Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (c/o Presidenza del Consiglio dei Ministri) 16 luglio 2019, Accesso di consiglieri comunali

L’accesso diretto al protocollo consente una selezione della documentazione di effettivo interesse per il consigliere comunale, senza la previa necessità della materiale apprensione di mole di documentazione tra cui selezionare quella necessitata, con la conseguenza tra l’altro di scongiurare l’aggravio del carico di lavoro per l’ente, in ossequio al principio di buon andamento della P.A..

A seguito dell’accesso così esercitato – non quindi a tutti i documenti dello stesso, si ribadisce, ma ai dati di sintesi ricavabili dal protocollo – il consigliere comunale procederà alla formulazione della istanza di accesso, specifica e dettagliata, recante l’indicazione degli estremi identificativi degli atti e dei documenti o, qualora siano ignoti tali estremi, almeno degli elementi che consentano l’individuazione dell’oggetto dell’accesso

E’ pervenuta a questa Commissione richiesta di parere da parte del Sindaco del Comune di ….. avente ad oggetto la possibilità per il consigliere comunale di accedere “da remoto al sistema informatico dell’Ente”, a seguito della richiesta in tal senso pervenuta da parte dei Consiglieri di minoranza. Si chiede anche se, in caso di riconoscimento del relativo diritto in capo al Consigliere comunale, tale diritto sia limitato all'accesso da remoto solo ai documenti, alle informazioni e ai dati definitivamente cristallizzati nel sistema informatico, con esclusione dell'accesso anche ai dati, informazioni e documenti che siano in fase istruttoria o in corso di lavorazione.

Si richiede inoltre se sia possibile e/o opportuno prevedere specifiche disposizioni regolamentari interne all'Ente dirette ad impedire che l'accesso da remoto all'intero sistema informatico dell'Ente possa dar luogo ad una apprensione generalizzata ed indiscriminata degli atti e dati dell'Amministrazione comunale, per scongiurare un sindacato generale sull’attività della amministrazione.

In merito alla richiesta di parere avanzata si osserva quanto segue.

La Commissione ha già avuto modo di pronunciarsi più volte, esprimendosi in senso favorevole, in merito alla accessibilità diretta al “protocollo dell’ente”, da parte del consigliere comunale, tramite attribuzione di credenziali di accesso ed, in virtù di tale attribuzione, si è precisato che il consigliere comunale può accedere al protocollo dell’ente non solo dalla sede dello stesso ma da qualunque postazione.

In tal senso si è espresso anche il Consiglio di Stato Sez. V con la sentenza n. 3486/2018 avente ad oggetto il caso di un consigliere comunale il quale rivendicava la concessione della “facoltà di accesso anche da autonome postazioni remote, mediante rilascio di apposite credenziali (user id e password) e, per tal via, senza la limitazione riconnessa al necessario ricorso alla postazione fisica predisposta nei locali comunali”.

La Commissione, sul tema oggetto della richiesta di parere, ritiene di dover richiamare la sentenza 531/2018 del TAR Sardegna – Cagliari, che compendia in modo puntuale l’indirizzo adottato dalla Commissione medesima.

“L’esigenza conoscitiva fatta valere (…) si basa sul diritto all’accesso previsto e disciplinato dall’art. 43, comma 2, del TUEL, il quale estende a «tutte le notizie e le informazioni» in possesso del Comune l’ambito entro cui i consiglieri comunali possono esercitare il diritto alla conoscenza dell’attività dell’ente locale. In specie, la richiesta di accedere al protocollo informatico, e quindi di essere in possesso delle chiavi di accesso telematico, rappresenta una condizione preliminare, ma nondimeno necessaria, per l’esercizio consapevole del diritto di accesso, in modo che questo si svolga non attraverso una apprensione generalizzata e indiscriminata degli atti dell’amministrazione comunale (che costituisce il timore manifestato anche in questa sede dal Comune intimato), ma mediante una selezione degli oggetti degli atti di cui si chiede l’esibizione. Peraltro, una delle modalità essenziali per poter operare in tal senso è rappresentata proprio dalla possibilità di accedere (non direttamente al contenuto della documentazione in arrivo o in uscita dall’amministrazione, ma) ai dati di sintesi ricavabili dalla consultazione telematica del protocollo”.

Secondo il Tar Sardegna - e secondo l’orientamento ormai consolidato della Commissione in linea con esso - l’accesso diretto al protocollo consente una selezione della documentazione di effettivo interesse per il consigliere comunale, senza la previa necessità della materiale apprensione di mole di documentazione tra cui selezionare quella necessitata, con la conseguenza tra l’altro di scongiurare l’aggravio del carico di lavoro per l’ente, in ossequio al principio di buon andamento della P.A..

A seguito dell’accesso così esercitato – non quindi a tutti i documenti dello stesso, si ribadisce, ma ai dati di sintesi ricavabili dal protocollo – il consigliere comunale procederà alla formulazione della istanza di accesso, specifica e dettagliata, recante l’indicazione degli estremi identificativi degli atti e dei documenti o, qualora siano ignoti tali estremi, almeno degli elementi che consentano l’individuazione dell’oggetto dell’accesso.

Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato permane, infatti, la necessità che le istanze di accesso siano formulate in maniera specifica e recanti la precisa indicazione del documento oggetto di interesse. Tali cautele, secondo il Consiglio di Stato, derivano dall’esigenza che il consigliere comunale non abusi del diritto all’informazione riconosciutogli dall’ordinamento, piegandone le alte finalità a scopi meramente emulativi od aggravando eccessivamente, con richieste non contenute entro immanenti limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, la corretta funzionalità amministrativa dell’ente civico” (C.d.S. Sez. V, 11.12.2013 n. 5931).

Al contrario, osserva la Commissione, la possibilità di un accesso diretto ed indiscriminato a tutta la documentazione dell’ente finirebbe invero per scavalcare, azzerandola, la fase dell’istanza di accesso che deve invece sussistere ed essere connotata dai requisiti ora richiamati, la cui necessaria sussistenza è ribadita costantemente dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato.

La richiesta ostensiva del consigliere comunale, poi, deve essere sempre funzionalmente connessa all’esercizio del mandato amministrativo e alle relative funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo.

Tale sistema di accesso – per rispondere all’ altro quesito posto dal Comune - rende superflua la adozione di un regolamento che scongiuri l’apprensione generalizzata ed indiscriminata degli atti e dati dell'Amministrazione comunale al fine di evitare il paventato sindacato generale sull’attività della amministrazione.

Quanto alla ulteriore richiesta relativa alla eventuale accessibilità dei dati, informazioni e documenti che siano in fase istruttoria o in corso di lavorazione, la Commissione osserva quanto segue.

Se, ad esser richiesto è l’accesso ad un documento che risulti materialmente formato ed esistente agli atti del Comune, questo dovrà sempre essere liberamente accessibile da parte dei consiglieri comunali, con l’immanenza – si ripete - della strumentalità della richiesta avanzata all’esercizio del mandato amministrativo e alle funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo.

Qualora, invece, la richiesta attenga a documenti non ancora formati ma ancora in fase di istruttoria, si rientra nell’ambito informativo previsto dall’articolo 43 del TUEL, con possibilità per l’ente di differire l’accesso alla effettiva formazione della documentazione de qua, garantendo, però, l’accesso alle informazioni o notizie in possesso degli uffici comunali, utili all’espletamento del mandato ovvero allo svolgimento delle funzioni attribuite ai consiglieri ex lege.

In tal senso è il parere di questa Commissione.

Dal sito  http://www.commissioneaccesso.it/it/