Corte di Giustizia UE 22 gennaio 2020, n. C-32/19, AT

Rinvio pregiudiziale – Libera circolazione delle persone – Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Direttiva 2004/38/CE – Articolo 17, paragrafo 1, lettera a) – Diritto di soggiorno permanente – Acquisizione prima del decorso di un periodo ininterrotto di cinque anni di soggiorno – Lavoratore che, al momento in cui cessa la propria attività, ha raggiunto l’età per far valere i suoi diritti a una pensione di vecchiaia

L’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, deve essere interpretato nel senso che, ai fini dell’ottenimento di un diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante prima del decorso di un periodo ininterrotto di cinque anni di soggiorno, le condizioni relative al fatto di avervi svolto la propria attività almeno negli ultimi dodici mesi e di avervi soggiornato in via continuativa per oltre tre anni si applicano a un lavoratore che, al momento in cui cessa la sua attività, ha raggiunto l’età prevista dalla legislazione di tale Stato membro per far valere i suoi diritti a una pensione di vecchiaia.

Edizione provvisoria

SENTENZA DELLA CORTE (Decima Sezione)

22 gennaio 2020

Nella causa C‑32/19,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Oberster Gerichtshof (Corte suprema, Austria), con decisione del 19 dicembre 2018, pervenuta in cancelleria il 18 gennaio 2019, nel procedimento

AT

contro

Pensionsversicherungsanstalt,

LA CORTE (Decima Sezione),

composta da I. Jarukaitis, presidente della Decima Sezione, E. Regan (relatore), presidente della Quinta Sezione, ed E. Juhász, giudice,

avvocato generale: M. Szpunar

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

–        per il Pensionsversicherungsanstalt, da J. Milchram, A. Ehm e T. Mödlagl, Rechtsanwälte;

–        per il governo austriaco, da J. Schmoll e G. Hesse, in qualità di agenti;

–        per il governo svedese, da A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev, H. Eklinger e J. Lundberg, in qualità di agenti;

–        per la Commissione europea, da B.‑R. Killmann, J. Tomkin ed E. Montaguti, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004, L 158, pag. 77, e rettifiche in GU 2004, L 229, pag. 35, e GU 2005, L 197, pag. 34).

2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra AT e il Pensionsversicherungsanstalt (ufficio delle pensioni, Austria), relativamente al rifiuto di quest’ultimo di attribuire ad AT, al fine di integrare la pensione di vecchiaia, l’integrazione compensativa prevista dalla normativa austriaca.

 Contesto normativo

 Diritto dell’Unione

 Regolamento (CEE) n. 1251/70

3        L’articolo 2 del regolamento (CEE) n. 1251/70 della Commissione, del 29 giugno 1970, relativo al diritto dei lavoratori di rimanere sul territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un impiego (GU 1970, L 142, pag. 24), al suo paragrafo 1 disponeva quanto segue:

«Ha diritto di rimanere a titolo permanente nel territorio di uno Stato membro:

a)      il lavoratore che, al momento in cui cessa la propria attività, ha raggiunto l’età riconosciuta valida dalla legislazione di questo Stato agli effetti dei diritti alla pensione di vecchiaia ed ha ivi occupato un impiego almeno durante gli ultimi dodici mesi e risieduto ininterrottamente da più di tre anni;

(...)».

 Direttiva 75/34/CEE

4        L’articolo 2 della direttiva 75/34/CEE del Consiglio, del 17 dicembre 1974, relativa al diritto di un cittadino di uno Stato membro di rimanere sul territorio di un altro Stato membro dopo avervi svolto un’attività non salariata (GU 1975, L 14, pag. 10), al suo paragrafo 1 così prevedeva:

«Ciascuno Stato membro riconosce il diritto di rimanere a titolo permanente sul proprio territorio:

a)      a colui che, al momento in cui cessa la propria attività, ha raggiunto l’età prevista dalla legislazione di questo Stato agli effetti del diritto alla pensione di vecchiaia, ed ha ivi svolto un’attività almeno durante gli ultimi dodici mesi e risieduto ininterrottamente da più di tre anni;

se la legislazione di questo Stato membro non riconosce il diritto alla pensione di vecchiaia a talune categorie di lavoratori non salariati, il requisito dell’età è considerato soddisfatto con il compimento del 65° anno di età;

(...)».

 Direttiva 2004/38

5        I considerando 10 e da 17 a 19 della direttiva 2004/38 sono formulati come segue:

«(10)      Occorre tuttavia evitare che coloro che esercitano il loro diritto di soggiorno diventino un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo iniziale di soggiorno. Pertanto il diritto di soggiorno dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari per un periodo superiore a tre mesi dovrebbe essere subordinato a condizioni.

(...)

(17)      Un diritto di un soggiorno permanente per i cittadini dell’Unione che hanno scelto di trasferirsi a tempo indeterminato nello Stato membro ospitante rafforzerebbe il senso di appartenenza alla cittadinanza dell’Unione e costituisce un essenziale elemento di promozione della coesione sociale, che è uno degli obiettivi fondamentali dell’Unione. Occorre quindi istituire un diritto di soggiorno permanente per tutti i cittadini dell’Unione ed i loro familiari che abbiano soggiornato nello Stato membro ospitante per un periodo ininterrotto di cinque anni conformemente alle condizioni previste dalla presente direttiva e senza diventare oggetto di una misura di allontanamento.

(18)      Per costituire un autentico mezzo di integrazione nella società dello Stato membro ospitante in cui il cittadino dell’Unione soggiorna, il diritto di soggiorno permanente non dovrebbe, una volta ottenuto, essere sottoposto ad alcuna condizione.

(19)      Occorre preservare alcuni vantaggi propri dei cittadini dell’Unione che siano lavoratori subordinati o autonomi e dei loro familiari, che permettono loro di acquisire un diritto di soggiorno permanente prima di aver soggiornato cinque anni nello Stato membro ospitante, in quanto costituiscono diritti acquisiti conferiti dal [regolamento n. 1251/70] e dalla [direttiva 75/34]».

6        Il capo III della direttiva 2004/38, intitolato «Diritto di soggiorno», contiene gli articoli da 6 a 15 della medesima.

7        L’articolo 6 di tale direttiva, intitolato «Diritto di soggiorno sino a tre mesi», al suo paragrafo 1 prevede quanto segue:

«I cittadini dell’Unione hanno il diritto di soggiornare nel territorio di un altro Stato membro per un periodo non superiore a tre mesi senza alcuna condizione o formalità, salvo il possesso di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità».

8        L’articolo 7 di detta direttiva, intitolato «Diritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi», al suo paragrafo 1 così dispone:

«Ciascun cittadino dell’Unione ha il diritto di soggiornare per un periodo superiore a tre mesi nel territorio di un altro Stato membro, a condizione:

a)      di essere lavoratore subordinato o autonomo nello Stato membro ospitante; o

b)      di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo di soggiorno, e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante; o

c)      –      di essere iscritto presso un istituto pubblico o privato, riconosciuto o finanziato dallo Stato membro ospitante in base alla sua legislazione o prassi amministrativa, per seguirvi a titolo principale un corso di studi inclusa una formazione professionale,

      –      di disporre di un’assicurazione malattia che copre tutti i rischi nello Stato membro ospitante e di assicurare all’autorità nazionale competente, con una dichiarazione o con altro mezzo di sua scelta equivalente, di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il suo periodo di soggiorno; o

d)      di essere un familiare che accompagna o raggiunge un cittadino dell’Unione rispondente alle condizioni di cui alle lettere a), b) o c)».

9        L’articolo 14 della medesima direttiva, intitolato «Mantenimento del diritto di soggiorno», così recita:

«1.      I cittadini dell’Unione e i loro familiari beneficiano del diritto di soggiorno di cui all’articolo 6 finché non diventano un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante.

2.      I cittadini dell’Unione e i loro familiari beneficiano del diritto di soggiorno di cui agli articoli 7, 12 e 13 finché soddisfano le condizioni fissate negli stessi.

In casi specifici, qualora vi sia un dubbio ragionevole che il cittadino dell’Unione o i suoi familiari non soddisf[ino] le condizioni stabilite negli articoli 7, 12 e 13, gli Stati membri possono effettuare una verifica in tal senso. Tale verifica non è effettuata sistematicamente».

10      Il capo IV della direttiva 2004/38, intitolato «Diritto di soggiorno permanente», contiene, in particolare, una sezione I, intitolata «Acquisizione», in cui figurano gli articoli 16 e 17 di tale direttiva.

11      L’articolo 16 della direttiva in questione, rubricato «Norma generale per i cittadini dell’Unione e i loro familiari», al suo paragrafo 1 così recita:

«Il cittadino dell’Unione che abbia soggiornato legalmente ed in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante ha diritto al soggiorno permanente in detto Stato. Tale diritto non è subordinato alle condizioni di cui al capo III».

12      L’articolo 17 della medesima direttiva, intitolato «Deroghe a favore dei lavoratori che hanno cessato la loro attività nello Stato membro ospitante e dei loro familiari», al suo paragrafo 1 dispone quanto segue:

«In deroga all’articolo 16, ha diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante prima della maturazione di un periodo continuativo di cinque anni di soggiorno:

a)      il lavoratore subordinato o autonomo il quale, nel momento in cui cessa l’attività, ha raggiunto l’età prevista dalla legislazione dello Stato membro ospitante ai fini dell’acquisizione del diritto alla pensione di vecchiaia, o il lavoratore subordinato il quale cessa di svolgere un’attività subordinata a seguito di pensionamento anticipato, a condizione che vi abbia svolto la propria attività almeno negli ultimi dodici mesi e vi abbia soggiornato in via continuativa per oltre tre anni.

(...)».

 Diritto austriaco

13      L’articolo 53a del Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (legge relativa allo stabilimento e al soggiorno, BGBl. I, 100/2005), nella sua versione applicabile al procedimento principale, ai suoi paragrafi 1 e 3 dispone quanto segue:

«1)      I cittadini [dello Spazio economico europeo (SEE)], a cui spetta il diritto di soggiorno ai sensi del diritto dell’Unione (articoli 51 e 52), acquisiscono dopo cinque anni di soggiorno legale e continuativo nel territorio federale, indipendentemente dalla sussistenza delle altre condizioni di cui agli articoli 51 o 52, il diritto di soggiorno permanente. Su domanda deve essere loro rilasciato, senza ritardo e dopo aver verificato la durata del soggiorno, un attestato di soggiorno permanente.

(...)

3)      In deroga al paragrafo 1, i cittadini del SEE acquisiscono, conformemente all’articolo 51, paragrafo 1, punto 1), il diritto di soggiorno permanente prima della maturazione del periodo di cinque anni se:

1.      nel momento in cui cessano l’attività hanno raggiunto l’età normale di pensionamento oppure sono lavoratori subordinati, i quali cessano di svolgere la loro attività a seguito di pensionamento anticipato, a condizione che abbiano svolto la loro attività nel territorio federale almeno negli ultimi dodici mesi e che abbiano soggiornato in via continuativa nel territorio federale per almeno tre anni;

2.      hanno soggiornato in modo continuativo nel territorio federale per almeno due anni e cessano di svolgere l’attività professionale a causa di una sopravvenuta incapacità lavorativa permanente. Non si applica, tuttavia, alcuna condizione relativa alla durata del soggiorno ove tale incapacità sia stata causata da un infortunio sul lavoro o da una malattia professionale che dà all’interessato diritto a una pensione interamente o parzialmente a carico di un istituto previdenziale austriaco; oppure

3.      dopo aver trascorso tre anni d’attività e di soggiorno continuativi nel territorio federale, svolgono un’attività in un altro Stato membro dell’Unione europea, mantenendo la loro residenza nel territorio federale e facendovi ritorno, in linea di principio, almeno una volta alla settimana.

Ai fini dell’acquisizione del diritto previsto ai punti 1 e 2, i periodi di servizio maturati nel territorio di un altro Stato membro dell’Unione europea sono considerati compiuti nel territorio federale (...)».

14      L’articolo 292 dell’Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (legge generale sulla previdenza sociale), al suo paragrafo 1 prevede quanto segue:

«Qualora la pensione, aumentata dei redditi netti derivanti al suo percettore da altre fonti e degli importi da prendere in considerazione ai sensi dell’articolo 294, non raggiunga l’importo di riferimento applicabile al percettore in questione (articolo 293), tale percettore di pensione ha diritto a un’integrazione compensativa della pensione, secondo le previsioni della presente sezione, a condizione che egli soggiorni legalmente e regolarmente nel territorio dello Stato».

 Procedimento principale e questioni pregiudiziali

15      Il ricorrente nel procedimento principale, nato il 28 gennaio 1950 e cittadino rumeno, soggiorna in Austria ininterrottamente dal 21 agosto 2013 e ha raggiunto, il 28 gennaio 2015, l’età normale di pensionamento.

16      Dal 1° ottobre 2013 fino al suo effettivo pensionamento, il 31 agosto 2015, il ricorrente nel procedimento principale ha lavorato dodici ore alla settimana in una tabaccheria. Dal 1° aprile 2016 al 1° febbraio 2017, data che segna il suo ritiro definitivo dalla vita attiva, egli ha nuovamente lavorato in tale tabaccheria per una durata inferiore alle 20 ore settimanali che il suo contratto di lavoro prevedeva, al fine di ottenere un attestato di iscrizione come lavoratore subordinato, conformemente all’articolo 51, paragrafo 1, punto 1, della legge relativa allo stabilimento e al soggiorno, attestato rilasciatogli dall’amministrazione austriaca il 10 agosto 2016.

17      Il ricorrente nel procedimento principale percepisce una pensione di vecchiaia austriaca pari a EUR 26,73 mensili, che viene ad aggiungersi a una pensione di vecchiaia rumena pari a EUR 204 mensili.

18      Il 14 febbraio 2017 il ricorrente nel procedimento principale ha chiesto di beneficiare, a decorrere dal 1° marzo 2017, dell’integrazione compensativa di cui all’articolo 292 della legge generale sulla previdenza sociale, al fine di integrare la sua pensione di vecchiaia. A sostegno della sua domanda egli deduceva il fatto di godere, in Austria, del diritto di soggiorno permanente in forza dell’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38.

19      L’ufficio delle pensioni ha respinto tale domanda, fondandosi sull’illegittimità del soggiorno in Austria del ricorrente nel procedimento principale.

20      Il Landesgericht Graz (Tribunale del Land, Graz, Austria) ha respinto il ricorso proposto dal ricorrente nel procedimento principale contro la decisione dell’ufficio delle pensioni. Tale giudice ha ritenuto che le condizioni previste all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38, vale a dire lo svolgimento di un’attività nello Stato membro ospitante almeno negli ultimi dodici mesi nonché un soggiorno in via continuativa in tale Stato membro da tre anni, si applichino anche nel caso in cui il lavoratore cessi la propria attività in quanto ha raggiunto l’età normale di pensionamento. Orbene, l’attore non soddisferebbe tali condizioni.

21      L’Oberlandesgericht Graz (Tribunale superiore del Land, Graz, Austria) ha respinto l’appello interposto dal ricorrente nel procedimento principale contro la decisione del Landesgericht Graz (Tribunale del Land, Graz), confermando l’interpretazione fornita da quest’ultimo giudice all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva suddetta.

22      L’Oberster Gerichtshof (Corte suprema, Austria), dinanzi al quale il ricorrente nel procedimento principale ha proposto impugnazione, precisa che non è controverso che il ricorrente nel procedimento principale, in quanto cittadino dell’Unione economicamente inattivo, in ogni caso dopo la fine del suo secondo rapporto di lavoro, non disponga di risorse sufficienti ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettere a) e b), della medesima direttiva. Tale giudice aggiunge che il suddetto ricorrente, alla data di riferimento ai sensi del diritto austriaco, vale a dire il 1° marzo 2017, non aveva ancora soggiornato in Austria per un periodo ininterrotto di cinque anni.

23      Pertanto, al fine di risolvere la controversia di cui è investito, il giudice del rinvio si chiede se le condizioni di durata previste all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), ultima parte di frase, della direttiva 2004/38 siano applicabili anche ai lavoratori subordinati o autonomi che, al momento in cui cessano la loro attività, abbiano già raggiunto l’età normale di pensionamento nello Stato ospitante.

24      A tale riguardo, il giudice del rinvio indica che la questione di stabilire in quale momento si debba ritenere che il ricorrente nel procedimento principale ha cessato la sua attività non incide sulla risoluzione della controversia principale, in quanto, qualunque sia il momento considerato, le condizioni cumulative di cui all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva non sarebbero soddisfatte. Infatti, da un lato, quando il ricorrente, il 31 agosto 2015, ha cessato per la prima volta la sua attività in Austria dopo aver raggiunto l’età normale di pensionamento, egli aveva sì svolto un’attività negli ultimi dodici mesi, ma non soggiornava ancora da tre anni in tale Stato membro in via continuativa. Dall’altro, quando la sua seconda attività è terminata il 1° febbraio 2017, egli soggiornava in tale Stato membro da più di tre anni, ma questa seconda attività era durata solo dieci mesi prima del suo ritiro definitivo dalla vita attiva.

25      In simili circostanze, l’Oberster Gerichtshof (Corte suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      Se l’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva [2004/38] debba essere interpretato nel senso che il lavoratore subordinato il quale, nel momento in cui cessa l’attività, abbia raggiunto l’età prevista dalla legislazione dello Stato di svolgimento dell’attività lavorativa ai fini dell’acquisizione del diritto alla pensione di vecchiaia, deve, per ottenere il diritto di soggiorno permanente prima della maturazione del periodo di cinque anni di soggiorno, aver svolto la propria attività almeno negli ultimi dodici mesi e aver soggiornato in via continuativa nello Stato di svolgimento dell’attività lavorativa per oltre tre anni.

2)      Nell’ipotesi di risposta negativa alla prima questione: se, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), prima alternativa, della direttiva 2004/38, spetti un diritto di soggiorno permanente al lavoratore subordinato che intraprenda l’attività lavorativa in un altro Stato membro in un momento in cui sia prevedibile che egli potrà svolgere tale attività solo per un periodo relativamente breve prima di raggiungere l’età pensionabile legalmente prevista e che, avendo un reddito basso, dopo aver cessato l’attività dovrà in ogni caso ricorrere alle prestazioni di assistenza sociale dello Stato membro ospitante».

 Sulle questioni pregiudiziali

 Sulla prima questione

26      Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se l’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38 debba essere interpretato nel senso che, ai fini dell’ottenimento di un diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante prima del decorso di un periodo ininterrotto di cinque anni di soggiorno, le condizioni relative al fatto di avervi svolto la propria attività almeno negli ultimi dodici mesi e di soggiornarvi in via continuativa da più di tre anni si applichino a un lavoratore che, al momento in cui cessa la sua attività, ha raggiunto l’età prevista dalla legislazione di tale Stato membro per farvi valere i suoi diritti a una pensione di vecchiaia.

27      In primo luogo, per quanto riguarda il tenore letterale di tale disposizione, occorre constatare che essa riguarda, ai fini del riconoscimento di un diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante, due circostanze relative al momento in cui un lavoratore subordinato o autonomo cessa la sua attività, vale a dire, da un lato, quella in cui esso ha raggiunto l’età prevista dalla normativa nazionale pertinente per far valere i suoi diritti a una pensione di vecchiaia e, dall’altro, quella in cui tale cessazione di attività fa seguito a un collocamento a riposo anticipato.

28      Orbene, mentre il giudice del rinvio si interroga, ai fini dell’applicazione dell’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38, sull’eventuale distinzione da operare tra queste due circostanze, nei termini di tale disposizione nulla indica che occorrerebbe limitare l’applicabilità delle condizioni relative al periodo di svolgimento dell’attività nonché alla durata del soggiorno alle sole situazioni in cui la cessazione di attività fa seguito a un collocamento a riposo anticipato.

29      Infatti, dalla struttura di tale disposizione emerge che le condizioni ivi enunciate nell’ultima parte di frase, che è introdotta dalla locuzione «a condizione che», valgono sia per una che per l’altra delle circostanze disciplinate da detta disposizione. Tali condizioni devono quindi essere soddisfatte da un lavoratore che, al momento in cui cessa la sua attività, abbia raggiunto l’età prevista dalla legislazione dello Stato membro ospitante per far valere i propri diritti a una pensione di vecchiaia.

30      In secondo luogo, tale interpretazione è avvalorata dall’impianto sistematico della direttiva 2004/38. A tale titolo, occorre constatare, anzitutto, che il considerando 19 della medesima direttiva enuncia che determinati vantaggi specifici dei cittadini dell’Unione che svolgono un’attività subordinata o autonoma e dei loro familiari, che possono consentire a tali persone di acquisire un diritto di soggiorno permanente prima di aver soggiornato cinque anni nello Stato membro ospitante, dovrebbero essere mantenuti in quanto diritti acquisiti, conferiti dal regolamento n. 1251/70 e dalla direttiva 75/34.

31      Orbene, l’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1251/70 disponeva che aveva diritto di rimanere a titolo permanente nel territorio di uno Stato membro il lavoratore che, al momento in cui cessava la propria attività, aveva raggiunto l’età riconosciuta valida dalla legislazione di questo Stato agli effetti dei diritti alla pensione di vecchiaia ed aveva ivi occupato un impiego almeno negli ultimi dodici mesi e risieduto ininterrottamente da più di tre anni. Quanto all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 75/34, esso prevedeva una regola analoga a favore dei lavoratori autonomi.

32      Di conseguenza, sebbene, conformemente all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38, il legislatore dell’Unione abbia esteso il beneficio della deroga che tale disposizione prevede ai lavoratori che cessano di svolgere un’attività subordinata a seguito di un collocamento a riposo anticipato, non se ne può dedurre che esso abbia tuttavia inteso dispensare gli altri lavoratori dalle condizioni, richiamate dalla suddetta disposizione, già loro imposte in forza del regolamento n. 1251/70 o della direttiva 75/34.

33      Inoltre, va ricordato che la direttiva 2004/38 ha previsto un sistema graduale per quanto riguarda il diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante, che, riprendendo sostanzialmente le fasi e le condizioni previste nei diversi strumenti del diritto dell’Unione e nella giurisprudenza anteriori a tale direttiva, sfocia nel diritto di soggiorno permanente (sentenza del 17 aprile 2018, B e Vomero, C‑316/16 e C‑424/16, EU:C:2018:256, punto 51 e giurisprudenza ivi citata).

34      Per prima cosa, infatti, per i soggiorni fino a tre mesi, l’articolo 6 della suddetta direttiva limita le condizioni o le formalità del diritto di soggiorno al requisito del possesso di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità e l’articolo 14, paragrafo 1, della stessa direttiva mantiene fermo tale diritto finché il cittadino dell’Unione e i suoi familiari non divengano un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante (sentenza del 17 aprile 2018, B e Vomero, C‑316/16 e C‑424/16, EU:C:2018:256, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).

35      Inoltre, per un soggiorno di durata superiore a tre mesi, il beneficio del diritto di soggiorno è subordinato alle condizioni di cui all’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 e, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, della medesima, tale diritto viene mantenuto soltanto nei limiti in cui il cittadino dell’Unione e i suoi familiari soddisfino tali condizioni. In particolare, dal considerando 10 di tale direttiva risulta che dette condizioni sono dirette, segnatamente, a evitare che queste persone diventino un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante (sentenza del 17 aprile 2018, B e Vomero, C‑316/16 e C‑424/16, EU:C:2018:256, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).

36      Infine, dall’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva in esame risulta che i cittadini dell’Unione acquisiscono il diritto di soggiorno permanente dopo aver soggiornato legalmente e in via continuativa per cinque anni nel territorio dello Stato membro ospitante e che tale diritto non è soggetto alle condizioni menzionate al punto precedente. Come rilevato al considerando 18 della direttiva in parola, il diritto di soggiorno permanente, una volta ottenuto, non deve essere sottoposto ad alcun’altra condizione, e ciò affinché esso possa costituire un autentico mezzo di integrazione nella società di detto Stato (sentenza del 17 aprile 2018, B e Vomero, C‑316/16 e C‑424/16, EU:C:2018:256, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).

37      A tale riguardo, occorre osservare che, sebbene, come è stato ricordato al punto 31 della presente sentenza, il diritto di soggiorno permanente dei lavoratori che hanno cessato la loro attività nello Stato membro ospitante, prima della direttiva 2004/38, fosse oggetto di disposizioni specifiche del diritto dell’Unione, un simile diritto è ora disciplinato dall’articolo 17, paragrafo 1, di tale direttiva, dato che quest’ultima disposizione, conformemente al suo tenore letterale, ha carattere derogatorio rispetto all’articolo 16 della suddetta direttiva.

38      Pertanto, le disposizioni relative all’ottenimento, nello Stato membro ospitante, di un diritto di soggiorno permanente da parte dei lavoratori che, al momento in cui cessano la loro attività, hanno raggiunto l’età prevista dalla legislazione di tale Stato membro per far valere i loro diritti a una pensione di vecchiaia, quali figurano all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38, si inseriscono nel sistema graduale istituito da tale direttiva e vi costituiscono, poiché l’ottenimento di un diritto di soggiorno permanente in detto Stato membro è previsto prima che sia trascorso un periodo ininterrotto di cinque anni di soggiorno, un regime più favorevole a vantaggio di tale categoria di cittadini dell’Unione. Del resto, in quanto disposizioni derogatorie, esse devono essere oggetto di un’interpretazione restrittiva (v., per analogia, sentenza dell’11 giugno 2015, Zh. e O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punto 42).

39      Ne consegue che, ai fini dell’ottenimento di un diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante, tali lavoratori devono soddisfare le condizioni di cui all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38, relative allo svolgimento di un’attività nello Stato membro ospitante almeno negli ultimi dodici mesi, nonché al soggiorno in via continuativa da più di tre anni in tale Stato membro. Infatti, interpretare tale disposizione nel senso che il solo fatto che un lavoratore abbia raggiunto, nel momento in cui cessa la sua attività, l’età prevista dalla normativa dello Stato membro ospitante per far valere i propri diritti a una pensione di vecchiaia sia sufficiente a conferirgli il diritto a un soggiorno permanente in tale Stato membro, senza altro requisito relativo a un periodo di soggiorno in detto Stato membro precedente alla cessazione di tale attività, equivarrebbe a disattendere il sistema graduale previsto da tale direttiva.

40      In terzo luogo, un’interpretazione che non imponga ai lavoratori che, al momento in cui cessano la loro attività, abbiano raggiunto l’età prevista dalla legislazione dello Stato membro per far valere i loro diritti a una pensione di vecchiaia il rispetto delle condizioni di cui all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38, ai fini dell’ottenimento di un diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante, prima che sia trascorso un periodo ininterrotto di cinque anni, si porrebbe in contrasto con gli obiettivi di tale direttiva.

41      A tale riguardo, come sottolineato dal considerando 17 della direttiva 2004/38, il diritto di soggiorno permanente costituisce un elemento essenziale di promozione della coesione sociale ed è stato previsto da tale direttiva per rafforzare il senso di appartenenza alla cittadinanza dell’Unione, sicché il legislatore dell’Unione ha subordinato l’ottenimento del diritto di soggiorno permanente ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, di tale direttiva all’integrazione del cittadino dell’Unione nello Stato membro ospitante (sentenza del 17 aprile 2018, B e Vomero, C‑316/16 e C‑424/16, EU:C:2018:256, punto 57 e giurisprudenza ivi citata).

42      Come già statuito dalla Corte, l’integrazione, sottesa all’acquisizione del diritto di soggiorno permanente previsto dall’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38, è fondata non solo su elementi spaziali e temporali, ma anche su elementi qualitativi, relativi al grado di integrazione nello Stato membro ospitante (sentenza del 17 aprile 2018, B e Vomero, C‑316/16 e C‑424/16, EU:C:2018:256, punto 58 e giurisprudenza ivi citata).

43      Di conseguenza, alla luce della finalità perseguita dalla direttiva 2004/38, un diritto di soggiorno permanente sulla base dell’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva può essere conferito al lavoratore che, nel momento in cui cessa la sua attività, abbia raggiunto l’età prevista dalla legislazione dello Stato membro per far valere i suoi diritti a una pensione di vecchiaia solo se la sua integrazione nello Stato membro ospitante può essere dimostrata mediante le condizioni previste da tale disposizione (v., per analogia, sentenza del 9 gennaio 2003, Givane e a., C‑257/00, EU:C:2003:8, punto 29).

44      Alla luce di quanto suesposto, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che, ai fini dell’ottenimento di un diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante prima del decorso di un periodo ininterrotto di cinque anni di soggiorno, le condizioni relative al fatto di avervi svolto la propria attività almeno negli ultimi dodici mesi e di avervi soggiornato in via continuativa per oltre tre anni si applicano a un lavoratore che, al momento in cui cessa la sua attività, ha raggiunto l’età prevista dalla legislazione di tale Stato membro per far valere i suoi diritti a una pensione di vecchiaia.

 Sulla seconda questione

45      Tenuto conto della risposta fornita alla prima questione, non occorre rispondere alla seconda questione.

 Sulle spese

46      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Decima Sezione) dichiara:

L’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, deve essere interpretato nel senso che, ai fini dell’ottenimento di un diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante prima del decorso di un periodo ininterrotto di cinque anni di soggiorno, le condizioni relative al fatto di avervi svolto la propria attività almeno negli ultimi dodici mesi e di avervi soggiornato in via continuativa per oltre tre anni si applicano a un lavoratore che, al momento in cui cessa la sua attività, ha raggiunto l’età prevista dalla legislazione di tale Stato membro per far valere i suoi diritti a una pensione di vecchiaia.

Dal sito http://curia.europa.eu

Regolamento (UE) del Consiglio 25 giugno 2019, n. 2019/1111 (G.U.U.E., 2 luglio 2019, n. L 178), relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, e alla sottrazione internazionale di minori (rifusione)

Entrata in vigore 1° agosto 2022 [il  22 luglio 2019 le norme ex artt. 92 (modificazione degli allegati), 93 (Esercizio della delega) e 103 (informazioni da comunicare alla Commissione)]

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32019R1111&from=IT

Corte di Giustizia UE 13 dicembre 2018, (cause riunite) nn. C-412/17 e C-474/17,  Touring Tours und Travel

Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Regolamento (CE) n. 562/2006 – Codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) – Articoli 20 e 21 – Soppressione dei controlli alle frontiere interne dello spazio Schengen – Verifiche all’interno del territorio di uno Stato membro – Misure aventi effetto equivalente alle verifiche di frontiera – Normativa di uno Stato membro che impone a un operatore di viaggi in autobus che gestisce linee che attraversano frontiere interne dello spazio Schengen di controllare i passaporti e i titoli di soggiorno dei passeggeri – Sanzione – Minaccia di imporre una sanzione pecuniaria

L’articolo 67, paragrafo 2, TFUE nonché l’articolo 21 del regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), come modificato dal regolamento (UE) n. 610/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, devono essere interpretati nel senso che ostano a una normativa di uno Stato membro, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che obblighi qualsiasi impresa di trasporto a mezzo autobus che offra un servizio di linea transfrontaliero all’interno dello spazio Schengen con destinazione il territorio di tale Stato membro a controllare il passaporto e il titolo di soggiorno dei passeggeri prima dell’attraversamento di una frontiera interna, onde evitare il trasporto di cittadini di paesi terzi sprovvisti di tali documenti di viaggio verso il territorio nazionale, e che consenta alle autorità di polizia, al fine di far rispettare tale obbligo di controllo, di adottare una decisione che vieti siffatti trasporti, accompagnata da una minaccia di sanzioni pecuniarie nei confronti delle imprese di trasporto in capo alle quali sia stato accertato che hanno trasportato in tale territorio cittadini di paesi terzi sprovvisti di detti documenti di viaggio.

Edizione provvisoria

SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)

13 dicembre 2018

Nelle cause riunite C‑412/17 e C‑474/17,

aventi ad oggetto due domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania) con decisioni del 1° giugno 2017, pervenute in cancelleria il 10 luglio 2017 (C‑412/17) e l’8 agosto 2017 (C‑474/17), nei procedimenti

Bundesrepublik Deutschland

contro

Touring Tours und Travel GmbH (C‑412/17),

Sociedad de Transportes SA (C‑474/17),

LA CORTE (Seconda Sezione),

composta da J.–C. Bonichot, presidente della Prima Sezione, facente funzione di presidente della Seconda Sezione, A. Prechal (relatore), C. Toader, A. Rosas e M. Ilešič, giudici,

avvocato generale: Y. Bot

cancelliere: K. Malacek, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 giugno 2018,

considerate le osservazioni presentate:

–        per la Bundesrepublik Deutschland, da W. Roth, Rechtsanwalt;

–        per il governo tedesco, da S. Eisenberg e T. Henze, in qualità di agenti;

–        per la Commissione europea, da C. Cattabriga e G. Wils, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 6 settembre 2018,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione dell’articolo 67, paragrafo 2, TFUE nonché degli articoli 20 e 21 del regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU 2006, L 105, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) n. 610/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013 (GU 2013, L 182, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 562/2006»).

2        Tali domande sono state presentate nell’ambito di controversie che vedono opposte, nella causa C‑412/17, la Touring Tours und Travel GmbH nonché, nella causa C‑474/17, la Sociedad de Transportes SA, due operatori di viaggi a mezzo autobus con sede, rispettivamente, in Germania e in Spagna (in prosieguo, congiuntamente: i «vettori di cui trattasi»), alla Bundesrepublik Deutschland (Repubblica federale di Germania), rappresentata dallo Bundespolizeipräsidium (direzione della polizia federale, Germania), in merito alla legittimità di decisioni adottate da quest’ultima con le quali è stato loro vietato, a pena di sanzione pecuniaria, di trasportare verso il territorio della Repubblica federale di Germania i cittadini di paesi terzi sprovvisti di passaporto e dei titoli di soggiorno richiesti.

 Contesto normativo

 Diritto internazionale

3        Il protocollo per combattere il traffico di migranti per via terrestre, aerea e marittima, addizionale alla convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale è stato firmato dalla Comunità europea il 12 dicembre 2000, conformemente alla decisione 2001/87/CE del Consiglio, dell’8 dicembre 2000 (GU 2001, L 30, pag. 44; in prosieguo: il «protocollo addizionale»). Tale protocollo è stato approvato con la decisione 2006/616/CE del Consiglio, del 24 luglio 2006 (GU 2006, L 262, pag. 24), nella parte in cui le disposizioni del protocollo addizionale rientrano negli articoli 179 e 181A CE, e dalla decisione 2006/617/CE del Consiglio, del 24 luglio 2006 (GU 2006, L 262, pag. 34), nella parte in cui tali disposizioni rientrano nella terza parte, titolo IV, del Trattato CE.

4        Ai sensi dell’articolo 3 del protocollo addizionale:

«Ai fini del presente protocollo:

a)      “traffico di migranti” indica il procurare, al fine di ricavare, direttamente o indirettamente, un vantaggio finanziario o materiale, l’ingresso illegale di una persona in uno Stato parte di cui la persona non è cittadina o residente permanente;

b)      “ingresso illegale” indica il varcare i confini senza soddisfare i requisiti necessari per l’ingresso legale nello Stato d’accoglienza;

(...)».

5        L’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), di tale protocollo così dispone:

«Ogni Stato parte adotta misure legislative e di altro tipo necessarie per conferire il carattere di reato ai sensi del suo diritto interno, quando l’atto è commesso intenzionalmente e al fine di ottenere, direttamente o indirettamente, un vantaggio finanziario o altro vantaggio materiale:

a)      al traffico di migranti».

6        A termini dell’articolo 11 di detto protocollo, intitolato «Misure di frontiera»:

«(...)

2.      Ogni Stato parte adotta le misure legislative o altre misure opportune per impedire, nella misura del possibile, ai mezzi di trasporto gestiti da trasportatori commerciali di essere utilizzati nella commissione del reato di cui all’articolo 6 paragrafo 1, lettera a), del presente protocollo.

3.      Laddove opportuno, e senza pregiudizio per le convenzioni internazionali applicabili, tali misure comprendono l’obbligo per i trasportatori commerciali, compreso qualsiasi compagnia di trasporto o proprietario o gestore di qualsiasi mezzo di trasporto, di verificare che tutti i passeggeri siano in possesso dei documenti di viaggio richiesti per l’ingresso nello Stato di accoglienza.

4.      Ogni Stato parte prende le misure necessarie, conformemente al suo diritto interno, per prevedere sanzioni in caso di violazione degli obblighi di cui al paragrafo 3 del presente articolo.

(...)».

 Diritto dell’Unione

 La CAAS

7        L’articolo 26 della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen, del 14 giugno 1985, tra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 19), firmata a Schengen il 19 luglio 1990, ed entrata in vigore il 26 marzo 1995 (in prosieguo: la «CAAS»), così recita:

«1.      Fatti salvi gli obblighi derivanti dalla loro adesione alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati, quale emendata dal Protocollo di New York del 31 gennaio 1967, le Parti contraenti si impegnano ad introdurre nelle rispettive legislazioni nazionali le seguenti regole:

a)      Se ad uno straniero viene rifiutato l’ingresso nel territorio di una Parte contraente, il vettore che lo ha condotto alla frontiera esterna per via aerea, marittima o terrestre è tenuto a prenderlo immediatamente a proprio carico. (...)

b)      Il vettore è tenuto ad adottare ogni misura necessaria per accertarsi che lo straniero trasportato per via aerea o marittima sia in possesso dei documenti di viaggio richiesti per l’ingresso nei territori delle Parti contraenti.

2.      Fatti salvi gli obblighi derivanti dalla loro adesione alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati quale emendata dal [p]rotocollo di New York del 31 gennaio 1967, e nel rispetto del proprio diritto costituzionale, le Parti contraenti si impegnano ad istituire sanzioni nei confronti dei vettori che trasportano per via aerea o marittima, da un paese terzo verso il loro territorio, stranieri che non sono in possesso dei documenti di viaggio richiesti.

3.      Le disposizioni del paragrafo 1, lettera b) e del paragrafo 2 si applicano ai vettori di gruppi che effettuano collegamenti stradali internazionali con autopullmann, ad eccezione del traffico frontaliero».

8        L’articolo 27 della CAAS, abrogato dall’articolo 5 della direttiva 2002/90/CE del Consiglio, del 28 novembre 2002, volta a definire il favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali (GU 2002, L 328, pag. 17), così recitava:

«1.      Le Parti contraenti si impegnano a stabilire sanzioni appropriate nei confronti di chiunque aiuti o tenti di aiutare, a scopo di lucro, uno straniero ad entrare o a soggiornare nel territorio di una Parte contraente in violazione della legislazione di detta Parte contraente relativa all’ingresso ed al soggiorno degli stranieri.

2.      Qualora una Parte contraente venga informata di fatti indicati nel paragrafo 1 che costituiscono una violazione della legislazione di un’altra Parte contraente, essa ne informa quest’ultima.

3.      La Parte contraente la cui legislazione è stata violata e che chiede ad un’altra Parte contraente di perseguire i fatti indicati nel paragrafo 1, dovrà comprovare, mediante denuncia ufficiale o attestazione delle autorità competenti, le disposizioni legislative violate».

 La direttiva 2001/51/CE

9        I considerando 2 e 4 della direttiva 2001/51/CE del Consiglio, del 28 giugno 2001, che integra le disposizioni dell’articolo 26 della convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen del 14 giugno 1985 (GU 2001, L 187, pag. 45), così recitano:

«(2)      La presente misura rientra in un dispositivo globale di controllo dei flussi migratori e di lotta contro l’immigrazione clandestina.

(...)

(4)      È necessario non pregiudicare la libertà degli Stati membri di mantenere o introdurre misure o sanzioni supplementari per i vettori, che siano interessati o meno dalla presente direttiva».

 La direttiva 2002/90

10      I considerando da 1 a 4 della direttiva 2002/90 così recitano:

«(1)      Uno degli obiettivi che l’Unione europea si prefigge è l’istituzione progressiva di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia che implica, in particolare, la lotta all’immigrazione clandestina.

(2)      Occorre pertanto adottare misure volte a combattere l’attività di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, tanto se correlata all’attraversamento illegale della frontiera in senso stretto quanto se perpetrata allo scopo di alimentare le reti di sfruttamento di esseri umani.

(3)      In tale prospettiva, è essenziale pervenire ad un ravvicinamento delle disposizioni giuridiche vigenti, in particolare, da un lato, la definizione precisa dell’illecito e delle relative circostanze esimenti oggetto della presente direttiva e, dall’altro, le regole minime per le sanzioni previste, la responsabilità delle persone giuridiche e la competenza giurisdizionale, oggetto della decisione quadro 2002/946/GAI del Consiglio, del 28 novembre 2002, intesa a rafforzare il quadro penale per la repressione del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali [(GU 2002, L 328, pag. 1)].

(4)      La presente direttiva è volta a definire il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina e a rendere pertanto più efficace l’applicazione della decisione quadro [2002/946] al fine di reprimere tale reato».

11      L’articolo 1 della direttiva 2002/90, rubricato «Comportamenti illeciti», al paragrafo 1 dispone quanto segue:

«Ciascuno Stato membro adotta sanzioni appropriate:

a)      nei confronti di chiunque intenzionalmente aiuti una persona che non sia cittadino di uno Stato membro ad entrare o a transitare nel territorio di uno Stato membro in violazione della legislazione di detto Stato relativa all’ingresso o al transito degli stranieri;

b)      nei confronti di chiunque intenzionalmente aiuti, a scopo di lucro, una persona che non sia cittadino di uno Stato membro a soggiornare nel territorio di uno Stato membro in violazione della legislazione di detto Stato relativa al soggiorno degli stranieri».

12      L’articolo 2 di tale direttiva, intitolato «Istigazione, concorso e tentativo», così recita:

«Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie affinché le sanzioni di cui all’articolo 1 siano parimenti applicabili a chiunque

a)      sia l’istigatore di, o

b)      si renda complice di [uno degli illeciti di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettere a) o b)] (…)

(...)».

13      L’articolo 3 di tale direttiva, intitolato «Sanzioni», prevede che ciascuno Stato membro adotti le misure necessarie affinché i comportamenti di cui agli articoli 1 e 2 siano soggetti a sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive.

 Decisione quadro 2002/946

14      L’articolo 1 della decisione quadro 2002/946 prevede quanto segue:

«1.      Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie affinché gli illeciti definiti negli articoli 1 e 2 della direttiva [2002/90] siano passibili di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive che possono comportare l’estradizione.

2.      Se del caso, le sanzioni penali di cui al paragrafo 1 possono essere accompagnate dalle seguenti misure:

–        la confisca del mezzo di trasporto utilizzato per commettere il reato,

–        il divieto di esercitare direttamente o per interposta persona l’attività professionale esercitata in occasione della commissione del reato,

(...)».

15      L’articolo 2 di detta decisione quadro, intitolato «Responsabilità delle persone giuridiche», così dispone:

«1.      Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie per garantire che le persone giuridiche possano essere dichiarate responsabili degli illeciti di cui all’articolo 1, paragrafo 1, perpetrati per loro conto da qualsiasi persona che agisca individualmente o in quanto parte di un organo della persona giuridica in cui detenga una posizione dominante, (...)

2.      Oltre ai casi già previsti al paragrafo 1, ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie per garantire che le persone giuridiche possano essere dichiarate responsabili quando la carenza di sorveglianza o controllo da parte del soggetto di cui al paragrafo 1 abbia reso possibile la perpetuazione degli illeciti di cui all’articolo 1, paragrafo 1, per conto della persona giuridica da parte di una persona soggetta alla sua autorità.

3.      La responsabilità delle persone giuridiche a norma dei paragrafi 1 e 2, non esclude l’azione penale contro le persone fisiche che siano autori, istigatori o complici dei reati di cui al paragrafo 1».

16      Ai sensi dell’articolo 3 della stessa decisione quadro, intitolato «Sanzioni per le persone giuridiche»:

«1.      Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie per garantire che la persona giuridica dichiarata responsabile ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, sia passibile di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive comprendenti sanzioni di natura penale o non penale ed eventualmente altre sanzioni (...)

2.      Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie per garantire che la persona giuridica dichiarata responsabile ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, sia passibile di sanzioni o di misure effettive, proporzionate e dissuasive».

 Il regolamento n. 562/2006

17      Il regolamento n. 562/2006, applicabile all’epoca dei fatti di cui al procedimento principale, è stato abrogato e sostituito dal regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU 2016, L 77, pag. 1).

18      Ai sensi dell’articolo 2, punti 9, 11 e 14, del regolamento n. 562/2006:

«Ai fini del presente regolamento si intende per:

(...)

9)      “controllo di frontiera”: l’attività svolta alla frontiera, in conformità e per gli effetti del presente regolamento, in risposta esclusivamente all’intenzione di attraversare la frontiera o al suo effettivo attraversamento e indipendentemente da qualunque altra ragione, e che consiste in verifiche di frontiera e nella sorveglianza di frontiera;

10)      “verifiche di frontiera”: le verifiche effettuate ai valichi di frontiera al fine di accertare che le persone, compresi i loro mezzi di trasporto e gli oggetti in loro possesso, possano essere autorizzati ad entrare nel territorio degli Stati membri o autorizzati a lasciarlo;

11)      “sorveglianza di frontiera”: la sorveglianza delle frontiere tra i valichi di frontiera e la sorveglianza dei valichi di frontiera al di fuori degli orari di apertura stabiliti, allo scopo di evitare che le persone eludano le verifiche di frontiera;

(...)

14)      “vettore”: ogni persona fisica o giuridica che trasporta persone a titolo professionale».

19      L’articolo 5 del regolamento medesimo, intitolato «Condizioni d’ingresso per i cittadini di paesi terzi», al paragrafo 1, prevedeva quanto segue:

«Per soggiorni previsti nel territorio degli Stati membri, la cui durata non sia superiore a 90 giorni su un periodo di 180 giorni, il che comporta di prendere in considerazione il periodo di 180 giorni che precede ogni giorno di soggiorno, le condizioni d’ingresso per i cittadini di paesi terzi sono le seguenti:

a)      essere in possesso di un documento di viaggio valido che autorizza il titolare ad attraversare la frontiera che soddisfi i seguenti criteri:

i)      la validità è di almeno tre mesi dopo la data prevista per la partenza dal territorio degli Stati membri. In casi di emergenza giustificati, è possibile derogare a tale obbligo;

ii)      è stato rilasciato nel corso dei dieci anni precedenti;

b)      essere in possesso di un visto valido, se richiesto (...), salvo che si sia in possesso di un permesso di soggiorno valido o di un visto per soggiorni di lunga durata in corso di validità;

(...)».

20      L’articolo 20 del regolamento n. 562/2006, rubricato «Attraversamento delle frontiere interne», così disponeva:

«Le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque punto senza che sia effettuata una verifica di frontiera sulle persone, indipendentemente dalla loro nazionalità».

21      L’articolo 21 di tale regolamento, rubricato «Verifiche all’interno del territorio», era così formulato:

«La soppressione del controllo di frontiera alle frontiere interne non pregiudica:

a)      l’esercizio delle competenze di polizia da parte delle autorità competenti degli Stati membri in forza della legislazione nazionale, nella misura in cui l’esercizio di queste competenze non abbia effetto equivalente alle verifiche di frontiera; ciò vale anche nelle zone di frontiera. Ai sensi della prima frase, l’esercizio delle competenze di polizia può non essere considerato equivalente, in particolare, all’esercizio delle verifiche di frontiera quando le misure di polizia:

i)      non hanno come obiettivo il controllo di frontiera;

ii)      si basano su informazioni e l’esperienza generali di polizia quanto a possibili minacce per la sicurezza pubblica e sono volte, in particolare, alla lotta contro la criminalità transfrontaliera;

iii)      sono ideate ed eseguite in maniera chiaramente distinta dalle verifiche sistematiche sulle persone alle frontiere esterne;

iv)      sono effettuate sulla base di verifiche a campione;

b)      il controllo di sicurezza sulle persone effettuato nei porti o aeroporti dalle autorità competenti in forza della legislazione di ciascuno Stato membro, dai responsabili portuali o aeroportuali o dai vettori, sempreché tale controllo venga effettuato anche sulle persone che viaggiano all’interno di uno Stato membro;

c)      la possibilità per uno Stato membro di prevedere nella legislazione nazionale l’obbligo di possedere o di portare con sé documenti d’identità;

d)      la possibilità per uno Stato membro di prevedere nel diritto nazionale l’obbligo per i cittadini di paesi terzi di dichiarare la loro presenza sul suo territorio ai sensi dell’articolo 22 della [CAAS]».

 Diritto tedesco

22      L’articolo 13 del Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (legge in materia di soggiorno, occupazione e integrazione dei cittadini stranieri nel territorio federale), del 30 luglio 2004 (BGBl. 2004 I, pag. 1950), nella versione applicabile ai fatti di cui al procedimento principale (in prosieguo: l’«AufenthG»), intitolato «Attraversamento delle frontiere», impone, al paragrafo 1, l’obbligo per ogni straniero di essere munito, all’atto dell’ingresso o dell’uscita dal territorio nazionale, di un passaporto riconosciuto e in corso di validità o di un documento sostitutivo di passaporto e di sottoporsi al controllo di polizia del traffico transfrontaliero.

23      L’articolo 63 dell’AufenthG, intitolato «Obblighi delle imprese di trasporto», così dispone:

«1.      Un vettore può trasportare stranieri nel territorio federale tedesco soltanto se questi siano in possesso del passaporto e del titolo di soggiorno necessari.

2.      Il Ministero federale dell’Interno o l’autorità dal medesimo nominata, di concerto con il Ministero federale dei Trasporti e delle Infrastrutture digitali, può vietare a un vettore di trasportare stranieri nel territorio della Repubblica federale di Germania in violazione del paragrafo 1 a pena di una sanzione pecuniaria nei confronti dell’impresa interessata in caso di violazione. (...)

3.      L’importo delle sanzioni pecuniarie inflitte al vettore è compreso tra un minimo di EUR 1 000 e un massimo di EUR 5 000 per straniero trasportato da detta impresa in violazione di un provvedimento adottato conformemente al paragrafo 2. (...)

4.      Il Ministero federale dell’Interno o l’autorità dal medesimo nominata può concordare con alcuni vettori regole volte a dare attuazione all’obbligo di cui al paragrafo 1».

24      Il punto 63, paragrafi 1 e 2, dell’Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz (disposizioni amministrative generali relative alla legge sul soggiorno degli stranieri), del 26 ottobre 2009 (GMBl. 2009, pag. 878), è redatto come segue:

«63.1 Obblighi di controllo e di sicurezza

63.1.1 [L’articolo 63 dell’AufenthG] vieta ai vettori di trasportare verso il territorio della Repubblica federale di Germania stranieri sprovvisti dei documenti di viaggio richiesti. Il divieto concerne sia i trasporti per via aerea e marittima, sia i trasporti per via terrestre, ad eccezione del traffico ferroviario transfrontaliero. (...) Il divieto legale di trasportare stranieri verso il territorio della Repubblica federale di Germania qualora questi ultimi non siano muniti del passaporto o del visto richiesti a motivo della loro nazionalità comporta, allo stesso tempo, l’obbligo del vettore di controllare adeguatamente il passaporto e il visto. L’obbligo di controllo mira a garantire che lo straniero soddisfi i requisiti sanciti all’articolo 13, paragrafo 1, per attraversare la frontiera. (...)

(...)

63.1.3.1 L’obbligo di controllo previsto all’articolo 63, paragrafo 1, impone al vettore di verificare se lo straniero sia munito dei documenti richiesti (...)

63.2 Divieto di trasporto e sanzione pecuniaria

63.2.0 Il divieto di trasporto, nonché la minaccia, la fissazione e l’esecuzione di sanzioni pecuniarie sono diretti a costringere il vettore a controllare in tutti i casi il rispetto dell’obbligo di possesso del passaporto e del visto».

 Procedimenti principali e questioni pregiudiziali

25      Le imprese di trasporto di cui trattasi offrono viaggi in autobus e gestiscono, in particolare, servizi di linea con destinazione la Germania che attraversano le frontiere germano-olandese e germano-belga.

26      Ritenendo che tali imprese avessero trasportato verso la Germania un ingente numero di cittadini di paesi terzi sprovvisti dei documenti di viaggio richiesti, in violazione dell’articolo 63, paragrafo 1, dell’AufenthG, la direzione della polizia federale ha loro trasmesso, rispettivamente, nel mese di novembre 2013 e nel mese di marzo 2014, un «avvertimento» in cui elencava i casi di trasporto non autorizzato e annunciava l’adozione di una decisione di divieto, in caso di prosecuzione dell’illecito, in applicazione dell’articolo 63, paragrafo 2, dell’AufenthG.

27      Successivamente, avendo constatato la persistenza del comportamento illecito da parte dei vettori, la direzione della polizia federale ha adottato siffatte decisioni di divieto, rispettivamente il 26 settembre 2014 e il 18 novembre 2014, le quali erano accompagnate da una sanzione pecuniaria dell’importo di EUR 1 000 per ogni nuova violazione.

28      Secondo tali decisioni, i vettori di cui trattasi erano tenuti, ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 1, dell’AufenthG, a fare tutto il possibile per impedire l’ingresso nel territorio tedesco di ogni straniero sprovvisto dei documenti di viaggio richiesti. A tal fine, i vettori medesimi sarebbero tenuti a verificare detti documenti all’atto del controllo dei biglietti al momento della salita dei passeggeri nell’autobus e dovrebbero negare l’accesso ai cittadini di paesi terzi sprovvisti dei documenti di viaggio richiesti.

29      Adito dai vettori di cui trattasi con ricorsi avverso tali decisioni, il Verwaltungsgericht (Tribunale amministrativo, Germania) ha annullato le medesime, considerando, in sostanza, che, tenuto conto del primato del diritto dell’Unione, l’articolo 63, paragrafo 2, dell’AufenthG doveva restare disapplicato, poiché la sua applicazione nei confronti delle imprese che trasportano cittadini di paesi terzi diretti in Germania attraversando una frontiera interna allo spazio Schengen era in contrasto con l’articolo 67, paragrafo 2, TFUE nonché con gli articoli 20 e 21 del regolamento n. 562/2006. Infatti, i controlli imposti a dette imprese dovrebbero essere qualificati come misure aventi «effetto equivalente alle verifiche di frontiera», ai sensi dell’articolo 21 del regolamento n. 562/2006, in considerazione, in particolare, della loro sistematicità e del fatto che dovrebbero essere effettuate ancor prima dell’attraversamento della frontiera.

30      Avverso tale sentenza la Repubblica federale di Germania ha proposto ricorso per Revision dinanzi al giudice del rinvio, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania), sostenendo, segnatamente, che il diritto dell’Unione e, in particolare, la direttiva 2002/90 nonché la decisione quadro 2002/946, che rappresenterebbero disposizioni speciali rispetto a quelle previste dal regolamento n. 562/2006, impone di sanzionare violazioni di divieti di trasporto, come quelli previsti all’articolo 63 dell’AufenthG.

31      In ogni caso, secondo la Repubblica federale di Germania, il controllo dei documenti di viaggio imposto dalla disposizione di diritto nazionale in parola non può essere qualificato come una misura avente «effetto equivalente alle verifiche di frontiera», ai sensi dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006. Infatti, l’obiettivo perseguito sarebbe non già il controllo dell’attraversamento della frontiera, bensì il rispetto delle disposizioni relative all’ingresso nel territorio. Peraltro, atteso che tali controlli sono effettuati non già da pubblici agenti, bensì da personale privato, essi non sarebbero approfonditi come quelli realizzati alle frontiere. Pertanto, tale personale non avrebbe la possibilità di fare ricorso a misure coercitive o di ricerca in caso di rifiuto degli interessati di sottoporsi a tale tipo di controllo.

32      In tali circostanze, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) ha deciso di sospendere i procedimenti e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, formulate in termini identici nelle cause C‑412/17 e C‑474/17:

«1)      Se l’articolo 67, paragrafo 2, TFUE e gli articoli [20 e 21] del regolamento [n. 562/2006] ostino alla normativa nazionale di uno Stato membro la quale, in definitiva, obblighi le imprese di trasporto di passeggeri a mezzo autobus, che prestino servizio di linea transfrontaliero all’interno dello spazio Schengen, a procedere nei confronti dei propri passeggeri, prima di varcare una frontiera interna, al controllo dei documenti necessari per l’attraversamento della frontiera medesima, al fine di impedire il trasporto di stranieri privi di passaporto e di titolo di soggiorno nel territorio della Repubblica federale di Germania.

In particolare:

a)      Se l’obbligo generale imposto ex lege o l’obbligo amministrativo rivolto a singoli vettori di negare il trasporto verso il territorio federale tedesco a stranieri privi del passaporto o del titolo di soggiorno necessari, obbligo che può essere adempiuto dai vettori unicamente procedendo, prima di varcare la frontiera interna, al controllo, presso tutti i passeggeri, dei documenti necessari per l’attraversamento della frontiera medesima, costituisca una verifica sulle persone alle frontiere interne ai sensi dell’articolo [20] del regolamento [n. 562/2006] ovvero a questa equivalente.

b)      Se l’imposizione degli obblighi di cui al punto 1) debba essere valutata in base all’articolo [21], lettera a), del regolamento [n. 562/2006], benché i vettori non esercitino “competenze di polizia” ai sensi della disposizione di cui trattasi e benché l’imposizione, da parte dello Stato, di procedere ai controlli in questione non implichi, neppure formalmente, una delega all’esercizio di poteri pubblici.

c)      In caso di risposta affermativa alla prima questione, lettera b): se, tenuto conto dei criteri di cui all’articolo [21], lettera a), secondo periodo, del [regolamento n. 562/2006], i controlli imposti ai vettori integrino un’inammissibile misura di effetto equivalente alle verifiche di frontiera.

d)      Se l’imposizione degli obblighi di cui al punto 1), laddove riguardino imprese di trasporto di passeggeri a mezzo autobus che prestino servizio di linea, debba essere valutata in base all’articolo [21], lettera b), del regolamento [n. 562/2006, secondo cui il potere attribuito ai vettori di effettuare controlli di sicurezza sulle persone nei porti o aeroporti non pregiudica il divieto di controlli di frontiera alle frontiere interne. Se ciò implichi l’inammissibilità dei controlli ai sensi della prima questione anche al di fuori di porti e aeroporti ove non costituiscano controlli di sicurezza e non vengano effettuati anche sulle persone che viaggiano all’interno dello Stato membro.

2)      Se gli articoli [20] e [21] del regolamento [n. 562/2006] consentano la sussistenza di disposizioni nazionali che, ai fini del rispetto degli obblighi [di controllo di cui al punto 1], permettano di emanare nei confronti di un’impresa di trasporto di passeggeri a mezzo autobus provvedimenti di divieto corredati della minaccia di sanzioni pecuniarie nel caso in cui, per effetto di omesso controllo, siano stati trasportati verso il territorio della Repubblica federale di Germania anche stranieri privi di passaporto e di titolo di soggiorno».

33      Con decisione del 24 aprile 2018, il presidente della Corte ha disposto la riunione delle cause C‑412/17 e C‑474/17 ai fini della fase scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.

 Sulle questioni pregiudiziali

34      Con le sue due questioni in ciascuna delle cause riunite, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 67, paragrafo 2, TFUE, nonché gli articoli 20 e 21 del regolamento n. 562/2006 debbano essere interpretati nel senso che ostano a una normativa di uno Stato membro, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che obblighi qualsiasi impresa di trasporto a mezzo autobus che offra un servizio di linea transfrontaliero all’interno dello spazio Schengen con destinazione il territorio di tale Stato membro a controllare il passaporto e il titolo di soggiorno dei passeggeri prima dell’attraversamento di una frontiera interna, onde evitare il trasporto di cittadini di paesi terzi sprovvisti di tali documenti di viaggio verso il territorio nazionale, e che consenta alle autorità di polizia, al fine di far rispettare tale obbligo di controllo, di adottare una decisione che vieti siffatti trasporti accompagnata da una minaccia di sanzioni pecuniarie nei confronti delle imprese di trasporto in capo alle quali sia stato accertato che hanno trasportato in tale territorio cittadini di paesi terzi sprovvisti di detti documenti di viaggio.

35      In limine, per quanto riguarda la portata delle questioni pregiudiziali, si deve osservare che esse si limitano a un esame del sistema dell’articolo 63 dell’AufenthG alla luce dell’articolo 67, paragrafo 2, TFUE, nonché degli articoli 20 e 21 del regolamento n. 562/2006.

36      Orbene, si deve rilevare che la Repubblica federale di Germania, in qualità di parte nei procedimenti principali, ha sostenuto, sia nelle proprie osservazioni scritte sia in udienza dinanzi alla Corte, che l’obbligo di controllo, a pena di sanzione pecuniaria, a carico dei vettori ai sensi dell’articolo 63 dell’AufenthG non è contrario al diritto dell’Unione. Infatti, talune disposizioni della direttiva 2002/90, della decisione quadro 2002/946, del protocollo addizionale e della direttiva 2001/51 imporrebbero agli Stati membri di porre a carico dei vettori di persone obblighi di controllo come quelli previsti all’articolo 63 dell’AufenthG nonché sanzioni appropriate nei confronti dei vettori che intenzionalmente aiutino un cittadino di un paese terzo a entrare nel territorio di uno Stato membro, a transitare nel territorio dello Stato stesso o a soggiornarvi illegalmente.

37      Tuttavia, dalle domande di pronuncia pregiudiziale risulta che il giudice del rinvio, in risposta a tale argomento già dedotto dinanzi ad esso dalla Repubblica federale di Germania a sostegno del proprio ricorso per Revision, ha espressamente indicato di non necessitare di chiarimenti riguardo all’eventuale incidenza della direttiva 2002/90, della decisione quadro 2002/946 e della direttiva 2001/51 sulla risposta da fornire alle questioni sollevate, precisando al contempo i motivi per i quali era di tale avviso.

38      Pertanto, si deve rilevare che, nelle questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio non ha fatto riferimento ad alcuno di questi tre atti del diritto dell’Unione né, del resto, al protocollo addizionale.

39      A tale riguardo, occorre ricordare che spetta unicamente al giudice del rinvio determinare e formulare le questioni pregiudiziali vertenti sull’interpretazione del diritto dell’Unione che sono necessarie ai fini della risoluzione della controversia oggetto del procedimento principale (sentenza del 18 luglio 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi, C‑136/12, EU:C:2013:489, punto 31).

40      Così, se è pur vero che detto giudice è libero di invitare le parti della lite dinanzi ad esso pendente a suggerire formulazioni che possano essere utilizzate nella redazione dei quesiti pregiudiziali, resta tuttavia il fatto che è solamente al giudice medesimo che spetta decidere, in ultima analisi, tanto sulla forma quanto sul contenuto dei quesiti stessi (sentenza del 21 luglio 2011, Kelly, C‑104/10, EU:C:2011:506, punto 65).

41      Dalla giurisprudenza della Corte risulta altresì che, se il giudice del rinvio ha espressamente indicato nella sua decisione di rinvio che non ha ritenuto necessario sottoporre una questione o se ha implicitamente rifiutato d’interpellare la Corte su una questione sollevata da una delle parti, la Corte non può rispondere a tale questione né prenderla in considerazione nell’ambito del rinvio pregiudiziale (v., in tal senso, sentenze del 5 ottobre 1988, Alsatel, 247/86, EU:C:1988:469, punto 8; del 2 giugno 1994, AC-ATEL Electronics Vertriebs, C‑30/93, EU:C:1994:224, punto 19, e del 26 settembre 2000, Engelbrecht, C 262/97, EU:C:2000:492, punti 21 e 22).

42      In tali circostanze, nella specie la Corte non può estendere l’oggetto delle questioni sollevate esaminandole non già esclusivamente alla luce degli articoli 20 e 21 del regolamento n. 562/2006, bensì anche alla luce delle disposizioni della direttiva 2002/90, della decisione quadro 2002/946 e della direttiva 2001/51.

43      Peraltro, si può rilevare che, anche ammettendo che, in presenza di talune condizioni, uno Stato membro possa, in linea di principio, essere tenuto, in forza di alcune delle disposizioni di tali tre atti o di disposizioni del protocollo addizionale, ad imporre, a pena di sanzioni, segnatamente penali, alle imprese che trasportino a mezzo autobus cittadini di paesi terzi verso il territorio di tale Stato membro un obbligo di controllo dei documenti di viaggio di cui questi debbano essere muniti, tale obbligo deve essere attuato nell’ambito del codice frontiere Schengen, nella sua versione risultante dal regolamento n. 562/2006.

44      Per quanto riguarda il merito delle questioni sollevate e, pertanto, la compatibilità di una disposizione di diritto nazionale, quale l’articolo 63 dell’AufenthG, con le disposizioni del regolamento n. 562/2006, si deve rilevare che questa non deve essere esaminata alla luce dell’articolo 20 del regolamento n. 562/2006.

45      Infatti, dalla giurisprudenza della Corte risulta che, poiché i controlli di cui trattasi nel procedimento principale sono effettuati non già «alle frontiere» o «al momento dell’attraversamento della frontiera», bensì, in linea di principio, all’interno del territorio di uno Stato membro, nella specie quello in cui i viaggiatori salgono sull’autobus all’inizio del viaggio transfrontaliero, tali controlli costituiscono non già verifiche di frontiera, vietate dall’articolo 20 del regolamento n. 562/2006, bensì verifiche all’interno del territorio di uno Stato membro, di cui all’articolo 21 di detto regolamento (v., per analogia, sentenze del 22 giugno 2010, Melki e Abdeli, C‑188/10 e C‑189/10, EU:C:2010:363, punto 68, e del 19 luglio 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punto 56).

46      Occorre quindi esaminare se controlli all’interno del territorio di uno Stato membro, come quelli ideati ed eseguiti ai sensi dell’articolo 63 dell’AufenthG, siano vietati in forza dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006. Ciò avverrebbe se detti controlli avessero, in realtà, un effetto equivalente alle verifiche di frontiera, ai sensi di quest’ultima disposizione (v., per analogia, sentenza del 19 luglio 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punto 57).

47      Tuttavia, prima di procedere a tale esame, si pone la questione preliminare dell’applicabilità dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006 a controlli come quelli di cui trattasi nel procedimento principale, in quanto questi ultimi devono essere effettuati non già dalle autorità di polizia o equiparate, bensì dal personale impiegato da vettori di diritto privato che non dispone di poteri pubblici, mentre il menzionato articolo 21, lettera a), si riferisce all’«esercizio delle competenze di polizia da parte delle autorità competenti degli Stati membri in forza della legislazione nazionale» e alle «misure di polizia».

48      A tale riguardo, occorre rilevare che, nella specie, il controllo dei documenti di viaggio posto a carico dei vettori di cui trattasi è imposto sia a titolo dell’obbligo legale generale previsto all’articolo 63, paragrafo 1, dell’AufenthG sia dell’obbligo legale specifico derivante dalle decisioni, a pena di sanzione pecuniaria, adottate nei loro confronti dalla direzione della polizia federale ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 2, dell’AufenthG.

49      Sono quindi le autorità competenti dello Stato membro interessato che, in forza del diritto nazionale, impongono alle imprese di trasporto di effettuare, se del caso a pena di sanzione pecuniaria, i controlli di documenti di viaggio solitamente effettuati da autorità di polizia o equiparate. Pertanto, sebbene tali imprese non dispongano di poteri pubblici, effettuano tali controlli per ordine e sotto il controllo delle autorità dotate di siffatti poteri.

50      Controlli di tal genere, ancorché effettuati da vettori, ricadono, pertanto, nell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006. Se così non fosse, tale disposizione potrebbe essere, d’altronde, facilmente aggirata e il suo effetto utile ne sarebbe compromesso.

51      Per quanto riguarda il menzionato articolo 21, lettera a), occorre ricordare, in primo luogo, che la Corte ha già avuto modo di dichiarare che tale disposizione non può essere interpretata nel senso che stabilisca una condizione con la quale si richieda che i controlli di polizia in una zona di frontiera siano identici quanto a modalità e obiettivi a quelli effettuati sull’intero territorio nazionale. Tale interpretazione è avvalorata dal fatto, da un lato, che la proposta della Commissione europea diretta a introdurre una siffatta condizione non è stata accolta dal legislatore dell’Unione e, dall’altro, che essa è, invece, espressamente prevista all’articolo 21, lettera b), di tale regolamento, nel caso di controlli di sicurezza effettuati nei porti e negli aeroporti, controlli che sono autorizzati soltanto se effettuati anche sulle persone che viaggiano all’interno di uno Stato membro (v., in tal senso, sentenza del 19 luglio 2012, Adil, C 278/12 PPU, EU:C:2012:508, punto 73).

52      Ne consegue altresì, in risposta alla prima questione, lettera d), sollevata dal giudice del rinvio, che, sebbene l’articolo 21, lettera b), del regolamento n. 562/2006 contempli espressamente i «vettori», non si può desumere da una lettura a contrario di tale disposizione che controlli del genere di quelli effettuati ai sensi dell’articolo 63 dell’AufenthG siano vietati per il solo fatto che non soddisfino le condizioni poste da tale disposizione e che non si tratti, quindi, né di controlli di sicurezza effettuati in porti e in aeroporti né di controlli che riguardano anche persone che viaggiano all’interno dello Stato membro interessato.

53      Infatti, come risulta, in particolare, dalla giurisprudenza della Corte richiamata al punto 51 della presente sentenza, le disposizioni dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006 e quelle dell’articolo 21, lettera b), dello stesso regolamento hanno un ambito di applicazione e condizioni di applicazione specifiche.

54      In secondo luogo, dalla giurisprudenza della Corte risulta che gli indizi elencati all’articolo 21, lettera a), seconda frase, del regolamento n. 562/2006 costituiscono altrettante indicazioni dell’esistenza di un effetto equivalente alle verifiche di frontiera. In presenza di alcuni di tali indizi, i controlli di cui trattasi sono autorizzati soltanto se il loro esercizio sia circoscritto, nella normativa nazionale che li stabilisce, da precisazioni e limitazioni, esse stesse sufficientemente precise e dettagliate, riguardo all’intensità, alla frequenza e alla selettività dei controlli stessi. Così, quanto più numerosi sono gli indizi cui tale normativa nazionale risponde, riguardo all’obiettivo perseguito dai controlli eseguiti in una zona di frontiera, al loro ambito di applicazione territoriale e all’esistenza di una distinzione tra il fondamento dei controlli medesimi e quello dei controlli eseguiti nel resto del territorio dello Stato membro di cui trattasi, tanto più tali precisazioni e limitazioni devono essere rigide e rigidamente rispettate (v., in tal senso, sentenza del 21 giugno 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, punti da 38 a 41).

55      Per quanto concerne, nella specie, l’esame dell’articolo 63, paragrafo 2, dell’AufenthG alla luce, in primo luogo, all’indizio di cui all’articolo 21, lettera a), seconda frase, i), del regolamento n. 562/2006, secondo cui l’esercizio delle competenze di polizia non può essere considerato «equivalente (…) all’esercizio delle verifiche di frontiera» in particolare se i controlli previsti da tale normativa nazionale «non hanno come obiettivo il controllo di frontiera», la Corte ha già avuto modo di dichiarare che dall’articolo 2, punti da 9 a 11, del regolamento medesimo emerge che tale obiettivo è volto, da un lato, ad accertare che le persone possano essere autorizzate a entrare nel territorio dello Stato membro o autorizzate a lasciarlo, e, dall’altro, a evitare che le persone eludano le verifiche di frontiera. Si tratta di controlli che possono essere eseguiti sistematicamente (sentenza del 19 luglio 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punto 61).

56      Orbene, dalle disposizioni amministrative generali relative alla legge sul soggiorno degli stranieri risulta che l’obbligo di controllo dei documenti di viaggio derivante dall’articolo 63, paragrafo 1, dell’AufenthG mira a garantire che il cittadino di paese terzo interessato «soddisfi i requisiti sanciti all’articolo 13, paragrafo 1[, dell’AufenthG] per attraversare la frontiera».

57      Tale articolo 13, intitolato «Attraversamento delle frontiere», prevede, al paragrafo 1, l’obbligo per ogni straniero cittadino di un paese terzo di essere munito di un passaporto riconosciuto e in corso di validità o di un documento sostitutivo di passaporto al momento dell’ingresso o dell’uscita dal territorio nazionale e di sottoporsi al controllo di polizia del traffico transfrontaliero.

58      Si deve quindi necessariamente rilevare che i controlli di cui trattasi nel procedimento principale hanno come obiettivo il «controllo di frontiera», ai sensi dell’articolo 21, lettera a), seconda frase, i), del regolamento n. 562/2006, essendo diretti a verificare che le condizioni d’ingresso negli Stati membri appartenenti allo spazio Schengen, di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettere a) e b), del regolamento n. 562/2006 siano soddisfatte per quanto riguarda i documenti di viaggio richiesti, disposizione riprodotta all’articolo 13, paragrafo 1, dell’AufenthG.

59      Come altresì rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 85 delle sue conclusioni, i controlli da effettuare ai sensi dell’articolo 63 dell’AufenthG sono dunque unicamente finalizzati a garantire che le persone a bordo dell’autobus interessato, che intendano attraversare la frontiera dello Stato membro di destinazione, possano effettivamente essere autorizzate ad entrare nel territorio di quest’ultimo. Il loro scopo è pertanto quello di impedire ai passeggeri di raggiungere il territorio di tale Stato qualora non dispongano dei documenti di viaggio richiesti, che è lo stesso scopo perseguito da controlli svolti dalla polizia di frontiera all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne.

60      In secondo luogo, quanto all’esame dell’articolo 63, paragrafo 2, dell’AufenthG in relazione all’indizio di cui all’articolo 21, lettera a), seconda frase, ii), del regolamento n. 562/2006, si può ritenere che i controlli imposti da decisioni adottate ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 2, dell’AufenthG a vettori che gestiscano talune linee di autobus transfrontaliere si fondino su informazioni generali e sull’esperienza dei servizi di polizia in relazione a eventuali minacce per l’ordine pubblico, atteso che tali decisioni sono state adottate a seguito della trasmissione di un avvertimento ai vettori interessati, motivato dall’accertamento dell’ingresso, nel territorio tedesco, di stranieri sprovvisti dei documenti di viaggio richiesti utilizzando talune linee di autobus gestite dai vettori medesimi.

61      Per contro, ciò non avviene nel caso dei controlli imposti sulla base dell’obbligo previsto all’articolo 63, paragrafo 1, dell’AufenthG, poiché tale obbligo ha carattere generale, che riguarda tutte le linee di autobus transfrontaliere, indipendentemente dal comportamento delle persone interessate e da circostanze che attestino l’esistenza di una minaccia per l’ordine pubblico (v., per analogia, sentenza del 21 giugno 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, punto 55).

62      In terzo luogo, per quanto riguarda l’indizio figurante all’articolo 21, lettera a), seconda frase, iii) e iv), del regolamento n. 562/2006, è vero che il controllo dei documenti di viaggio effettuato dal personale dei vettori ai sensi dell’articolo 63 dell’AufenthG è, per sua stessa natura, meno approfondito di quello effettuato dalla polizia, non da ultimo in considerazione del fatto che tale personale non dispone né dell’esperienza, né delle risorse, ad esempio, l’accesso a banche dati, né dei pubblici poteri della polizia o di altre autorità equiparate. Così, da tale personale potrebbero essere accertate soltanto falsificazioni palesi di passaporti.

63      Tuttavia, come parimenti rilevato dal giudice del rinvio, dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale risulta che tale controllo dei documenti di viaggio deve essere effettuato sistematicamente nei confronti di tutti i viaggiatori su tutte le linee di autobus transfrontaliere.

64      Infatti, l’articolo 63, paragrafo 1, dell’AufenthG non contiene né precisazioni, né limitazioni riguardo all’intensità, alla frequenza e alla selettività dei controlli da effettuare in base a tale fondamento giuridico (v., per analogia, sentenza del 21 giugno 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, punti 57 e 59).

65      In tali circostanze, è altresì pacifico che i controlli di cui trattasi nel procedimento principale non sono effettuati sulla base di verifiche a campione.

66      In quarto luogo, per quanto riguarda gli elementi che, come ricordato al punto 54 della presente sentenza, possono servire da indizi dell’esistenza di un effetto equivalente alle verifiche di frontiera, in particolare quelli riguardanti l’ambito di applicazione territoriale di tali controlli e la distinzione tra il loro fondamento e quello dei controlli effettuati nel resto del territorio tedesco, si deve rilevare che, come sostenuto dalla Commissione nelle proprie osservazioni scritte, senza essere contraddetta al riguardo in udienza dinanzi alla Corte, i controlli da effettuare in forza dell’articolo 63 dell’AufenthG sono caratterizzati dal fatto che il loro evento generatore è proprio l’attraversamento di una frontiera interna.

67      Tale caratteristica fondamentale dei controlli di cui trattasi nei procedimenti principali, rilevata parimenti dall’avvocato generale al paragrafo 85 delle sue conclusioni, li distingue da quelli in esame in altre cause che hanno dato luogo a sentenze della Corte vertenti sull’interpretazione dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006, più specificamente le sentenze del 22 giugno 2010, Melki e Abdeli (C‑188/10 e C‑189/10, EU:C:2010:363), del 19 luglio 2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508) e del 21 giugno 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), in cui si trattava di controlli di polizia in zone frontaliere non oltre 20 o 30 chilometri da una frontiera interna dello spazio Schengen.

68      Orbene, la circostanza che, nella specie, i controlli di cui trattasi nel procedimento principale siano caratterizzati dal nesso particolarmente stretto esistente con l’attraversamento di una frontiera interna, trattandosi proprio dell’evento generatore dei controlli medesimi, è particolarmente rivelatrice di un «effetto equivalente alle verifiche di frontiera», ai sensi dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006.

69      Ciò è tanto più vero in quanto i controlli imposti ai sensi dell’articolo 63 dell’AufenthG e quelli effettuati nel resto del territorio tedesco poggiano su basi giuridiche distinte, sebbene il secondo tipo di controllo possa riguardare linee interne che coprono una distanza paragonabile ai tragitti transfrontalieri oggetto del primo tipo di controllo. Conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 54 della presente sentenza, una siffatta circostanza deve essere presa in considerazione nell’ambito della valutazione complessiva che esige la qualificazione di un sistema di controllo come misura avente un «effetto equivalente alle verifiche di frontiera», ai sensi dell’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006.

70      Infatti, come altresì rilevato dal giudice del rinvio, l’articolo 63 dell’AufenthG si applica soltanto alle linee di trasporto a mezzo autobus che attraversano una frontiera interna dello spazio Schengen e non riguarda quelle circoscritte unicamente al territorio tedesco, le quali possono tuttavia presentare una distanza pari o addirittura superiore a tali linee transfrontaliere.

71      In tali circostanze, in considerazione della sussistenza di vari indizi di cui all’articolo 21, lettera a), seconda frase, del regolamento n. 562/2006, di una valutazione dell’importanza relativa dei medesimi nonché dell’assenza, nella normativa nazionale in esame nel procedimento principale, di precisazioni e di limitazioni sufficienti riguardo all’intensità, alla frequenza e alla selettività dei controlli imposti ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 1, dell’AufenthG, siffatti controlli devono essere qualificati come misura avente un «effetto equivalente alle verifiche di frontiera», vietata dall’articolo 21, lettera a) prima frase, di tale regolamento.

72      Ne deriva altresì che l’articolo 21, lettera a), del regolamento n. 562/2006 osta al meccanismo previsto all’articolo 63, paragrafo 2, dell’AufenthG nella parte in cui quest’ultimo mira a sanzionare il mancato adempimento dell’obbligo generale di controllo previsto all’articolo 63, paragrafo 1, dell’AufenthG sotto forma di una decisione di divieto di trasporto accompagnata dalla minaccia di imporre una sanzione pecuniaria. Un sistema sanzionatorio del genere non è, infatti, compatibile con il menzionato articolo 21, lettera a), essendo imposto per assicurare il rispetto di un obbligo di controllo che, a sua volta, non è conforme a tale disposizione.

73      Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, occorre rispondere alle questioni sollevate dichiarando che l’articolo 67, paragrafo 2, TFUE nonché l’articolo 21 del regolamento n. 562/2006 devono essere interpretati nel senso che ostano a una normativa di uno Stato membro, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che obblighi qualsiasi impresa di trasporto a mezzo autobus che offra un servizio di linea transfrontaliero all’interno dello spazio Schengen con destinazione il territorio di tale Stato membro a controllare il passaporto e il titolo di soggiorno dei passeggeri prima dell’attraversamento di una frontiera interna, onde evitare il trasporto di cittadini di paesi terzi sprovvisti di tali documenti di viaggio verso il territorio nazionale, e che consenta alle autorità di polizia, al fine di far rispettare tale obbligo di controllo, di adottare una decisione che vieti siffatti trasporti, accompagnata da una minaccia di sanzioni pecuniarie nei confronti delle imprese di trasporto in capo alle quali sia stato accertato che hanno trasportato in tale territorio cittadini di paesi terzi sprovvisti di detti documenti di viaggio.

 Sulle spese

74      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

L’articolo 67, paragrafo 2, TFUE nonché l’articolo 21 del regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), come modificato dal regolamento (UE) n. 610/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, devono essere interpretati nel senso che ostano a una normativa di uno Stato membro, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che obblighi qualsiasi impresa di trasporto a mezzo autobus che offra un servizio di linea transfrontaliero all’interno dello spazio Schengen con destinazione il territorio di tale Stato membro a controllare il passaporto e il titolo di soggiorno dei passeggeri prima dell’attraversamento di una frontiera interna, onde evitare il trasporto di cittadini di paesi terzi sprovvisti di tali documenti di viaggio verso il territorio nazionale, e che consenta alle autorità di polizia, al fine di far rispettare tale obbligo di controllo, di adottare una decisione che vieti siffatti trasporti, accompagnata da una minaccia di sanzioni pecuniarie nei confronti delle imprese di trasporto in capo alle quali sia stato accertato che hanno trasportato in tale territorio cittadini di paesi terzi sprovvisti di detti documenti di viaggio.

Dal sito http://curia.europa.eu