Cons. di Stato, Sez. Cons. Atti Normativi, 2 aprile 2015, n. 1059 (adunanza del 19 marzo 2015, n. 409/2015), Presidenza del Consiglio dei Ministri. Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante adeguamento del regolamento anagrafico della popolazione residente, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, alla disciplina dell'anagrafe nazionale della popolazione residente

LA SEZIONE

Vista la relazione prot. n.n. DAGL 0002207 P del 12 marzo 2015, con la quale il Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi - ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto;

esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Elio Toscano;

Premesso.

Il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri, con lo schema di decreto del Presidente della Repubblica sottoposto all’attenzione del Consiglio di Stato, intende apportare al vigente regolamento anagrafico della popolazione residente, approvato con d.P.R. 30 maggio 2003, n. 223, gli adeguamenti resi necessari dall’istituzione, presso il Ministero dell’interno, dell’Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR), disposta dall’art. 62 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, come sostituito dall’art. 2, comma 1, del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221.

In particolare, l’art. 62 detto, nel disporre che l’ANPR subentra all’Indice nazionale delle anagrafi (INA), all’Anagrafe della popolazione residente all’estero (AIRE) e gradualmente all’anagrafe tenuta dai comuni, stabilisce che le conseguenti modifiche al vigente regolamento anagrafico sono apportate con regolamento da emanarsi, ai sensi dell’art. 17, comma 1, lettera a), della legge 23 agosto 1998, n. 400, su proposta del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione.

L’intervento regolamentare viene tuttavia proposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’art. 13, comma 2 bis, del decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, che ha previsto che il suddetto regolamento, qualora non approvato nei termini di legge, possa essere adottato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri nell’ambito delle misure per il potenziamento dell’Agenda digitale italiana.

Lo schema all’esame si compone di due articoli, il primo recante le modifiche e le integrazioni al regolamento anagrafico, il secondo concernente le disposizioni transitorie e finali.

In particolare, tutte le varianti al d.P.R. n. 223 del 1989 sono racchiuse nel comma 1 dell’art. 1, che introduce innanzitutto l’art. 01, il quale stabilisce in via generale che gli adempimenti anagrafici sono effettuati nell’ANPR, coerentemente con la nuova prospettiva di un sistema costituito da un’unica anagrafe nazionale e non più basato sulle anagrafi comunali.

Lo stesso comma 1 prosegue, prevedendo:

- la sostituzione dell’art. 7, concernente le iscrizioni anagrafiche, le quali vengono regolate da nuove disposizioni che segnano il superamento del concetto di “comune di iscrizione anagrafica” con quello di “comune di residenza” e affidano alla Prefettura di Roma la tenuta del registro delle persone senza fissa dimora, istituito presso il Ministero dell’interno ai sensi di cui all’art. 2 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228;

- la modifica dell’art. 10 (Mutazioni anagrafiche), in coerenza con la dimensione nazionale dell’anagrafe;

- l’inserimento dell’art. 10 bis, rubricato “Posizioni che non comportano mutazioni anagrafiche”, in sostituzione degli artt. 8 e 9, nella considerazione che, nella logica di un’anagrafe unica, i trasferimenti di residenza da un comune all’altro non comportano l’iscrizione e la cancellazione dall’anagrafe;

- l’aggiornamento dell’art. 11, comma 1, lettera b), inserendo tra le cause di cancellazione dall’ANPR il trasferimento all’estero dello straniero;

- la modifica dell’art. 12, in materia di comunicazioni degli uffici dello stato civile a quelli anagrafici, in funzione della trasmissione telematica dei certificati di nascita e di morte dalla struttura sanitaria o dal medico necroscopo al comune, secondo gli standard indicati dall’Istat e in conformità alla disciplina fissata dall’art. 2 del citato decreto legge n. 179 del 2012;

- la sostituzione degli artt. 16 (segnalazioni particolari), 18 (Procedimento di iscrizione e variazione anagrafica) e 18 bis (Accertamento sulle dichiarazioni rese e ripristino elle posizioni anagrafiche precedenti) per adeguarne i contenuti al concetto di mutazione nell’ambito dell’anagrafe unica nazionale.

Proseguendo nell’adeguamento del vigente regolamento anagrafico, il comma 1 dell’art. 1 dello schema all’esame contiene ulteriori varianti. In particolare:

- modifica l’art. 19, relativamente ai casi in cui l’ufficiale di anagrafe può richiedere accertamenti sul possesso dei requisiti per l’iscrizione o la mutazione;

- sostituisce l’art. 20, rubricato “schede individuali”, prevedendo che abbiano formato elettronico e includano tra i dati registrati il domicilio digitale e la condizione di soggetto senza fissa dimora, nonché, per quanto riguarda gli stranieri, gli estremi del documento di soggiorno;

- modifica l’art. 21, relativo alle schede di famiglia, eliminando il riferimento al trasferimento in altro comune o all’estero, che non costituisce motivo di cancellazione dall’ANPR;

- sostituisce gli artt. 22 e 23, relativi alle schede di convivenza, e dispone che ciascuna scheda debba essere redatta in formato elettronico e debba contenere, oltre alle posizioni anagrafiche propria e dei conviventi, la specie e la denominazione della convivenza, il nominativo di chi la dirige e le relative variazioni;

- sostituisce l’art. 27, precisando che gli adempimenti anagrafici relativi agli italiani residenti all’estero sono disciplinati dalla disposizioni della legge 27 ottobre 1988, n. 470 e del relativo regolamento di esecuzione, in quanto compatibili con la disciplina dell’art. 62 del d.lgs. n. 62 del 2005 e del regolamento in esame;

- sostituisce ancora gli artt. 33, 34 e 35, prevedendo che l’ufficiale di anagrafe: rilascia a chiunque ne faccia richiesta e previa identificazione i certificati anagrafici anche per comuni diversi a quello in cui risiede il soggetto a cui i certificati si riferiscono; rilascia alle amministrazioni pubbliche, che ne facciano motivata richiesta, gli elenchi degli iscritti, residenti nel comune; rilascia dati anagrafici, resi anonimi e aggregati, a chi li richieda per fini statistici e di ricerca; cura che i certificati contengano i dati previsti e consente l’accesso degli iscritti ai dati concernenti sé stessi o le persone su cui esercitano la potestà o la tutela, nell’esercizio dei diritti di cui alla parte I, titolo II del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196;

- modifica l’art. 46, disponendo che, se una persona in base all’ultimo censimento risulti abitualmente dimorante in località diversa dal comune di residenza o non iscritto all’ANPR, le relative mutazioni sono effettuate d’ufficio;

- sostituisce l’art. 48 ( Rilevazioni statistiche concernenti il movimento della popolazione residente), disponendo che abbiano luogo secondo i metodi, i formati e gli standard dell’Istituto nazionale di statistica;

- modifica l’art. 52 in materia di vigilanza anagrafica del prefetto, prevedendo che la stessa riguardi non la tenuta delle anagrafi, ma la correttezza degli adempimenti anagrafici.

Il comma 2 dell’art. 1 dello schema corregge la denominazione dell’Istituto centrale di statistica in “Istituto nazionale di statistica”, ogni qual volta ricorre nel testo del regolamento anagrafico;

Il successivo comma 3, infine, dispone l’abrogazione degli artt. 8, 9, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31 e 57.

Quanto all’art. 2 dello schema, che reca le disposizioni transitorie e finali, si compone di tre commi, i quali stabiliscono rispettivamente che il regolamento entra in vigore il giorno successivo a quello di pubblicazione, che le previgenti disposizioni continuano ad essere applicate sino a quando i comuni non abbiano completato il passaggio al nuovo sistema e che dall’adeguamento non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Sul testo proposto sono stati acquisiti il concerto del Ministro dell’interno e del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, l’assenso della Ragioneria generale dello Stato e l’avviso del Garante per la protezione di dati personali.

Considerato.

Il provvedimento in esame interviene con la tecnica della novella sul d.P.R. 30 maggio 1989 n. 223, che reca il regolamento di esecuzione della legge 24 dicembre 1954, n. 1228 sull’ordinamento delle anagrafi della popolazione residente, per aggiornare la disciplina regolamentare in materia di servizi anagrafici in seguito all’istituzione, presso il Ministero dell’interno, dell’Anagrafe nazionale della popolazione residente, disposta dall’art. 62 del codice dell’amministrazione digitale, come modificato dall’art. 2 del decreto legge n. 179 del 2012.

Lo schema in argomento fa seguito a un primo regolamento, approvato con d.P.C.M. 23 agosto 2013, n. 109, con il quale sono state dettate le disposizioni per l’istituzione dell’ANPR previo assorbimento dell’INA e dell’AIRE, e al successivo d.P.C.M., 10 novembre 2014, n. 194, recante le modalità di attuazione e di funzionamento dell’ANPR e di definizione del piano per il graduale subentro dell’ANPR alle anagrafi comunali.

L’iniziativa regolamentare ora proposta rappresenta, pertanto, la terza fase del processo di piena attuazione dell’ANPR e apporta al vigente regolamento anagrafico, che pur conserva l’impostazione derivante dalla legge n. 1128 del 1954, gli aggiustamenti indispensabili per far sì che le mutazioni anagrafiche avvengano secondo procedure compatibili con il nuovo sistema centralizzato e, in ogni caso, tenendo conto delle possibilità offerte dalle nuove tecnologie, della dinamica demografica e dell’obiettivo, perseguito dall’Agenda nazionale italiana, di rendere più agevole l’accesso dei cittadini ai servizi della pubblica amministrazione.

In proposito va dato atto che le modifiche e le integrazioni contenute nel provvedimento risultano complessivamente coerenti con le più recenti innovazioni legislative nella specifica materia, sicché si esprime sin d’ora parere favorevole alla prosecuzione dell’iter approvativo del provvedimento, non senza sottoporre all’attenzione dell’Amministrazione proponente alcune osservazioni su profili sostanziali che, a parere della Sezione, meritano di essere approfonditi.

Una prima considerazione riguarda l’Anagrafe degli italiani residenti all’estero, che è disciplinata dalla legge 27 ottobre 1988, n. 470 (Anagrafe e censimento degli italiani all'estero) e dal d.P.R. 6 settembre 1989, n. 323, che ne costituisce il regolamento di esecuzione. Al riguardo sembrerebbe opportuna una prossima rivisitazione di entrambi i testi, legislativo e regolamentare, per apportarvi i correttivi necessari a renderli in ogni parte compatibili con il sistema dell’anagrafe nazionale.

Analoga considerazione va ripetuta per il registro dei soggetti senza fissa dimora, istituito presso il Ministero dell’interno ai sensi dell’art. 2 della legge n. 1228 del 1954 e del decreto del Ministro dell’interno 6 luglio 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 165 del 17 luglio 2010, che ne regola il funzionamento. In particolare, si osserva che il trasferimento della tenuta del registro in questione e dei relativi adempimenti dal Ministero dell’interno alla Prefettura di Roma con disposizione regolamentare (art. 7, comma 4 della bozza) sembra disattendere la norma primaria che istituisce il registro presso il Ministero dell’interno, né invero si riscontra nella relazione illustrativa alcuna precisazione su tale scelta, che andrebbe pertanto riconsiderata salvo successivi correttivi legislativi. Va, altresì, aggiunto che l’attribuzione dei poteri e dei doveri dell’ufficiale di anagrafe al funzionario incaricato della tenuta del registro dei soggetti senza fissa dimora non soltanto esorbita dall’ambito di regolazione autorizzato dal comma 1 del più volte citato art. 2, del decreto legge n. 179 del 2012, ma non è neppure compatibile con il vigente quadro legislativo che individua nel sindaco l’ufficiale di anagrafe, il quale può delegare, in tutto o in parte, le relative funzioni al segretario comunale o ad altri impiegati idonei del Comune (art. 3 della legge n. 1128 del 1954).

Un ulteriore motivo di riflessione che si sottopone alle valutazioni dell’Amministrazione riguarda l’opportunità di continuare a denominare “convivenze”, come nel novellato art. 22, le comunità e le collettività, che rilevano ai fini anagrafici, unitariamente e per le posizioni dei conviventi.

Al riguardo non si può disconoscere che nell’accezione corrente con il termine convivenza sono indicate le famiglie di fatto, fondate su vincoli affettivi o di assistenza, spesso comprendenti anche figli nati al di fuori dal matrimonio.

Senza addentrarsi sulla delicata materia e dovendosi prendere atto che sempre più le convivenze di fatto, specialmente se more uxorio, rilevano nei rapporti patrimoniali e successori, sembrerebbe opportuno evitare qualsiasi confusione, lessicale e sostanziale, sostituendo non soltanto nell’art. 22 dello schema, ma anche nelle altre disposizioni del vigente regolamento anagrafico, il termine convivenza con “comunità” o altra parola equivalente ogni qual volta si faccia riferimento ad adempimenti anagrafici che attengono a un complesso di più soggetti, diverso dalla famiglia di diritto o di fatto.

Si rileva ancora che nell’articolato proposto è stata recepita soltanto la prima delle due osservazioni del garante dei dati personali concernente la tutela offerta dall’ordinamento ai titolari dei dati contenuti nell’anagrafe. A parere della Sezione merita di essere accolta anche la seconda osservazione con la quale il Garante, riferendosi all’art. 34 nella parte in cui si consente all’ufficiale di anagrafe di rilasciare elenchi degli iscritti nel comune, suggerisce di aggiungere le disposizioni del d.P.C.M. n. 194 del 2014 sull’osservanza delle misure di sicurezza previste dalla normativa ANPR in merito agli standard di comunicazione e alle regole tecniche individuate dall’Agenzia per l’Italia digitale.

Avuto, poi, riguardo al comma 3 dell’art. 1, con cui si dispone l’abrogazione di dieci articoli del vigente regolamento anagrafico, va tenuto presente che l’art. 2 dello schema, al comma 1, prevede che il regolamento entri in vigore il giorno successivo a quello di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, mentre il successivo comma 2 dispone che agli adempimenti anagrafici continuano ad applicarsi le previgenti disposizioni del regolamento anagrafico nelle more del subentro dei comuni nel nuovo sistema. Pertanto, al fine di rendere più chiare e tassative le norme regolamentari applicabili nelle diverse situazioni considerate, si suggerisce di aggiungere al comma 3 dell’art. 1, che dispone le abrogazioni, l’espressione “fatto salvo quanto disposto dall’art. 2, comma 2”.

Detta integrazione appare opportuna anche al fine di prevenire eventuale contenzioso. Relativamente a quest’ultima materia, si osserva che l’aver accentuato i poteri di vigilanza del prefetto sulla correttezza degli adempimenti anagrafici, come evidenziato in relazione illustrativa a proposito delle modifiche apportate all’art. 52, amplia le possibilità di ricorsi gerarchici impropri al prefetto relativamente agli adempimenti in questione, sulla cui ammissibilità si registrano orientamenti giurisdizionali di opposto avviso. Sullo specifico profilo è, pertanto, auspicabile in prosieguo un intervento normativo chiarificatore.

Sul piano formale, infine, si suggerisce di apportare al testo i seguenti correttivi:

- nel preambolo, è preferibile seguire l’ordine cronologico nella citazione delle disposizioni legislative e regolamentari;

- all’art. 10 bis, comma 1, lettera a) è sufficiente indicare i soli pubblici dipendenti, nei quali sono compresi anche gli appartenenti alle Forze armate e di polizia;

- dall’art. 1 va espunto il comma 3, che elenca le abrogazioni, facendone oggetto di un distinto articolo con la rubrica “Abrogazioni”;

- le disposizioni per l’entrata in vigore del provvedimento, di cui al comma 1 dell’art. 2, è opportuno che siano contenute in un articolo di chiusura, anteposto alla clausola di inserimento del provvedimento nella raccolta degli atti normativi.

P.Q.M.

esprime parere favorevole alla prosecuzione dell’iter approvativo del regolamento in oggetto con le osservazioni di cui alla parte motiva.