Differenze tra (cause di) incandidabilità e (cause di) sospensione dalla carica nel decreto legislativo 235/2012: il Tar Partenopeo sul c.d. caso De Luca

Il d.lgs. 235/2012  opera una chiara e tassativa distinzione tra le ipotesi nelle quali non è consentito candidarsi alle elezioni regionali e, comunque, ricoprire le cariche di presidente della giunta regionale, assessore e consigliere regionale (per quanto qui interessa) e quelle in cui, viceversa, è disposta la sospensione di diritto dalle predette cariche.

Costituisce presupposto delle cause di incandidabilità un provvedimento di natura definitiva

Tar Campania, Napoli, 8 maggio 2015, n. 2590

OMISSIS

DIRITTO

1. – Si può prescindere dall’esame delle questioni preliminari dedotte dalle parti resistenti, poiché il ricorso è manifestamente infondato (cfr. art. 129, comma 6, c.p.a. in relazione all’art. 74 c.p.a.).

2.1 – Il ricorso introduttivo è affidato a due motivi di censura, con cui i ricorrenti deducono, essenzialmente, che la candidatura del dott. Vincenzo De Luca a Presidente della Regione Campania sarebbe illegittima per difetto dei requisiti soggettivi e politici di elettorato passivo.

2.2 - Con un primo motivo di censura, espongono che il dott. De Luca ha subito una condanna non definitiva per il delitto di cui all'art. 323 c.p. e che il Prefetto di Salerno ne ha accertato, di conseguenza, la sospensione di diritto dalla carica di Sindaco del Comune di Salerno, ai sensi dell’art. 11 del d.lgs. 31 dicembre 2012, n. 235, con decreto n. 6940 del 23 gennaio 2015, impugnato davanti alla sezione staccata di Salerno di questo Tribunale Amministrativo Regionale ma allo stato, secondo la prospettazione dei ricorrenti, pienamente efficace.

Il provvedimento prefettizio, a loro dire, inciderebbe negativamente sui requisiti di elettorato passivo del dott. De Luca, assumendo portata di vera e propria condizione ostativa alla sua candidabilità, giacché, secondo la tesi prospettata nel ricorso, la causa di sospensione di diritto dalle cariche negli enti locali prevista dall’art. 11 cit., non essendo rimuovibile ad opera e per volontà dell'interessato, non sostanzierebbe una causa d’ineleggibilità, ma di incandidabilità: il dott. De Luca, non potendo ricoprire la carica di Presidente della Regione, in quanto già sospeso di diritto per una condanna non definitiva indicata nella lettera c) dell'art. 7, comma 1, del d.lgs, n. 235/2012, tanto meno potrebbe essere candidabile.

In tal senso i ricorrenti, che traggono spunto ricostruttivo anche dalla disciplina degli adempimenti previsti a carico della cancelleria del Tribunale nel caso di provvedimenti giudiziari che comportino la sospensione di diritto dalle cariche, sostengono che l'art. 7 del d.lgs cit. sarebbe chiaro nel prevedere al primo comma che non possono essere candidati alle elezioni regionali e non possono comunque ricoprire le cariche coloro che ricadano nelle ipotesi di sospensione di diritto secondo le previsioni dell'art. 8, comma 4, del medesimo decreto legislativo e, in ogni caso, argomentano che la causa di sospensione di diritto, già operante per il dott. De Luca per effetto della condanna penale non definitiva, non è correlata alla singola carica in concreto ricoperta, ma all’impossibilità di ricoprire qualsiasi carica pubblica. Pertanto, l'avvenuto preventivo accertamento della sussistenza di tale causa di sospensione determinerebbe, per l’appunto, l'incandidabilità assoluta del dott. De Luca.

Come corollario, l'Ufficio Centrale Regionale costituito presso la Corte d'Appello di Napoli avrebbe dovuto accertare e verificare ex officio la sussistenza della causa d’incandidabilità, anche richiedendo documentazione al Prefetto ed al Ministero dell'Interno, già a conoscenza della illegittima situazione, e lo stesso interessato avrebbe dovuto dichiarare la condizione di sospensione di diritto dalle cariche pubbliche, pena l’illegittimità della sua ammissione alla competizione elettorale regionale.

2.3 – Le predette censure vanno sen’altro disattese.

Il d.lgs. 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi) opera una chiara e tassativa distinzione tra le ipotesi nelle quali non è consentito candidarsi alle elezioni regionali e, comunque, ricoprire le cariche di presidente della giunta regionale, assessore e consigliere regionale (per quanto qui interessa) e quelle in cui, viceversa, è disposta la sospensione di diritto dalle predette cariche.

Le cause d’incandidabilità sono costituite dall’aver subito una condanna definitiva per determinati delitti muniti di disvalore specifico (art. 7, comma 1, lett. a, b, c), oppure una condanna definitiva ad una pena detentiva superiore a sei mesi per determinati altri delitti o non inferiore a due anni di reclusione per un delitto non colposo (art. 7, comma 1, lett. d, e), oppure ancora l’applicazione, con provvedimento definitivo, di una misura di prevenzione perché indiziati di appartenere ad una delle associazioni criminali di cui alla disciplina ivi richiamata (art. 7, comma 1, lett. f).

In ogni caso, ne costituisce presupposto un provvedimento di natura definitiva (condanna definitiva; provvedimento definitivo di applicazione della misura di prevenzione).

La definitività della condizione ostativa giustifica la previsione, contenuta nel terzo comma dell’art. 7, che l'eventuale elezione o nomina di coloro che si trovano in condizione d’incandidabilità è nulla e l'organo che ha deliberato la nomina o la convalida dell'elezione è tenuto a revocarla non appena venuto a conoscenza dell'esistenza della condizione medesima.

Al contrario, in base all’art. 8 dello stesso T.U. quelle stesse condanne, quando non sono definitive, costituiscono cause di semplice sospensione di diritto dalla carica (nel caso di condanna a una pena non inferiore a due anni di reclusione per un delitto non colposo, dopo l'elezione o la nomina, è però necessario che la sentenza di primo grado sia stata confermata in appello); lo stesso vale per l’applicazione della predetta misura di prevenzione che avvenga con provvedimento non definitivo.

La situazione di sospensione dalla carica, siccome legata ad un provvedimento non definitivo, è anch’essa intrinsecamente provvisoria, essendo destinata a far posto alla decadenza dalla carica stessa, qualora intervenga il passaggio in giudicato della sentenza di condanna o divenga definitivo il provvedimento che applica la misura di prevenzione (cfr art. 8, comma 6), oppure a cessare col venir meno della causa di sospensione (ad esempio, qualora venga emessa sentenza, anche se non passata in giudicato, di non luogo a procedere, di proscioglimento o di assoluzione o provvedimento di revoca della misura di prevenzione o sentenza di annullamento, ancorché con rinvio: cfr. art. 8, comma 5), o comunque col decorso di un termine di diciotto mesi (prorogato di altri dodici mesi in caso di rigetto dell’impugnazione: cfr. art. 8, comma 3).

D’altronde, se la finalità che si è inteso perseguire con il T.U. del 2012, come già in passato con analoghe norme di legge, è quella di assicurare la salvaguardia dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche collegando all'elemento della condanna irrevocabile per determinati gravi delitti un giudizio di indegnità morale del soggetto tale da precludergli l’accesso ed il mantenimento delle cariche elettive (cfr. C.Cost. n. 118 del 1994), la soglia di tutela di quei valori non si sarebbe potuta avanzare così tanto da prevedere un’analoga irreversibile limitazione del diritto costituzionale all’accesso alle cariche elettive (art. 51 Cost.) anche per il caso di condanne non irrevocabili, stante pure il fondamentale principio di cui all’art. 27, comma 2, Cost.

Tale ragionamento trova autorevole conforto nelle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza costituzionale, che a suo tempo ebbe a dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 1, della legge 19 marzo 1990, n. 55, come modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, nella parte in cui prevedeva la non candidabilità alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali di coloro per i quali, in relazione a determinati reati, fosse stato semplicemente disposto il giudizio, ovvero per coloro che fossero stati presentati o citati a comparire in udienza per il giudizio, ed ancora per coloro nei cui confronti fosse stata applicata una misura di prevenzione con provvedimento non definitivo, nonché, per quanto più da vicino qui interessa, l'illegittimità costituzionale dello stesso articolo nella parte in cui prevedeva la non candidabilità alle elezioni di coloro i quali fossero stati condannati, per i delitti indicati, con sentenza non ancora passata in giudicato.

La Corte, ricordando che le fattispecie di non candidabilità, interferendo sulla formazione della rappresentanza, devono essere sottoposte a un controllo particolarmente stringente, poiché incidono direttamente sul diritto di partecipazione alla vita pubblica e, quindi, sui meccanismi che danno concretezza al principio della rappresentatività democratica nel governo degli enti locali, traccia un percorso argomentativo che giova alla chiarezza del discorso riportare nei termini più ampi: «la verifica di legittimità costituzionale deve effettuarsi innanzitutto alla luce del diritto di elettorato passivo, che l'art. 51 della Costituzione assicura in via generale, e che questa Corte ha ricondotto alla sfera dei diritti inviolabili sanciti dall'art. 2 della Costituzione (sentenze nn. 571 del 1989 e 235 del 1988). Né tale controllo può arrestarsi dinanzi all'osservazione che esiste un nesso di strumentalità tra la non candidabilità e i valori di rilievo costituzionale testé ricordati: le restrizioni del contenuto di un diritto inviolabile sono ammissibili solo nei limiti indispensabili alla tutela di altri interessi di rango costituzionale, e ciò in base alla regola della necessarietà e della ragionevole proporzionalità di tale limitazione (sentenza n. 467 del 1991, cons. dir., n. 5; sui limiti posti a diritti inviolabili da esigenze di conservazione dell'ordine pubblico, v., fra le varie, le sentenze nn. 138 del 1985 e 102 del 1975). Qui si deve accertare se la non candidabilità sia dunque indispensabile per assicurare la salvaguardia di detti valori, se sia misura proporzionata al fine perseguito o non finisca piuttosto per alterare i meccanismi di partecipazione dei cittadini alla vita politica, delineati dal titolo IV, parte I, della Carta costituzionale, comprimendo un diritto inviolabile senza adeguata giustificazione di rilievo costituzionale. Nel compiere tale verifica, non bisogna dimenticare che “l'eleggibilità è la regola, e l'ineleggibilità l'eccezione”: le norme che derogano al principio della generalità del diritto elettorale passivo sono di stretta interpretazione e devono contenersi entro i limiti di quanto è necessario a soddisfare le esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate (v. già la sentenza n. 46 del 1969, indi la sentenza n. 166 del 1972, fino alle sentenze nn. 571 del 1989 e 344 del 1993). Considerazioni che questa Corte ha già svolto con riguardo alle cause di ineleggibilità, peraltro sempre rimovibili dall'interessato: e, perciò, si richiede che il limite sia effettivamente indispensabile. 4. - Ora, la previsione della ineleggibilità, e della conseguente nullità dell'elezione, è misura che comprime, in un aspetto essenziale, le possibilità che l'ordinamento costituzionale offre al cittadino di concorrere al processo democratico. Chi è sottoposto a procedimento penale, pur godendo della presunzione di non colpevolezza ai sensi dell'art. 27, secondo comma, della Costituzione, è intanto escluso dalla tornata elettorale: un effetto irreversibile che in questo caso può essere giustificato soltanto da una sentenza di condanna irrevocabile. Questa, d'altronde, è richiesta per la limitazione del diritto di voto, ai sensi dell'art. 48 della Costituzione; sotto questo specifico profilo l'art. 51, primo comma, e l'art. 48, terzo comma, fanno sistema nel senso di precisare e circoscrivere, per quanto concerne gli effetti di vicende penali, il rinvio alla legge che l'art. 51 opera per i requisiti di accesso alle cariche elettive. La sancita ineleggibilità assume i caratteri di una sanzione anticipata, mancando una sentenza di condanna irrevocabile […]e inoltre, ove si guardi al rapporto tra rappresentanti e rappresentati, viene alterata - senza che ciò sia imposto dalla tutela dei beni pubblici cui è preordinata la legge in esame - quella “corretta e libera concorrenza elettorale” che questa Corte ha considerato valore costituzionale essenziale, tanto da sindacare in suo nome disposizioni con cui si statuiscono cause di ineleggibilità irragionevoli e dagli effetti sproporzionati […]. Finalità di ordine cautelare - le uniche che possono farsi valere in presenza di un procedimento penale non ancora conclusosi con una sentenza definitiva di condanna - valgono a giustificare misure interdittive provvisorie, che incidono sull'esercizio di funzioni pubbliche da parte dei titolari di uffici, e anche dei titolari di cariche elettive, ma non possono giustificare il divieto di partecipare alle elezioni».

Alla luce di tutto ciò non potrebbe in alcun modo fondatamente sostenersi che il dott. De Luca, in quanto condannato con sentenza non definitiva, versi in una ipotesi di incandidabilità.

Tanto meno, dunque, l'Ufficio Centrale Regionale avrebbe dovuto o potuto accertare tale inesistente causa d’incandidabilità o lo stesso interessato dichiararne la sussistenza.

2.4 - Col secondo motivo di censura, i ricorrenti introducono un ulteriore argomento per sostenere che l'impossibilità giuridica del dott. De Luca di svolgere, qualora risultasse eletto, le sue funzioni di Presidente della Regione dimostrerebbe che egli è incandidabile.

Essi affermano che, mentre per l’elezione dei consiglieri regionali l'art. 17 della legge n. 108/1968 stabilisce che, quando sussiste qualcuna delle cause di ineleggibilità previste dalla legge, il consiglio regionale deve annullare l’elezione del candidato ineleggibile provvedendo alla sua sostituzione con chi ne ha diritto, l'ordinamento non contempla, invece, la sostituzione di un candidato presidente eletto, posto che allo stesso sono collegate una serie di liste.

Per questa ragione, in caso di elezione del dott. De Luca si dovrebbe annullare l'intera elezione.

Per altro verso, non essendo surrogabili le funzioni di presidente che il dott. De Luca, se eletto, non potrebbe svolgere determinerebbe l’impossibilità di costituire il plenum del consiglio regionale, di cui il presidente per legge costituisce parte.

Infine, il consentire la partecipazione alla competizione elettorale ad un candidato che non può svolgere la funzione pubblica - che è la finalità della competizione elettorale -, contrasta con fondamentali principi costituzionali, quali quello di ragionevolezza e quello della corretta e legittima elezione, composizione e funzionamento delle Istituzioni ex art. 97 Cost., oltre a ledere l’aspettativa della prima ricorrente, quale candidato Presidente alla giunta regionale della Campania, a partecipare ad una consultazione elettorale in un definito contesto politico ed ambientale, nel rispetto dei valori primari della Costituzione inerenti la legittima formazione degli incarichi istituzionali e politici.

2.5 - Anche questo secondo ordine di censure non può essere condiviso.

Il primo argomento speso dai ricorrenti, infatti, non dimostra, ma presuppone che il dott. De Luca versi in una situazione di incandidabilità, il che si è dimostrato non essere corretto.

La sua eventuale elezione, pertanto, non ricadrebbe sotto il regime dell’art. 7, ma sotto quello sospensivo dell’art. 8 del d.lgs. n. 235/2012.

E’ solo per mera completezza che può aggiungersi che, quand’anche così non fosse, l’ultimo comma dell’art. 7 del d.lgs. n. 235/2012, riguardando indifferentemente l’elezione o la nomina alle cariche di cui al primo comma soggette alla disciplina delle incandidabilità, tra cui quella di presidente di giunta regionale, dimostra che la conseguenza dell’incandidabilità del presidente eletto non è la caducazione dell’intera competizione elettorale, bensì la nullità della elezione dell’interessato.

Va senz’altro disatteso anche l’argomento dell’impossibilità di costituire il plenum del consiglio regionale, posto che le conseguenze della sospensione di diritto dalla carica (la situazione in cui verserebbe il dott. De Luca, se eletto) sono regolate dal comma 3 dell’art. 8 cit. («nel periodo di sospensione i soggetti sospesi, fatte salve le diverse specifiche discipline regionali, non sono computati al fine della verifica del numero legale, né per la determinazione di qualsivoglia quorum o maggioranza qualificata»), escludendo che costituisca ostacolo alla costituzione dell’assemblea.

Sul contemperamento dei valori costituzionali in gioco già si detto in precedenza.

3.1 – Il ricorso per motivi aggiunti è articolato su tre motivi.

3.2 – Col primo motivo aggiunto, i ricorrenti tornano a proporre, sulla scorta degli atti acquisiti in sede di accesso, la questione dell’omessa verifica della condizione soggettiva di incandidabilità del dott. De Luca.

Come si è visto, però, tale dedotta condizione non sussiste e, dunque, il motivo è infondato.

3.3 – Col secondo motivo aggiunto, i ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 1 della legge n. 43 del 1995, secondo cui la presentazione della lista regionale deve, a pena di nullità, essere accompagnata dalla dichiarazione di collegamento alle liste.

In tal senso, espongono che la dichiarazione di accettazione della candidatura da parte del dott. De Luca, poiché munita di firma autenticata in data 29 aprile 2015, non presenterebbe la richiesta simultaneità di collegamento con le liste provinciali indicate nella dichiarazione di collegamento, poiché tale ultima dichiarazione è del 2 maggio 2015 e, quindi, ad essa posteriore.

La censura è infondata, poiché la simultaneità richiesta non è riferita alla data di sottoscrizione dei documenti, ma a quella della loro presentazione.

3.4 – Col terzo motivo aggiunto, i ricorrenti denunciano che la dichiarazione di accettazione della candidatura da parte del dott. De Luca:

- si discosta dal modello predisposto dalla regione Campania, avendovi aggiunto alla lettera a) (dichiarazione di non trovarsi in alcuna situazione di incandidabilità prevista dagli artt. 7 e 9 del d.lgs. n. 235/2012) la dizione “ai sensi dell’art. 46 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445”, ivi non prevista;

- la dichiarazione non reca l’indicazione di data e luogo, pur prescritta nel predetto modello;

- il dichiarante ha omesso di rappresentare la sua situazione di sospensione ex art. 8 del d.lgs. n. 235/2012.

La tesi che, per tutte queste ragioni, la dichiarazione non soddisfarebbe i requisiti di legge è anch’essa priva di fondamento.

In senso contrario, infatti, va osservato quanto segue.

L’aggiunta della formula “ai sensi dell’art. 46 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445” non muta il contenuto sostanziale della dichiarazione resa dell’interessato ed è finalizzata ad ottemperare a quanto prescritto dall’art. 9 del d.lgs. n. 235/2012.

Il fatto che non sono stati indicati data e del luogo negli appositi campi del modulo predisposto dalla Regione è irrilevante, poiché data e luogo della dichiarazione del dott. De Luca sono attestati, con forza fidefacente, dall’autentica della firma.

Infine, il dott. De Luca non era tenuto a rappresentare la situazione di sospensione dalla carica di Sindaco, poiché ciò che gli era richiesto era la dichiarazione di non trovarsi in alcuna situazione di incandidabilità prevista dagli artt. 7 e 9 del d.lgs. n. 235/2012, nessuna delle quali – per tutto quanto si è ampiamente visto – coincide con le cause di mera sospensione dalla carica.

4. – In conclusione, il ricorso in esame, integrato dai motivi aggiunti, è infondato e deve essere respinto.

5. – Poiché l’azione proposta non appare caratterizzata da forme eccedenti o devianti rispetto alla tutela attribuita dall’ordinamento, cioè da un sostanziale abuso del processo, non ricorrono i presupposti per la condanna dei soccombenti al pagamento della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 26, comma 2, c.p.a. per il caso in cui la parte soccombente abbia agito o resistito temerariamente in giudizio.

6. - Le spese seguono la soccombenza nei confronti del controinteressato De Luca Vincenzo e sono liquidate come da dispositivo.

Le stesse vanno invece compensate nei confronti dei resistenti che non hanno svolto difese scritte e degli intervenienti ad opponendum, che hanno liberamente scelto di partecipare al giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 2315/15), lo respinge.

OMISSIS