Cass. 22 novembre 2016, n. 23730

In caso di declaratoria di illegittimità costituzionale di legge regionale, per violazione della potestà legislativa esclusiva statale, non è ipotizzabile alcun danno risarcibile, a somiglianza di quanto previsto per la responsabilità dello Stato italiano in caso violazione del diritto dell’Unione europea, non essendo, nella specie, ravvisabile quella distinzione tra ordinamenti – con prevalenza di quello europeo sul nazionale – che costituisce il fondamento di tale ipotesi di responsabilità.

OMISSIS

La questione posta, in quanto sottesa a tutti i motivi in esame, riguarda la possibilità di configurare una responsabilità dell’ente regione per l’adozione, da parte della propria assemblea competente, di una legge regionale contenente alcune norme successivamente dichiarate incostituzionali, nell’ipotesi per violazione dell’art. 117, comma 2 lettera s) e comma 3, della Carta, perché invasive della competenza legislativa statale, con riferimento, più in particolare, all’art.4, comma 1, lettera a, della legge n. 36 del 2001.

Secondo la prospettazione fatta propria anche dalla decisione di merito qui gravata, la descritta fattispecie sarebbe sussumibile nel medesimo schema ricostruttivo della violazione, da parte del legislatore statale, dei vincoli derivanti dall’ordinamento sovranazionale comunitario, con ripetibilità dei presupposti di responsabilità quali individuati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenze 10 novembre 1991 “Francovich”, cause riunite C-6/90 e C-9/90, e soprattutto 5 marzo 1996 “Brasserie du pecheur” e “Factortame” cause riunite C-46/93 e V-48/93). In entrambe le ipotesi, infatti, vi sarebbe violazione della fonte sovraordinata, ferma la verifica, a valle, degli altri presupposti risarcitori.

La tesi non può essere condivisa.

Come noto, secondo l’ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte, enucleata per il caso di omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano nel termine prescritto delle direttive comunitarie, dalla suddetta violazione del diritto dell’Unione europea sorge il diritto degli interessati alla rifusione dei danni che va ricondotto, anche a prescindere dall’esistenza di uno specifico intervento legislativo accompagnato da una previsione risarcitoria, allo schema della responsabilità per inadempimento dell’obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria per attività non antigiuridica, dovendosi ritenere che la condotta dello Stato inadempiente sia suscettibile di essere qualificata come antigiuridica nell’ordinamento comunitario, connotato da primazia rispetto a quello del singolo Stato membro, ma non anche alla stregua dell’ordinamento interno (Sez. U., n. 9147 del 2009, Rv. 607428, e succ. conf. quale Sez. 6-3, n. 307 del 2014, Rv.629469).

L’arresto delle menzionate Sezioni Unite ha prestato adesione all’orientamento (allora minoritario) che escludeva — come appunto deve escludersi — , dalle norme dell’ordinamento comunitario “possa farsi derivare, nell’ordinamento italiano, il diritto soggettivo del singolo all’esercizio del potere legislativo - che è libero nei fini e sottratto perciò a qualsiasi sindacato giurisdizionale - e che possa comunque qualificarsi in termini di illecito da imputare allo Stato-persona, ai sensi dell’art. 2043 c.c., una determinata conformazione dello stato-ordinamento” (Sez. L, n. 10617 del 1995, Rv. 494208). Di qui la configurazione dell’obbligazione indennitaria legale.  La ricostruzione in parola, pertanto, prende le mosse proprio dall’esclusione di una responsabilità per atti legislativi, e ne individua altra diversamente fondata sulla sovraordinazione gerarchica tra ordinamenti prima che tra fonti (al netto di valvole ermeneutiche di salvaguardia quali quelle sottese alla c.d. teoria dei controlimiti, riferite alla tutela dei diritti ritenuti imprescindibili per l’assetto costituzionale nazionale).  Dal punto di vista del diritto comunitario, cioè, l’inesatta azione ovvero l’omissione legislativa sono un fatto antigiuridico, mentre tali non sono per l’ordinamento nazionale, in cui è approntata solo la tutela data dal giudizio di costituzionalità, per le norme legislative ad esso soggette.  La fattispecie qui in esame, al contrario, non permette di individuare la suddetta distinzione tra ordinamenti, tali non potendo considerarsi, dal punto di vista dell’unitario ordinamento nazionale, quello derivante dalle leggi statali e quello enucleabile dalla legislazione regionale.

Dal che consegue che, a fronte della libertà della funzione politica legislativa (artt.  68, comma 1, 122, comma 4, Cost.), non è ravvisabile un’ingiustizia che possa qualificare il danno allegato in termini di illecito, e arrivare a fondare il diritto al suo risarcimento quale esercitato nel presente giudizio.  Vero che gli studi, non solo italiani, in cui è stato partitamente affrontato il tema della responsabilità (ex art. 2043 c.c.) da atto legislativo (che in tesi potrebbe essere, come logico, anche quello statale di cui poi sia risultata accertata l’illegittimità costituzionale) ha ritenuto di poter trarre sollecitazioni espansive dalle fattispecie relative ai rapporti con gli ordinamenti sovranazionali, ma si tratta di riflessioni che si pongono esse stesse in termini, allo stato delle norme positive, di pura problematicità speculativa.  Sull’insindacabilità dell’attività esplicativa di funzioni legislative non si registrano segnali difformi nella giurisprudenza di questa Corte (cfr. Sez. U., n. 10416 del 2014, Rv.  630492, e, con riferimento anche qui incidentale all’atto da qualificare, per l’ordinamento, come politico, Sez. U., n. 10319 del 2016, Rv. 639675).  Ne deriva l’infondatezza del ricorso principale, con assorbimento di tutti gli altri profili.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale, dichiara assorbito quello incidentale, condanna il fallimento al rimborso delle spese di lite liquidate in curo 23.200,00 di cui curo 200,00 per esborsi, oltre accessori come per legge.

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