 e 138 della Costituzione, nonché della legge numero 352 del 1970, oltre che eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria e di motivazione; ad avviso dei ricorrenti, considerato che la legge di revisione costituzionale modifica in senso sostanziale l’organizzazione della Repubblica e investe quasi tutti gli organi costituzionali, dovrebbe essere consentito agli elettori di esprimersi su quesiti omogenei; nella fattispecie, l’ampiezza degli argomenti oggetto di referendum non ne consentirebbe una compiuta disamina; le logiche di schieramento prevarrebbero sulla valutazione nel merito del quesito referendario, alterando le regole democratiche, nonché la validità delle votazioni tutelata anche dal patto internazionale sui diritti civili e politici adottato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1966; la violazione del principio democratico e del principio della libertà di voto risulterebbe in contrasto anche con l’articolo 1, con l’articolo 3 e con l’articolo 48 della Costituzione; il procedimento di revisione costituzionale dettato dall’articolo 138 della Costituzione, al fine di garantire il libero esercizio del diritto di voto, imporrebbe che agli elettori siano sottoposti quesiti semplici e chiari, esattamente corrispondenti alle questioni omogenee oggetto della revisione costituzionale; il carattere omogeneo e puntuale del quesito referendario sarebbe stato sancito dalla Corte costituzionale in occasione di pronunce sui referendum abrogativi, ma sarebbe applicabile anche alla fattispecie del referendum costituzionale, trattandosi di requisito intrinseco di validità dell’istituto referendario;

5. Considerato che, con il 2º motivo, i ricorrenti deducono la violazione delle norme già invocate con il primo motivo sotto altro profilo, rappresentando la pluralità di elementi contenuti nella legge costituzionale sottoposta al referendum; il testo del quesito referendario, come disciplinato dall’articolo 16 della legge numero 352 del 1970, per il caso in cui gli elettori siano chiamati a esprimersi su una modifica della costituzione, dovrebbe indicare puntualmente quali parti della Costituzione sarebbero modificate in caso di esito positivo del referendum; il semplice richiamo, nel testo del quesito, al titolo della legge sarebbe fuorviante e comunque non escluderebbe la possibilità di accompagnare il titolo della legge con la puntuale indicazione di tutti gli articoli della Costituzione modificati; neppure potrebbe sostenersi che l’Ufficio centrale per il referendum della Corte di Cassazione abbia positivamente apprezzato il testo del quesito referendario, essendosi tale ufficio limitato ad accertare la conformità della richiesta di referendum alle norme dell’articolo 138 della Costituzione e della legge, senza potersi esprimere sulla formulazione del quesito; tale formulazione spetterebbe esclusivamente al decreto presidenziale, adottato sulla base della deliberazione del Consiglio dei ministri, per cui la determinazione concreta del quesito dovrebbe essere valutata dal giudice chiamato ad esprimersi sulla legittimità del decreto presidenziale;

6. Considerato che, con il 3º motivo, i ricorrenti deducono la illegittimità derivata del provvedimento impugnato, per illegittimità costituzionale della stessa legge numero 352 del 1970, nella parte in cui essa non prevede la possibilità che il referendum sia indetto per più quesiti omogenei e nella parte in cui non prevede la giustiziabilità delle decisioni dell’Ufficio centrale per il referendum; ad avviso dei ricorrenti, qualora la legge numero 352 del 1970 fosse da interpretare nel senso indicato, essa sarebbe costituzionalmente illegittima, per violazione del principio democratico, della sovranità popolare e del libero esercizio del diritto di voto, di cui agli articoli 1 e 48 della Costituzione, nonché della pienezza e dell’effettività del referendum popolare, previsto dall’articolo 138 della Costituzione, oltre che per violazione dell’articolo 10 della Costituzione che riconosce validità nell’ordinamento interno ai principi internazionali in materia di elezioni e referendum universalmente riconosciuti; la legge sarebbe incostituzionale non prevedendo né la possibilità che il governo formuli il quesito nel senso conforme ai principi richiamati, né che l’Ufficio centrale del referendum presso la Corte di Cassazione possa vagliare la legittimità del testo del quesito referendario; mediante l’impugnazione del decreto presidenziale, quindi, dovrebbe essere consentito ai ricorrenti di sollecitare il potere del giudice amministrativo di sollevare la questione di illegittimità costituzionale delle norme di legge applicate nella fattispecie, trattandosi di questione rilevante e non manifestamente infondata;

7. Considerato che, in sede cautelare, i ricorrenti chiedono la sospensione dei provvedimenti impugnati e l’adozione delle misure cautelari più appropriate, compreso l’ordine di formulazione di tanti quesiti referendari quante siano le questioni omogenee oggetto della legge di revisione costituzionale sottoposta al referendum; in subordine, i ricorrenti chiedono la sospensione dei provvedimenti impugnati e la rimessione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale sollevate.

8. Rilevato che, in accoglimento di istanza di abbreviazione dei termini proposta dai ricorrenti, il presidente della Sezione ha disposto la trattazione dell’istanza cautelare nella camera di consiglio del 16 novembre 2016;

9. Rilevato, in tale camera di consiglio, che l’istruttoria è completa, il contraddittorio è integro e sono stati rispettati i termini a difesa;

10. Ritenuto che sussistano i presupposti per una sentenza in forma semplificata, deliberata nella camera di consiglio fissata per la decisione cautelare, tenuto conto che il collegio si è già pronunciato su controversia analoga con la recente sentenza in forma semplificata numero 10445 del 2016, dichiarando il difetto assoluto di giurisdizione;

11. Ritenuto, quindi, di dover confermare l’orientamento precedentemente espresso, essendo contestati i medesimi atti impugnati con il ricorso NRG 10693/2016, deciso con la richiamata sentenza breve numero 10445 del 2016;

12. Ritenuto, comunque, per esigenze di chiarezza e di completezza di trattazione, di dover svolgere le seguenti considerazioni:

sebbene i ricorrenti chiedano l’annullamento del decreto del Presidente della Repubblica del 27 settembre 2016, recante l’indizione del referendum costituzionale, il provvedimento impugnato, nelle parti censurate specificamente con il 1° e con il 2º motivo di ricorso, si limita a riprodurre le determinazioni dell’Ufficio Centrale per il Referendum della Corte di Cassazione che, mediante le ordinanze del 6 maggio 2016 del 8 agosto 2016 ha determinato il testo del quesito da sottoporre a referendum;

come già esposto, con il primo motivo i ricorrenti hanno contestato la legittimità del quesito unico per l’approvazione della legge costituzionale, sostenendo l’illegittimità della sottoposizione al corpo elettorale di una legge di riforma della Costituzione eterogenea; in alternativa, ad avviso dei ricorrenti, i cittadini avrebbero dovuto essere chiamati a pronunciarsi su una pluralità di quesiti omogenei, ciascuno corrispondente ad ogni singola modifica sostanziale dell’architettura istituzionale;

con il 2º motivo, inoltre, i ricorrenti hanno denunciato la scarsa chiarezza del quesito che avrebbe omesso di indicare alcune rilevanti modifiche a principi, norme e organi costituzionali contenuti nella legge di riforma; ad avviso dei ricorrenti, il quesito referendario, per essere completo, avrebbe dovuto contenere l’elenco di tutti gli articoli della Costituzione oggetto di revisione, così come stabilito dall’articolo 16 della legge numero 352 del 1970 recante la disciplina del referendum popolare;

come è palese, i dedotti vizi del decreto presidenziale di indizione del referendum sono in realtà riferibili alle ordinanze dell’Ufficio centrale della Cassazione che ha testualmente determinato il quesito, unico e non scomponibile, da sottoporre a referendum, in applicazione dell’articolo 16 della legge numero 352 del 1970; il quesito referendario così predisposto è stato quindi trasfuso nel decreto presidenziale, senza che altri organi, tantomeno governativi, siano intervenuti nella relativa formulazione;

i ricorrenti, dunque, deducono una sorta di illegittimità derivata del decreto presidenziale, contestando, almeno implicitamente, le determinazioni dell’Ufficio centrale per il referendum della Cassazione;

l’inammissibilità del ricorso discende proprio da ciò, non essendo possibile sottoporre al sindacato giurisdizionale le ordinanze dell’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di Cassazione;

le ragioni, già indicate con la richiamata sentenza breve numero 10445 del 2016, risiedono nella natura degli atti dell’Ufficio centrale per il referendum e derivano dalla speciale posizione di tale organo nell’ordinamento statale;

nell’ambito del procedimento di revisione costituzionale, delineato dall’articolo 138 della Costituzione, le funzioni dell’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di Cassazione sono riconducibili alla categoria del controllo esterno di legalità, esercitato, nel nostro ordinamento, da organi rigorosamente neutrali, in posizione di terzietà e indipendenti da ogni altro potere;

l’Ufficio centrale per il referendum, in particolare, ai sensi dell’art. 12 della legge n. 352 del 1970, verifica la conformità della richiesta di referendum all’art. 138 della Costituzione, valutando la completezza delle richieste di referendum, che devono contenere l’esatta indicazione della legge costituzionale che s’intende sottoporre alla votazione popolare, la tempestività delle richieste, il rispetto del numero dei richiedenti in relazione alle loro qualità, l’autenticità delle sottoscrizioni;

che tale controllo di legalità sia esercitato da un organo appartenente alla magistratura non muta la natura degli atti da esso adottati;

in realtà, la speciale composizione dell’Ufficio centrale per il referendum, riconducibile alla magistratura ordinaria nella sua più elevata espressione, corrisponde funzionalmente all’attività che tale organo è chiamato a svolgere nell’ambito del procedimento di revisione costituzionale;

esso, infatti, esercita un controllo puramente formale, sulla regolarità della procedura, senza in alcun modo intervenire nella sostanza del procedimento di revisione costituzionale;

la neutralità della funzione si risolve nell’esercizio di una funzione di controllo formale della legalità della procedura referendaria, a garanzia dell’ordinamento e senza che gli atti da tale organo adottati siano suscettibili di alcun ulteriore sindacato giurisdizionale, inammissibile in quanto inutilmente ripetitivo del controllo di legalità già espletato;

l’inammissibilità del sindacato giurisdizionale, in questo caso amministrativo, sulle ordinanze dell’Ufficio centrale per il referendum rende inammissibile anche il 3º motivo di ricorso, mediante il quale i ricorrenti intendono sollecitare il giudice adito a sollevare la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni recate dalla legge numero 352 del 1970, applicate nella fattispecie;

la questione di legittimità costituzionale è inammissibile per irrilevanza, non essendo consentito al giudice amministrativo decidere sulla legittimità degli atti impugnati;

13. Ritenuto, in conclusione, inammissibile il ricorso, per difetto assoluto di giurisdizione;

14. Ritenuto di dover disporre, comunque, la compensazione delle spese processuali tra le parti costituite, tenuto conto della novità e della complessità delle questioni trattate;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione.

Compensa le spese.