Residenza e occupazione abusiva di immobili. Il testo approvato dal Parlamento (e le osservazioni del Servizio studi della Camera dei Deputati)

Conversione in legge del decreto legge 28 marzo 2014, n. 47 (G.U. 28 marzo 2014, n. 73),  Misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015.

OMISSIS

ARTICOLO 5.

(Lotta all’occupazione abusiva di immobili. Salvaguardia degli effetti di disposizioni in materia di contratti di locazione).

1.  Chiunque occupa abusivamente un immobile senza titolo non può chiedere la residenza né l’allacciamento a pubblici servizi in relazione all’immobile medesimo e gli atti emessi in violazione di tale divieto sono nulli a tutti gli effetti di legge. A decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, gli atti aventi ad oggetto l’allacciamento dei servizi di energia elettrica, di gas, di servizi idrici e della telefonia fissa, nelle forme della stipulazione, della volturazione, del rinnovo, sono nulli, e pertanto non possono essere stipulati o comunque adottati, qualora non riportino i dati identificativi del richiedente e il titolo che attesti la proprietà, il regolare possesso o la regolare detenzione dell’unità immobiliare in favore della quale si richiede l’allacciamento. Al fine di consentire ai soggetti somministranti la verifica dei dati dell’utente e il loro inserimento negli atti indicati nel periodo precedente, i richiedenti sono tenuti a consegnare ai soggetti somministranti idonea documentazione relativa al titolo che attesti la proprietà, il regolare possesso o la regolare detenzione dell’unità immobiliare, in originale o copia autentica, o a rilasciare dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà ai sensi dell’articolo 47 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445. 

1-bis. I soggetti che occupano abusivamente alloggi di edilizia residenziale pubblica non possono partecipare alle procedure di assegnazione di alloggi della medesima natura per i cinque anni successivi alla data di accertamento dell’occupazione abusiva. 

1-ter. Sono fatti salvi, fino alla data del 31 dicembre 2015, gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei contratti di locazione registrati ai sensi dell’articolo 3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23.

OMISSIS

Servizio studi della Camera, Misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015. D.L. 47/2014 – A.C. 2373, Scheda di lettura 15 maggio 2014, n. 163

OMISSIS

L’articolo 5 introduce una specifica disciplina di contrasto alle occupazioni abusive di immobili.

La nuova disciplina è volta ad impedire che chiunque occupi senza alcun titolo un immobile possa chiedere la residenza e l’allacciamento ai pubblici servizi (gas, luce, acqua ecc.); la disposizione stabilisce la nullità ex lege degli effetti degli atti emessi in violazione della nuova normativa.

Si tratta, quindi, di un’occupazione abusiva per la quale possono essere distinte tre ipotesi:

 del terzo che occupi e goda del tutto arbitrariamente di un immobile senza che sia precedentemente esistito alcun titolo a suo favore (contratto di vendita, di locazione o comodato); è il caso tipico di chi, ad esempio, occupi con violenza o clandestinamente una casa sfitta;

 dell’inquilino che continui ad abitare l’immobile anche dopo che un contratto, originariamente valido ed efficace, abbia successivamente cessato di produrre i propri effetti (esempio: la scadenza di un contratto di locazione);

 del terzo che abbia concluso un contratto di cui il proprietario dell’immobile metta in discussione o l’originaria validità (esempio: il contratto è nullo per mancanza di un requisito essenziale, come la capacità di una parte od il difetto di causa o di forma) o l’inefficacia (esempio: il contratto è sottoposto ad una condizione sospensiva non ancora realizzatasi).

In tutte e tre le suddette ipotesi si ha una c.d. occupazione sine titulo in cui solo nella prima non è mai intercorso, fin dall’origine, alcun titolo in favore dell’occupante. Da ciò discendono importanti conseguenze in ordine, principalmente, al rito processuale applicabile. Quanto a quest’ultimo, infatti, nella prima delle ipotesi indicate non sarà possibile ricorrere al rito relativo alla locazione di cui all’art. 447-bis c.p.c..

L'ordinamento giuridico prevede forme di tutela, sia in sede civile che penale, di chi subisca l'occupazione abusiva del proprio immobile.

In sede civile, il proprietario potrà esperire la cd. azione di rivendicazione (articolo 948 c.c.), imprescrittibile, nei confronti di chiunque possiede o detiene l’immobile. Il titolare dell’immobile potrà agire in qualunque tempo, potendo richiedere anche il risarcimento dei danni subiti anche quando, dopo la domanda giudiziale, il terzo abbia cessato per fatto proprio di possedere o detenere la cosa. L’occupazione senza titolo dell’immobile è certificata dalla sentenza di rilascio da parte del tribunale.

E' anche possibile tutelarsi in via immediata ed urgente dall’occupazione abusiva, ricorrendo al giudice per l’azione di reintegrazione nel possesso (articolo 1168 c.c.). Quest'azione spetta non solo al proprietario, ma anche a chi disponga ad altro titolo dell'immobile (ad esempio l'usufruttuario o il conduttore in locazione dell'immobile); potrà essere esercitata entro un anno dalla data dello spoglio violento o occulto del possesso del bene; se lo spoglio è occulto il termine per chiedere la reintegra decorre dalla data della scoperta dello spoglio.

In sede penale, è possibile tutelarsi attraverso la proposizione di una denuncia alla Procura della Repubblica competente. In tali casi, infatti, è principalmente ipotizzabile il reato di invasione di terreni od edifici (articolo 633 c.p.), punito con la reclusione fino a 2 anni o con la multa da 103 a 1.032 euro; a tale illecito sono ricollegabili altri reati funzionalmente collegati all’occupazione abusiva, quali il danneggiamento (articolo 635 c.p.) e la violazione di domicilio (articolo 614 c.p.).

Si ricorda come, in relazione all’occupazione abusiva di edifici, è stato a volte invocato lo stato di necessità (art. 54 c.p.), la cui dimostrazione costituisce scriminante del reato. Sul punto, la Cassazione (Sez. II, sentenza n. 35580 del 27 giugno 2007) ha - a tali fini - esteso il concetto di "danno grave alla persona" in armonia con quanto stabilito dall'art. 2 della Costituzione, anche a quelle situazioni che minacciano solo indirettamente l'integrità fisica del soggetto, riferendosi alla sfera dei beni primari collegati alla personalità, tra i quali dev'essere ricompreso il diritto all'abitazione. Secondo la Suprema Corte, l'esigenza di un alloggio rientra fra i bisogni primari della persona, fermo restando, peraltro, che tale interpretazione estensiva del concetto di "danno grave alla persona" importa la necessità di una più attenta e penetrante indagine giudiziaria diretta a circoscrivere la sfera di azione dell'esimente ai soli casi in cui siano indiscutibili gli elementi costitutivi della stessa - necessità e inevitabilità - non potendo i diritti dei terzi essere compressi se non in condizioni eccezionali, chiaramente comprovate. L’operatività dell'esimente presuppone, peraltro (Cass.,sentt. nn. 7183/2008 e 8724/2011), gli ulteriori elementi costitutivi dell'assoluta necessità della condotta, e dell'inevitabilità del pericolo.

La norma in esame - si legge nella relazione illustrativa del disegno di legge di conversione - mira al ripristino delle situazioni di legalità compromesse dalla sussistenza di fatti penalmente rilevanti.

Si intende, quindi, impedire che chi occupa un immobile abusivamente, e sia per questo denunciato al giudice penale, possa, in relazione a tale immobile, ottenervi la residenza o gli allacci delle utenze (ovvero la voltura del relativo contratto, se già allacciate).

Si osserva che la formulazione dell’articolo 5 pare riguardare anche le occupazioni abusive in relazione alle quali sia stata chiesta al giudice solo tutela in sede civile.

Scopo della disposizione è quello di “misurare” la legittimità della richiesta di residenza non dall’abitualità della dimora nell'abitazione ma dalla regolarità del titolo di occupazione; la dichiarazione di residenza dovrebbe essere, quindi, irricevibile dagli uffici comunali qualora non fosse dimostrato che l'alloggio è occupato legittimamente.

Si osserva, tuttavia, che la disciplina in materia anagrafica (DPR 223 del 1989) non prevede attualmente che la dichiarazione di residenza rivolta agli uffici comunali sia condizionata all’esibizione di un atto che attesti la legittimità dell’occupazione dell’alloggio (contratto di acquisto, di locazione o comodato).

L’art. 5 in esame non prevede, in capo al richiedente la residenza, obblighi di esibizione di documenti che comprovino il legittimo possesso o detenzione dell’immobile, così come stabilito in relazione alla somministrazione di utenze (v. ultra). Pare utile valutare in quale modo gli uffici anagrafici possano verificare la regolarità o meno del titolo di occupazione dell’alloggio.

Il secondo periodo del comma 1 dell’art. 5 – introdotto dal Senato - ha, invece, specifico riguardo alla nuova disciplina relativa agli allacci delle utenze (acqua, luce, gas, telefono). Si stabilisce, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge, che i cd. contratti di somministrazione ovvero “gli atti aventi ad oggetto l'allacciamento dei servizi di energia elettrica, di gas, di servizi idrici e della telefonia fissa, nelle forme della stipulazione, della volturazione, del rinnovo, sono nulli, e pertanto non possono essere stipulati o comunque adottati, qualora non riportino i dati identificativi del richiedente e il titolo che attesti la proprietà, il regolare possesso o la regolare detenzione dell'unità immobiliare in favore della quale si richiede l'allacciamento”. A fini di verifica da parte dei fornitori dei servizi, i richiedenti sono tenuti a consegnare idonea documentazione in originale o copia autentica o (in mancanza) a rilasciare dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà.

Dalla formulazione della disposizione sembra che la nuova disciplina sia applicabile ai soli contratti stipulati, volturati o rinnovati dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge. Tuttavia, pare debba essere chiarito il significato del riferimento testuale agli “atti nulli” e (che) pertanto non possono essere stipulati o comunque adottati”.

Riferirsi ad atti nulli (quindi “ontologicamente” ad atti già stipulati) potrebbe dar luogo a problemi di interpretazione. Pare opportuno chiarire:

 se – come sembra - il riferimento agli atti nulli vada inteso in relazione a quelli stipulati in violazione degli obblighi di esibizione documentale dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione (che, quindi, colpisce i contratti ab origine);

 se l’art. 5 introduca un obbligo di sanatoria - mediante l’esibizione dei titoli che attestino la proprietà, la locazione, ecc. – di contratti già in corso alla citata data di entrata in vigore.

Il comma 1-bis, introdotto nel corso dell’esame al Senato, vieta a coloro che occupano abusivamente alloggi di edilizia residenziale pubblica la partecipazione alle procedure di assegnazione di alloggi sociali per i successivi cinque anni a decorrere dalla data di accertamento dell'occupazione abusiva.

Da ultimo, il comma 1-ter, introdotto nel corso dell’esame al Senato, prevede una clausola di salvaguardia, fino al 31 dicembre 2015, degli effetti prodottisi e dei rapporti giuridici sorti sulla base dei contratti di locazione già registrati presso l'Agenzia delle entrate (art. 3, commi 8 e 9 del d.lgs. 23/2011), nei casi di mancata registrazione del contratto entro i termini di legge, di indicazione di un affitto inferiore a quello effettivo e di registrazione di un contratto di comodato fittizio. Tali contratti beneficiano di un canone annuo pari al triplo della rendita catastale, ad essi si applica la disciplina del cd. 4+4 (vale a dire che hanno durata di quattro anni decorrenti dalla data di registrazione, volontaria o d’ufficio, e sono rinnovabili di ulteriori quattro anni).

Tale disciplina (articolo 3, commi 8 e 9, del d.lgs. n. 23 del 2011) è stata dichiarata incostituzionale, per eccesso di delega, dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 50 del 2014, depositata il 14 marzo. La Consulta ha affermato che la disciplina oggetto di censura è sotto numerosi profili ‘rivoluzionaria’ sul piano del sistema civilistico vigente. Allo stesso tempo, però, emerge con chiarezza come si presenti del tutto priva di “copertura” da parte della legge di delegazione.

Con il comma 1-bis sono fatti salvi, fino alla data del 31 dicembre 2015, gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei contratti di locazione stipulati ai sensi della predetta disciplina, dichiarata incostituzionale.

A seguito della modifica introdotta dal Senato, la rubrica dell’art. 5 è integrata con riferimento alla “Salvaguardia degli effetti di disposizioni in materia di contratti di locazione”.

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