Legge Severino: le motivazioni del ‘no’ della Consulta al ricorso del Sindaco di Napoli

Corte cost. 19 novembre 2015, n. 236

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, lettera a), del d. lgs. 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), in relazione all’art. 10, comma 1, lettera c), del medesimo decreto legislativo, sollevata, in riferimento agli artt. 2, 4, secondo comma, 51, primo comma, e 97, secondo comma, della Costituzione, dal Tar Campania, Napoli, con ordinanza 30 ottobre 2014

OMISSIS

Considerato in diritto
1.– Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania – sezione prima – dubita della legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), in relazione all’art. 10, comma 1, lettera c), del medesimo decreto legislativo, per contrasto con gli artt. 2, 4, secondo comma, 51, primo comma, e 97, secondo comma, della Costituzione.
L’art. 11, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012 dispone che sono sospesi di diritto dalle cariche indicate al comma 1 del precedente articolo 10 (vale a dire, dalle cariche di presidente della provincia, sindaco, assessore e consigliere provinciale e comunale) coloro che hanno riportato una condanna non definitiva per uno dei delitti indicati alle lettere a), b) e c) dello stesso art. 10, comma 1, tra i quali figura, alla lettera c), il delitto di abuso di ufficio disciplinato all’art. 323 del codice penale.
La questione è sorta nel corso di un giudizio promosso dal Sindaco del Comune di Napoli, D.M.L., contro il Ministero dell’interno – UTG Prefettura di Napoli, per ottenere l’annullamento del decreto del Prefetto di Napoli che ha accertato la sua sospensione dalla carica di sindaco per effetto della condanna – pronunciata in primo grado dal Tribunale di Roma per il reato di abuso d’ufficio – alla pena di un anno e tre mesi di reclusione e alla pena accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici per la durata di un anno.
Nel caso oggetto del giudizio a quo, la sentenza penale non definitiva è stata pronunciata successivamente alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 235 del 2012 per fatti commessi anteriormente a tale data. Sono anteriori all’entrata in vigore della normativa censurata anche la candidatura e l’elezione a sindaco di D.M.L.
Il rimettente afferma che i dubbi di legittimità costituzionale si fondano su due presupposti: la «natura sanzionatoria dell’istituto della sospensione» e l’«efficacia retroattiva dell’istituto». A suo avviso, la norma denunciata, nella parte in cui si applica retroattivamente anche nei casi di condanne non definitive, contrasta con il diritto di elettorato passivo e con il principio generale di irretroattività delle norme aventi natura sanzionatoria.
Il giudice a quo ritiene che non si possa «negare natura di vera e propria sanzione ad istituti tanto incisivi sull’esercizio di un diritto costituzionale, quale quello di accesso alle cariche pubbliche di cui all’art. 51 della Carta», e contesta l’applicazione retroattiva della norma sanzionatoria per violazione dello stesso art. 51 Cost., osservando che, «ove vi sia riserva di legge per la disciplina di diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta, assumono rango costituzionale anche i principi generali che disciplinano la fonte di produzione normativa primaria», fra i quali vi è quello di irretroattività previsto all’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale; e che ciò vale a maggior ragione, data la natura sanzionatoria delle cause ostative alla permanenza in carica e data «l’inderogabilità assoluta del principio di irretroattività nell’ambito di istituti e regimi in buona parte assimilabili alle sanzioni penali».
In definitiva, secondo il rimettente la «questione della legittimità costituzionale del superamento del limite costituito dal divieto di retroattività della legge anche nell’ipotesi in cui la sospensione dalla carica sia prevista in caso di condanna non definitiva […] concerne la sussistenza di un eccessivo sbilanciamento» a favore della «salvaguardia della moralità dell’amministrazione pubblica» rispetto ad altri interessi costituzionali quali il diritto di elettorato passivo (art. 51 Cost.), «da ritenersi inviolabile ai sensi dell’art. 2 della Carta, nonché posto a fondamento del funzionamento delle istituzioni democratiche repubblicane, secondo quanto previsto dall’art. 97, secondo comma, ed infine espressione del dovere di svolgimento di una funzione sociale che sia stata frutto di una libera scelta del cittadino, ai sensi dell’art. 4, secondo comma».
La norma denunciata, pertanto, contrasterebbe con i parametri indicati.
OMISSIS
3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito l’inammissibilità della questione per difetto di giurisdizione del TAR rimettente, accertato all’esito del regolamento preventivo di giurisdizione promosso dopo la pronuncia dell’ordinanza di rimessione.
L’eccezione è infondata.
3.1.– Come risulta dagli atti, successivamente alla rimessione a questa Corte, il difetto di giurisdizione del giudice a quo è stato accertato dalle sezioni unite civili della Corte di cassazione. La circostanza deve essere valutata alla luce del principio di autonomia del giudizio costituzionale rispetto ai vizi del giudizio a quo (ex plurimis, sentenza n. 119 del 2015).
In un caso analogo a quello oggetto del presente giudizio, questa Corte ha respinto un’eccezione di inammissibilità per difetto di rilevanza fondata sull’esistenza di una decisione delle sezioni unite civili della Corte di cassazione, le quali, in un giudizio dello stesso tipo di quello in cui la questione era stata sollevata, avevano dichiarato la carenza assoluta di giurisdizione del giudice rimettente. La Corte ha affermato che, dall’«autonomia del giudizio incidentale di costituzionalità rispetto a quello principale, discende che, in sede di verifica dell’ammissibilità della questione, la Corte medesima può rilevare il difetto di giurisdizione soltanto nei casi in cui questo appaia macroscopico, così che nessun dubbio possa aversi sulla sua sussistenza», aggiungendo che «[l]a relativa indagine deve, peraltro, arrestarsi laddove il rimettente abbia espressamente motivato in maniera non implausibile in ordine alla sua giurisdizione» (sentenza n. 241 del 2008; negli stessi termini, ex plurimis, sentenze n. 1 del 2014, n. 116 e n. 106 del 2013, n. 41 del 2011 e n. 81 del 2010; ordinanza n. 318 del 2013).
3.2.– L’ordinanza di rimessione motiva sulla posizione soggettiva del ricorrente e sulla conseguente spettanza della giurisdizione al giudice amministrativo in un modo che certamente supera la soglia dell’implausibilità, facendo riferimento alla natura del potere esercitato dal prefetto, per legge funzionale alla verifica esterna delle condizioni ostative al mantenimento della carica elettiva, e alla sua portata, a giudizio del rimettente, costitutiva e non meramente ricognitiva dell’effetto sospensivo del quale il ricorrente si doleva nel giudizio a quo.
È da escludere inoltre che la fattispecie rendesse di per se stessa manifesta la carenza di giurisdizione, trattandosi di un’ipotesi di contenzioso elettorale che – oltre ad avere già condotto a una pronuncia di questa Corte di rigetto dell’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (sentenza n. 288 del 1993; si veda anche la sentenza n. 257 del 2010 che decide, sempre nella materia, una questione sollevata dal giudice amministrativo) – ha dato luogo anche di recente a decisioni di merito dei giudici amministrativi (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 14 febbraio 2014, n. 730; Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 6 febbraio 2013, n. 695). Del resto, lo stesso Consiglio di Stato, giudicando sull’appello proposto contro il provvedimento cautelare concesso dal TAR Campania nel giudizio a quo, ha ritenuto “aperta” la questione, con la considerazione che l’«eccepito difetto di giurisdizione […] postula una diffusa e definitiva delibazione in sede di merito» (Consiglio di Stato, sezione terza, ordinanza 20 novembre 2014, n. 5343).
3.3.– Non presenta infine specifico rilievo, ai fini del controllo di ammissibilità, il fatto che, dopo la pronuncia sul regolamento di giurisdizione, il processo principale sia proseguito presso il giudice ordinario davanti al quale è stato riassunto; né che lo stesso giudice ordinario, pronunciandosi a sua volta in sede cautelare sull’istanza del ricorrente, abbia reiterato la misura cautelare – prima concessa dal giudice amministrativo – in attesa della decisione della questione di costituzionalità già sollevata e pendente.
Così come l’estinzione del giudizio principale non ha effetti sul giudizio davanti a questa Corte (art. 18 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale approvate con Deliberazione 7 ottobre 2008, in Gazzetta Ufficiale 7 novembre 2008, n. 261), allo stesso modo su quest’ultimo giudizio non può produrre effetti di sorta la eventuale riassunzione del giudizio a quo davanti al giudice di un’altra giurisdizione. Tanto meno li può produrre quando, come nel caso in esame, si sia in presenza della translatio iudicii prevista dall’art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), e dal successivo art. 11 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo). La stessa avvenuta translatio, infatti, porta a ritenere la fattispecie addirittura più vicina a quella, fisiologica, della semplice continuazione del processo a quo, che a quella della sua mera estinzione, con la conseguenza che anche sotto questo profilo resta esclusa ogni ragione di inammissibilità della questione.
4.– Nel merito la questione non è fondata.
Come si è già esposto, il giudice rimettente contesta «la sussistenza di un eccessivo sbilanciamento» a favore della «salvaguardia della moralità dell’amministrazione pubblica» rispetto ad altri interessi costituzionali quali il diritto di elettorato passivo (art. 51 Cost.), «da ritenersi inviolabile ai sensi dell’art. 2 della Carta, nonché posto a fondamento del funzionamento delle istituzioni democratiche repubblicane, secondo quanto previsto dall’art. 97, secondo comma, ed infine espressione del dovere di svolgimento di una funzione sociale che sia stata frutto di una libera scelta del cittadino, ai sensi dell’art. 4, secondo comma».
Il TAR Campania cerca di dimostrare questo «eccessivo sbilanciamento» con un’argomentazione che si fonda essenzialmente su tre elementi: il carattere sanzionatorio della sospensione dalla carica; l’applicazione retroattiva della sospensione, in contrasto con un divieto di retroattività che si ricaverebbe dallo stesso art. 51, primo comma, Cost.; il collegamento della sospensione con una condanna non definitiva. L’argomentazione, però, non risulta idonea a sorreggere la tesi del rimettente.
In primo luogo, è opportuno precisare che, benché il TAR invochi quattro parametri costituzionali, gli artt. 2, 4, secondo comma, 51, primo comma, e 97, secondo comma, la questione da esso sollevata si regge essenzialmente sull’art. 51, primo comma, Cost, considerato nella sua relazione con l’art. 2 Cost., al quale il giudice a quo fa riferimento per sottolineare la natura di diritto inviolabile del diritto di elettorato passivo disciplinato dallo stesso art. 51.
Infatti, il diritto di elettorato passivo è sì uno dei fondamenti delle istituzioni democratiche, ma non in virtù dell’art. 97, secondo comma, Cost.: anzi, il principio sancito da tale disposizione a tutela del buon andamento e dell’imparzialità dell’amministrazione può essere invocato piuttosto, come si vedrà, a sostegno della legittimità di una norma che prevede la sospensione dalla carica di pubblico amministratore di chi abbia subito una condanna per un reato contro la pubblica amministrazione.
Quanto all’art. 4, secondo comma, Cost., l’adempimento del dovere di svolgere un’attività «che concorra al progresso materiale o spirituale della società» non è pregiudicato da una norma che prevede la sospensione da una carica politica a seguito di una condanna penale. Al dovere di contribuire con la propria attività al progresso della società ciascun cittadino può assolvere in una molteplicità di modi e forme, che non si esauriscono in quelli che derivano dall’assunzione di cariche elettive, con la conseguenza che la previsione dell’art. 4, secondo comma, non può logicamente costituire un ostacolo alla fissazione da parte della legge di requisiti per il mantenimento di uffici pubblici e cariche pubbliche, come previsto dall’art. 51, primo comma, Cost.
Si può quindi concludere che l’intera questione ha come parametri di riferimento esclusivamente gli artt. 51, primo comma, e 2 Cost.
4.1.– Cominciando dal primo degli elementi indicati sopra come essenziali nell’argomentazione del TAR, cioè dal carattere sanzionatorio della sospensione, occorre ricordare che questa Corte si è già pronunciata, in diverse occasioni, sulle norme di legge che hanno costituito i “precedenti” del d.lgs. n. 235 del 2012 – e segnatamente sull’art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale), come modificato dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali), dalla legge 12 gennaio 1994, n. 30 (Disposizioni modificative della legge 19 marzo 1990, n. 55, in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali, e della legge 17 febbraio 1968, n. 108, in materia di elezioni dei consigli regionali delle regioni a statuto ordinario), e dalla legge 13 dicembre 1999, n. 475 (Modifiche all’articolo 15 della L. 19 marzo 1990, n. 55, e successive modificazioni), e sull’art. 59 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) –, escludendo che le misure della incandidabilità, della decadenza e della sospensione abbiano carattere sanzionatorio (si vedano le sentenze n. 25 del 2002, n. 132 del 2001, n. 206 del 1999, n. 295, n. 184 e n. 118 del 1994).
Questa Corte ha chiarito che tali misure non costituiscono sanzioni o effetti penali della condanna, ma conseguenze del venir meno di un requisito soggettivo per l’accesso alle cariche considerate o per il loro mantenimento: «nelle ipotesi legislative di decadenza ed anche di sospensione obbligatoria dalla carica elettiva previste dalle norme denunciate non si tratta affatto di “irrogare una sanzione graduabile in relazione alla diversa gravità dei reati, bensì di constatare che è venuto meno un requisito essenziale per continuare a ricoprire l’ufficio pubblico elettivo” (sentenza n. 295 del 1994), nell’ambito di quel potere di fissazione dei “requisiti” di eleggibilità, che l’art. 51, primo comma, della Costituzione riserva appunto al legislatore» (sentenza n. 25 del 2002). In sostanza il legislatore, operando le proprie valutazioni discrezionali, ha ritenuto che, in determinati casi, una condanna penale precluda il mantenimento della carica, dando luogo alla decadenza o alla sospensione da essa, a seconda che la condanna sia definitiva o non definitiva.
Anche la giurisprudenza comune ha escluso che le conseguenze preclusive del mantenimento di determinate cariche pubbliche, derivanti dalle condanne penali in base al d.lgs. n. 235 del 2012 e alle disposizioni di legge che lo hanno preceduto, a partire dall’art. 15 della legge n. 55 del 1990, abbiano carattere sanzionatorio (Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 27 maggio 2008, n. 13831; Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 21 aprile 2004, n. 7593; Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 2 febbraio 2002, n. 1362; Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 26 novembre 1998, n. 12014; Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 29 ottobre 2013, n. 5222; Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 6 febbraio 2013, n. 695).
Una delle pronunce costituzionali citate ha dichiarato infondata una questione corrispondente a quella sollevata dal TAR Campania. In quell’occasione il giudice a quo aveva contestato l’art. 15 della legge n. 55 del 1990 (come modificato dall’art. 1 della già citata legge n. 16 del 1992), nella parte in cui disponeva che la decadenza di diritto da una serie di cariche elettive (indicate nel medesimo articolo), conseguente a sentenza di condanna passata in giudicato per determinati reati (pure ivi previsti), operasse anche in relazione alle consultazioni elettorali che si erano svolte prima dell’entrata in vigore della legge medesima. Nella sua pronuncia questa Corte ha precisato che la condanna penale irrevocabile è un «mero presupposto oggettivo cui è ricollegato un giudizio di “indegnità morale” a ricoprire determinate cariche elettive: la condanna stessa viene, cioè, configurata quale “requisito negativo” ai fini della capacità di assumere e di mantenere le cariche medesime» (sentenza n. 118 del 1994).
Questa Corte ha, inoltre, sottolineato che la diversa natura delle misure in questione rispetto agli effetti penali della condanna risulta confermata dalla previsione (in quel caso dall’art. 15, comma 4-sexies, della legge n. 55 del 1990) che la misura non si applica se è concessa la riabilitazione, osservando che «[t]ale statuizione sarebbe superflua, se si trattasse di un effetto penale, destinato di per sé ad estinguersi con la riabilitazione (art. 178 cod. pen.): mentre essa vale ad estendere l’effetto di rimozione, derivante dalla riabilitazione, al di fuori dell’ambito degli effetti penali della condanna, e precisamente a questa particolare causa di ineleggibilità» (sentenza n. 132 del 2001). Lo stesso effetto estintivo è ora espressamente previsto dall’art. 15, comma 3, del d.lgs. n. 235 del 2012.
In definitiva, il primo presupposto argomentativo della questione sollevata dal TAR Campania, ossia la natura sanzionatoria della misura, prevista dalla norma censurata, della sospensione dalla carica, si rivela insussistente, dal momento che «[l]a misura in questione, invece, risponde ad esigenze proprie della funzione amministrativa e della pubblica amministrazione presso cui il soggetto colpito presta servizio» (sentenza n. 206 del 1999) e, trattandosi di sospensione, costituisce «misura sicuramente cautelare» (sentenza n. 25 del 2002).
4.2.– Quanto alla asserita retroattività dell’art. 11, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012, occorre, in primo luogo, definire con precisione il contenuto della censura avanzata dal giudice rimettente. Il TAR Campania ha dichiarato di considerare non manifestamente infondata la questione di costituzionalità sollevata con il quarto motivo di ricorso. Dalla prima parte dell’ordinanza di rimessione risulta che il ricorrente nel giudizio a quo aveva contestato, nel quarto motivo del suo ricorso, l’applicazione “retroattiva” (alla candidatura avvenuta nel 2011, e dunque al mandato già in corso) di una nuova “causa ostativa” alla permanenza in carica (la condanna per abuso d’ufficio), introdotta con il d.lgs. n. 235 del 2012.
Nello sviluppare la propria argomentazione il giudice a quo fa riferimento, in alcuni passaggi, non all’applicazione della sospensione al mandato in corso, ma ad un altro tipo di retroattività, cioè all’applicazione della nuova norma a un fatto illecito precedente la legge. Questi passaggi sarebbero rilevanti se a tale applicazione dovesse riconoscersi natura sanzionatoria – il che tuttavia è stato escluso – e se, nel formulare la questione, si fosse fatto riferimento all’art. 25 Cost., cosa che non è avvenuta. Sicché la questione stessa va intesa nel senso che la violazione dell’art. 51, primo comma, Cost. deriverebbe dall’applicazione della norma censurata ad un mandato già in corso.
4.3.– Così definiti i contorni della retroattività censurata dal TAR Campania, occorre ora verificare se l’applicazione della nuova causa di sospensione ai mandati in corso produca un sacrificio eccessivo del diritto di elettorato passivo.
4.3.1.– Secondo il giudice rimettente, l’art. 51, primo comma, Cost., considerato unitamente all’art. 2 Cost., vieterebbe alla legge alla quale affida il compito di stabilire i requisiti dell’elettorato passivo di introdurre sanzioni in via retroattiva: ciò in virtù di una presunta “costituzionalizzazione” dell’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile nei casi di riserva di legge per la disciplina di diritti fondamentali e, inoltre, per «l’inderogabilità assoluta del principio di irretroattività nell’ambito di istituti e regimi in buona parte assimilabili alle sanzioni penali».
Questo divieto di retroattività (nel senso di divieto di allontanamento dell’eletto dal mandato assunto prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 235 del 2012), ad avviso del giudice a quo, potrebbe essere superato in caso di condanna definitiva, ma non in caso di condanna non definitiva, data l’impossibilità di presumere – in questo secondo caso – «una situazione di indegnità morale».
Ora, la tesi della “costituzionalizzazione” del principio di irretroattività in tutti i casi in cui la Costituzione ponga una riserva di legge per la disciplina di diritti inviolabili è infondata, dato che, al di fuori dell’ambito di applicazione dell’art. 25, secondo comma, Cost. – al quale, come si è detto, il giudice rimettente non ha fatto riferimento – le leggi possono retroagire, rispettando «una serie di limiti che questa Corte ha da tempo individuato e che attengono alla salvaguardia, tra l’altro, di fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (ex plurimis, sentenza n. 156 del 2007).
4.3.2.– La realtà è che, anche volendo prescindere dalla questione se l’applicazione di una nuova causa ostativa al mandato già in corso concreti un fenomeno di retroattività in senso proprio, il TAR rimettente non spiega le ragioni per le quali la sospensione dell’eletto, ai sensi della norma de qua, determinerebbe un sacrificio eccessivo del diritto di elettorato passivo. Venuti meno i due argomenti utilizzati dal giudice a quo per contestare la supposta retroattività della sospensione, la violazione dell’art. 51, primo comma, Cost. resta sostanzialmente immotivata. Se è vero che la condanna non definitiva non autorizza, in virtù dell’art. 27, secondo comma, Cost. – che del resto non è stato richiamato come parametro – a presumere accertata l’esistenza di «una situazione di indegnità morale», è anche vero che la permanenza in carica di chi sia stato condannato anche in via non definitiva per determinati reati che offendono la pubblica amministrazione può comunque incidere sugli interessi costituzionali protetti dall’art. 97, secondo comma, Cost., che affida al legislatore il compito di organizzare i pubblici uffici in modo che siano garantiti il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, e dall’art. 54, secondo comma, Cost., che impone ai cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche «il dovere di adempierle con disciplina ed onore».
Ben può quindi il legislatore, nel disciplinare i requisiti per l’accesso e il mantenimento delle cariche che comportano l’esercizio di quelle funzioni, ricercare un bilanciamento tra gli interessi in gioco, ossia tra il diritto di elettorato passivo, da un lato, e il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, dall’altro; tanto più che il dovere, fissato a garanzia di questo secondo interesse, di svolgere con onore le funzioni pubbliche incombe precisamente sui destinatari della protezione offerta dall’art. 51 Cost., vale a dire – per quanto qui rileva – sugli eletti.
Pronunciandosi su misure dello stesso tipo di quella prevista dalla norma censurata, questa Corte ha ritenuto che «il bilanciamento dei valori coinvolti effettuato dal legislatore “non si appalesa irragionevole, essendo esso fondato essenzialmente sul sospetto di inquinamento o, quanto meno, di perdita dell’immagine degli apparati pubblici, che può derivare dalla permanenza in carica del consigliere eletto, che abbia riportato una condanna, anche se non definitiva, per i delitti indicati e sulla constatazione del venir meno di un requisito soggettivo essenziale per la permanenza dell’eletto nell’organo elettivo”» (sentenza n. 352 del 2008; si vedano anche le sentenze n. 118 del 2013, n. 257 del 2010, n. 25 del 2002, n. 206 del 1999, n. 141 del 1996).
Nell’esercizio della sua discrezionalità, il legislatore ha ritenuto che una condanna per abuso d’ufficio faccia sorgere l’esigenza cautelare di sospendere temporaneamente l’eletto dalla carica, a tutela degli interessi appena indicati. Il TAR Campania non spende argomenti per dimostrare la manifesta irragionevolezza del bilanciamento legislativo. Anzi, nel respingere il quinto e il settimo motivo di ricorso, il giudice rimettente ha espressamente negato che l’inclusione dell’abuso d’ufficio fra i reati ostativi possa essere considerata irragionevole o sproporzionata. Ciò che contesta è, come già visto, l’applicazione della nuova causa ostativa – rappresentata da una condanna non definitiva per abuso d’ufficio – ai mandati in corso.
Nemmeno sotto tale profilo, tuttavia, la norma censurata può essere considerata frutto di un bilanciamento irragionevole degli interessi in gioco, dal momento che anche l’applicazione immediata delle nuove cause ostative in essa previste – a chi sia stato eletto prima della sua entrata in vigore – costituisce ragionevole risposta all’esigenza alla quale la normativa stessa tende a corrispondere. Di fronte a una grave situazione di illegalità nella pubblica amministrazione, infatti, non è irragionevole ritenere che una condanna (non definitiva) per determinati delitti (per quanto qui interessa, contro la pubblica amministrazione) susciti l’esigenza cautelare di sospendere temporaneamente il condannato dalla carica, per evitare un “inquinamento” dell’amministrazione e per garantire «la “credibilità” dell’amministrazione presso il pubblico, cioè il rapporto di fiducia dei cittadini verso l’istituzione, che può rischiare di essere incrinato dall’”ombra” gravante su di essa a causa dell’accusa da cui è colpita una persona attraverso la quale l’istituzione stessa opera» (sentenza n. 206 del 1999). Tali esigenze sarebbero vanificate se l’applicazione delle norme in questione dovesse essere riferita soltanto ai mandati successivi alla loro entrata in vigore.
Non a caso l’applicazione immediata delle cause ostative ai mandati in corso non rappresenta affatto una novità del d.lgs. n. 235 del 2012, ma ha sempre caratterizzato le precedenti norme (sopra citate) che apprestavano strumenti di tutela degli interessi protetti dall’art. 97, secondo comma, e dall’art. 54, secondo comma, Cost., a fronte del pregiudizio che deriva alle istituzioni pubbliche dal coinvolgimento degli eletti in vicende penali.
Come questa Corte ha già rilevato in relazione alla normativa di cui all’art. 1 della legge n. 16 del 1992, «non appare, invero, affatto irragionevole che questa operi con effetto immediato anche in danno di chi sia stato legittimamente eletto prima della sua entrata in vigore: costituisce, infatti, frutto di una scelta discrezionale del legislatore certamente non irrazionale l’aver attribuito all’elemento della condanna irrevocabile per determinati gravi delitti una rilevanza così intensa, sul piano del giudizio di indegnità morale del soggetto, da esigere, al fine del miglior perseguimento delle richiamate finalità di rilievo costituzionale della legge in esame, l’incidenza negativa della disciplina medesima anche sul mantenimento delle cariche elettive in corso al momento della sua entrata in vigore» (sentenza n. 118 del 1994).
Così come la condanna irrevocabile può giustificare la decadenza dal mandato in corso, per le stesse ragioni la condanna non definitiva può far sorgere l’esigenza cautelare di sospendere temporaneamente l’eletto da tale mandato, sicché si deve concludere che la scelta operata dal legislatore nell’esercizio della sua discrezionalità non ha superato i confini di un ragionevole bilanciamento degli interessi costituzionali in gioco.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), in relazione all’art. 10, comma 1, lettera c), del medesimo decreto legislativo, sollevata, in riferimento agli artt. 2, 4, secondo comma, 51, primo comma, e 97, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania con l’ordinanza indicata in epigrafe.

OMISSIS