La Corte di Cassazione sul referendum
costituzionale
Cass., Sez. Un., 28 novembre 2016, n. 24102
L'ordinanza emessa dall'Ufficio centrale per il referendum, non avendo
sostanziale natura di atto di giurisdizione, non è suscettibile d'impugnazione
giurisdizionale, men che mai dinanzi alla Corte di Cassazione, di cui quello
stesso Ufficio costituisce un'articolazione interna
SENTENZA
sul ricorso 22576-2016 proposto
da:
CODACONS, in persona del legale
rappresentante pro tempore GIUSEPPE URSINI che agisce anche in proprio nella
qualità di elettore avente diritto a esprimersi nel referendum costituzionale
del quo, elettivamente domiciliati in ROMA, VIALE GIUSEPPE MAZZINI 73, presso
l'UFFICIO LEGALE NAZIONALE DEL CODACONS, rappresentati e difesi dagli avvocati
GUGLIELMO SAPORITO, GINO GIULIANO e CARLO RIENZT, per deleghe in atti; -
ricorrenti –
contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI
MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore,
MINISTERO DELL'INTERNO, MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona dei rispettivi
Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12,
presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope
legis; controricorrenti –
nonché contro
UFFICIO CENTRALE DEL REFERENDUM,
PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA, CAMERA DEI DEPUTATI, SENATO DELLA REPUBBLICA,
CORTE COSTITUZIONALE, OCCHIUTO ROBERTO, QUARANTA STEFANO, INVERNIZZI CRISTIAN,
ROSATO ETTORE, LUPI MAURIZIO ENZO, DELLAI LORENZO, CRIMI VITO CLAUDIO, DE
PETRIS LOREDANA, CENTINAIO GIAN MARCO, ZANDA LUIGI ENRICO, SCHIFANI RENATO,
ZELLER KARL;
- intimati -
avverso l'ordinanza della CORTE
SUPREMA DI CASSAZIONE - UFFICIO CENTRALE PER IL REFERENDUM, depositata il
06/05/2026 e l'ordinanza dell'UFFICIO CENTRALE PER IL REFERENDUM depositata
18/06/2016; udita la relazione della causa svolta nella pubblica
Fatti di causa.
1.-Con ordinanza depositata in
data 6 maggio 2016 l'Ufficio centrale per il referendum ha ammesso quattro
richieste di referendum sul testo di legge costituzionale approvato in seconda
votazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei componenti di
ciascuna Camera, intitolato «Disposizioni per il superamento del bicameralismo
paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi
di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del
titolo V della parte 11 della Costituzione», rispettivamente proposte, la
prima, dai deputati in carica Roberto Occhiuto, Stefano Quaranta e Cristian
Invernizzi, scelti quali delegati da 166 deputati in carica della Camera, la
seconda dai senatori in carica Vito Claudio Crimi, Loredana De Petris e Gian
Marco Centinaio, scelti quali delegati da 103 senatori in carica, la terza dai
deputati in carica Ettore Rosato, Maurizio Enzo Lupi e Lorenzo Dellai, scelti
quali delegati da 237 deputati in carica e la quarta dai senatori in carica
Luigi Enrico Zanda, Renato Schifani e Karl Zeller, scelti quali delegati da 151
senatori in carica.
1.1.-Con successiva ordinanza
depositata in data 8 agosto 2016 l'Ufficio ha ammesso altresì l'ulteriore
richiesta di referendum sul medesimo testo di legge costituzionale, presentata
da sei dei promotori della raccolta di 500.000 firme di cittadini, corredata
del deposito di 64 scatole contenenti 504.387 firme regolari.
1.2.-Avverso queste due ordinanze
hanno proposto ricorso il Codacons ed il suo legale rappresentante in proprio
nella qualità di elettore, al fine di ottenerne la cassazione in ragione
dell'affermato superamento dei limiti esterni della giurisdizione, nonché
dell'asserito eccesso di potere giurisdizionale per invasione delta sfera di
attribuzioni riservata al Governo.
1.3.- Il Codacons ed il suo
legale rappresentante, in proprio nella qualità di elettore avente diritto di
esprimersi nel referendum costituzionale in oggetto, hanno poi depositato un
"atto integrativo con motivo aggiunto", col quale hanno chiesto di
annullare la successiva ordinanza depositata in data 21 ottobre 2016
dall'Ufficio centrale per il referendum; le parti hanno dedotto che con questa
ordinanza, la quale non è stata depositata, l'Ufficio ha dichiarato
l'inammissibilità per difetto di legittimazione attiva dell'istanza di
revocazione ex artt. 391- bis e 395 c.p.c. e della subordinata istanza di revoca
delle suddette ordinanze del 6 maggio e dell'S agosto 2016, che erano state
proposte dal Codacons e dal suo legale rappresentante.
1.4.-Il motivo introdotto con
l'atto integrativo è stato addotto altresì ad ulteriore sostegno della
richiesta di cassazione delle precedenti ordinanze del 6 maggio e dell'S agosto
2016.
1.5.- Si sono costituiti con
controricorso la Presidenza
del Consiglio dei ministri, il Ministero dell'interno e quello della giustizia.
I ricorrenti hanno depositato memoria, contestualmente ad atto di costituzione
di nuovo difensore.
1.6.-In definitiva, il Codacons
ed il suo legale rappresentante, nell'indicata qualità, lamentano, per un
verso, che l'Ufficio centrale ha superato i limiti interni della propria
giurisdizione invadendo la sfera di attribuzioni riservata al Governo, là dove
ha valutato la conformità del quesito referendario ai requisiti prescritti
dall'art. 16 1. n. 352/70 e, per altro verso, che l'Ufficio è incorso in
eccesso di potere giurisdizionale nella misura in cui ha applicato, ai fini
della formulazione del quesito da sottoporre all'elettorato, le previsioni che
l'art. 16 1. n. 352/70 dedica ai referendum aventi ad oggetto leggi
costituzionali.
Ragioni della decisione
2.- È, anzitutto, inammissibile
l'impugnazione proposta con "atto integrativo con motivo aggiunto",
non avendo assunto forma di ricorso per cassazione: nel giudizio di legittimità
non sono consentiti motivi aggiunti, né, a maggior ragione, è consentito che
per il tramite della proposizione di motivi aggiunti s'impugni una pronuncia
diversa da quella oggetto del ricorso per cassazione, al quale i motivi
aggiunti si riferiscono (Cass., sez.un., n. 2568/12; conf., n. 9993/16).
3.- Ad identiche conclusioni, sia
pur con motivazioni diverse, si deve pervenire per quanto concerne il ricorso
proposto avverso le prime due ordinanze indicate in narrativa, perché ha ad
oggetto atti non aventi natura giurisdizionale.
3.1.- Queste sezioni unite hanno
già avuto occasione di stabilire, sia pure con riguardo al referendum
abrogativo, che i provvedimenti adottati dall'Ufficio centrale per il
referendum hanno natura soltanto formale di atti giurisdizionali, giacché
configurano <
Anche la giurisprudenza
amministrativa condivide queste statuizioni: si è al riguardo affermato che le
determinazioni assunte dall'Ufficio sono emanate da un organo neutrale, non
nell'esplicazione di un potere amministrativo, per concreti scopi particolari
di pubblico interesse, ma nella prospettiva della tutela dell'ordinamento
generale dello Stato e della realizzazione di esso; di qui la conseguenza del
difetto assoluto di giurisdizione in relazione agli atti in questione (tra le
più recenti, Cons. Stato n. 5369/15).
L'orientamento delle sezioni
unite va ribadito pure in relazione alle pronunce emesse dall'Ufficio in seno
al procedimento relativo al referendum contemplato dall'art. 138 Cost., in base
alle considerazioni che seguono.
3.2.- Non è dubbio che l'Ufficio
centrale per il referendum ha natura soggettivamente giurisdizionale.
L'Ufficio, oltre ad essere
incardinato presso la Corte
di cassazione, è composto da magistrati della Corte (art. 12, l° co., I. n.
352/70): si tratta, quindi, di un organo cui è assicurata posizione di
indipendenza (ex artt. 101, 104, 105, 107 e 108 Cost.) e che non è condizionato
da altri soggetti o da altri organi in grado d'influenzarne in alcun modo
l'operato.
3.3.-Inoltre esso svolge la
propria attività in condizioni di indifferenza e di estraneità, in una parola
di neutralità, rispetto agli interessi che è chiamato a regolare (ex artt. 3,
101 e 108 Cost.), al fine di garantire, per i profili coinvolti dal presente
giudizio, la conformità delle richieste referendarie alle norme dell'art. 138
della Costituzione ed alla 1. 352/70, con esclusione di qualsiasi apprezzamento
che non sia prettamente giuridico (ex art. 12, 2° co., 1. n. 352/70).
E tanto l'Ufficio fa con modalità
giurisdizionali, perché pronuncia in esito ad un procedimento che prevede
l'interlocuzione, sia pur limitata, con i presentatori ed emette decisioni
denominate dal legislatore ordinanze, motivate e notificate agli interessati
nelle forme previste dall'art. 13 1. n. 352/70.
3.4.- L'Ufficio è stato
riconosciuto come giudice dalla Corte costituzionale, che ha ravvisato nel
procedimento relativo un giudizio, ai limitati fini dell'art. 1 della legge
cost. n. l del 1948 e dell'art. 23 1. n. 87/53 (da ultimo, Corte cost. n.
278/11).
Occorre però avvertire che la Consulta mostra di fare
applicazione di un criterio di relatività dei concetti di giudice e di
giurisdizione ai soli fini della proposizione della questione di legittimità,
senza pretendere di pervenire ad una qualificazione senz'altro utile ad ogni
scopo: si consideri al riguardo, in via esemplificativa, che si è riconosciuta
alla Corte dei conti, in sede di parificazione del bilancio, oggetto di
decisione assunta da una sezione di controllo, e non già da una sezione
giurisdizionale della Corte, la legittimazione a promuovere questione di
legittimità costituzionale relativa alle disposizioni di legge che determinino
effetti modificativi dell'articolazione del bilancio (Corte cost. n. 231/08; n.
244/95) e si è comunque in generale qualificata quella Corte come giudice a quo
ai fini della proposizione di questioni di legittimità costituzionale emergenti
nel corso del controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo (già
Corte cost. n. 226/76).
Per conseguenza, le valutazioni
relative alla legittimazione dell'Ufficio centrale a promuovere il giudizio
incidentale di costituzionalità non implicano, perchè non necessaria,
l'affermazione a tutti gli effetti della natura giurisdizionale delle ordinanze
da esso pronunciate.
4.- In realtà, il modo di
deliberare dell'Ufficio centrale per il referendum, per quanto mutui forme del
giudizio contenzioso, considerato più adatto a garantire l’attendibilità del
risultato deliberativo, non incide sulla natura dell'attività svolta, ossia
sulla funzione che in quelle forme è esercitata. Funzione, questa dell'Ufficio,
che non risponde alle caratteristiche di un'attività giurisdizionale in senso
proprio: non a quella di accertare l'avvenuta violazione di doveri o di
obblighi, per applicare e rendere effettiva la conseguente sanzione; né a
quella di comporre un contrasto di posizioni giuridicamente rilevanti tra parti
contrapposte; neppure a quella di dare certezza definitiva ad una situazione
giuridica autonoma che la richieda; e neanche a quella di gestire specifici e
distinti interessi (per considerazioni analoghe, in relazione alla decisione
della sezione di controllo della Corte dei conti sulla parificazione del
bilancio, vedi Cass., sez. un., n. 23072/14, in linea, quanto alle attività di
controllo della Corte dei conti, tra varie, con sez. un. n. 3806/74 e n.
5186/79).
4.1.- Nonostante le esposte
considerazioni sulla natura dell'Ufficio, dunque, il ricorso, come detto, è
inammissibile perché avente ad oggetto atti privi di natura giurisdizionale.
Ed invero, all'Ufficio il
legislatore ha assegnato la direzione unitaria di tutto il complesso
svolgimento delle operazioni, dalla presentazione della richiesta alla
proclamazione dei risultati, che comprende funzioni assai eterogenee, che vanno
dall'esecuzione di attività meramente materiali (come il computo delle firme
depositate) all'adozione delle decisioni sulle proteste e sui reclami sulle
operazioni di voto e di scrutinio.
4.2.- Ma le operazioni assegnate
all'Ufficio non assumono rilevanza autonoma, a tutela di specifici e
particolari interessi: esse partecipano del procedimento referendario e si
compenetrano con esso, in funzione, quindi, della modificazione
dell'ordinamento generale, <<...sicché i terzi non avranno se non i mezzi
che, non per essere stato ammesso il referendum ma per esser questo sfociato in
una modifica di tale ordinamento, spettano ai cittadini nei riguardi delle
leggi...>> (Cass., sez. un., n. 5490/94, relativa a referendum abrogativo
di legge regionale). Ed a garanzia dell'ordinamento generale sono volte anche
le decisioni dell'Ufficio centrale, in chiave di concorso nello svolgimento
della suddetta funzione: in particolare, l'ordinanza che ammette il referendum
è immediatamente funzionale al decreto del Presidente della Repubblica, su
deliberazione del Consiglio dei ministri, che lo indice (art. 15 1. n. 352/70);
e quella che dichiara l'illegittimità della richiesta referendaria è pur sempre
funzionale alla promulgazione della legge costituzionale con la formula
prescritta dall'art. 14 della medesima legge.
4.3.-Nel procedimento
referendario, ha rilevato la
Corte costituzionale (Corte cost. n. 69/78), l'Ufficio
centrale presso la Corte
di cassazione concorre all'effettuazione della consultazione popolare, qualora
sia legittima la relativa richiesta; e le attribuzioni dell'Ufficio sorgono
<
5.- La funzione dell'Ufficio
centrale per il referendum, benché esso sia incardinato presso la Corte di cassazione, è
quindi disomogenea rispetto a quella generale della Corte, in coerenza, del
resto, con l'art. 65 dell'ordinamento giudiziario, in base al quale <
5.1.- Di tale disomogeneità si
trae conferma anche dalla stessa 1. 352/70, da cui emerge un abbozzo di
distinzione organizzativa tra Ufficio e sezioni della Corte: si consideri
difatti che, mentre a norma dell'art. 67 dell'ordinamento giudiziario, dettato
a regolare la costituzione del collegio giudicante, <
5.2.- Significativa è altresì la
circostanza che il 6° comma dell'art. 32 1. n. 352/70, sia pure con riguardo al
referendum previsto dall'art. 75 Cost., si premuri di qualificare come
definitiva l'ordinanza emessa dall'Ufficio; qualificazione, questa, che, se
riferita in generale alla pronuncia decisoria della Corte di cassazione,
sarebbe pleonastica, considerando che, secondo una felice formula della
dottrina, la pronuncia della Corte di cassazione nasce già formalmente come
passata in giudicato.
5.3.- Ed è in base alla
definitività di queste pronunce, oltre che all'esclusività delle attribuzioni
dell'Ufficio, non già facendo leva sulla natura giurisdizionale delle
ordinanze, che la Corte
costituzionale ritiene ammissibile la proposizione nei confronti dell'Ufficio
centrale per il referendum del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
(vedi, fra varie, Corte cost. n. 102/97, ord. n. 13/97, sino a ord. n. 42/83).
6. Pertanto, l'ordinanza emessa
dall'Ufficio centrale per il referendum, non avendo sostanziale natura di atto
di giurisdizione, non è suscettibile d'impugnazione giurisdizionale, men che
mai dinanzi alla Corte di Cassazione di cui quello stesso Ufficio — come già
detto — costituisce un'articolazione interna.
Né tale conclusione appare
irragionevolmente limitativa della tutela di diritti o di altre posizioni
soggettive cui la legge riconosce giuridica rilevanza: non certo in capo ai
ricorrenti, perché nel procedimento referendario assumono rilievo (e
possibilità di tutela) soltanto i soggetti ai quali la disciplina referendaria
conferisce specifiche funzioni, mentre le posizioni di soggetti diversi non
trovano alcuna protezione né diretta né indiretta (cfr. sez.un. n. 5490/94,
cit.); e neppure in capo ai soggetti cui la disciplina referendaria assegna
invece un qualche ruolo, la cui tutela è garantita dalla possibilità di
denunciare, ove ne sussistano gli estremi, il conflitto di attribuzione dinanzi
alla Corte costituzionale.
Di qui la valutazione
d'inammissibilità del ricorso.
7.- Ne risultano assorbite le
eccezioni concernenti la legittimazione attiva dei ricorrenti ed anche quella
passiva di taluna delle parti intimate, giacché la questione relativa
all'impugnabilità obiettiva di un provvedimento con il ricorso per cassazione,
attenendo all'esperibi l ità in astratto del mezzo di impugnazione, è
logicamente pregiudiziale rispetto alla questione che attiene alla
legittimazione all'impugnativa del provvedimento (vedi già Cass. n. 4305/76 e,
da ultimo, sez. un. n. 23303/16), nonché, per analoghe ragioni, l'ulteriore
eccezione d'inammissibilità proposta in controricorso, concernente l . asserita
mancanza di interesse a ricorrere.
7.1.- Le spese seguono la
soccombenza in relazione alle parti costituite.
P.Q.M.
dichiara inammissibile il ricorso
e condanna i ricorrenti a pagare le spese di lite in favore delle parti
costituite, liquidate in euro 10.000,00 per compensi, oltre alle spese
prenotate a debito.
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