Diniego della
cittadinanza italiana e attività informativa
Cons. di Stato, I, 13 gennaio
2016, n. 46 (adunanza del 25 novembre 2015, n. 1882/2015), Richiesta di parere sull’ostensibilità della documentazione
amministrativa “classificata”, prodotta o detenuta dal Ministero dell’interno
per ragioni inerenti alle proprie funzioni istituzionali.
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PREMESSA: Il Ministero
dell’interno, premesso che la concessione della cittadinanza italiana è
provvedimento “altamente discrezionale” e non revocabile in presenza di gravi
elementi sopravvenuti, rappresenta che l’ingresso nel teatro mondiale di
nuove organizzazioni terroristiche, che hanno assunto un ruolo di primissimo
piano nella c.d. “guerra asimmetrica”, costituisce una minaccia a livello
globale, che impone, nel caso di contenzioso conseguente al rigetto delle
istanze di naturalizzazione, l’adozione di maggiori cautele a tutela della
sicurezza nazionale e delle fonti di intelligence coinvolte nell’istruttoria
del procedimento di rigetto. Richiamato, quindi, il contenuto di precedente
parere di questa Sezione (1° luglio 2014, n. 226) in risposta ad altro
quesito in materia di accesso difensivo alla documentazione classificata,
l’Amministrazione riferisce che il “Comparto Intelligence”, interessato ai
sensi del citato parere a rendere il proprio avviso in merito all'ostensione
dei documenti classificati originati nell'ambito dei procedimenti in parola,
ne ha recentemente negato in modo reciso l’esibizione, anche parziale, al
fine di tutelare la propria attività.
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Numero 00046/2016 e data 13/01/2016
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 25 novembre 2015
NUMERO AFFARE 01882/2015
OGGETTO:
Ministero dell'interno
Richiesta di parere
sull’ostensibilità della documentazione amministrativa “classificata”, prodotta
o detenuta dal Ministero dell’interno per ragioni inerenti alle proprie
funzioni istituzionali.
LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa nota 29 ottobre 2015 n. 22-3180/4,
con la quale il Ministero dell'interno - Gabinetto del ministro - ha chiesto il
parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Elio
Toscano
Premesso.
1. Il Ministero dell’interno, premesso che la concessione della
cittadinanza italiana è provvedimento “altamente discrezionale” e non
revocabile in presenza di gravi elementi sopravvenuti, rappresenta che
l’ingresso nel teatro mondiale di nuove organizzazioni terroristiche, che hanno
assunto un ruolo di primissimo piano nella c.d. “guerra asimmetrica”,
costituisce una minaccia a livello globale, che impone, nel caso di contenzioso
conseguente al rigetto delle istanze di naturalizzazione, l’adozione di
maggiori cautele a tutela della sicurezza nazionale e delle fonti di
intelligence coinvolte nell’istruttoria del procedimento di rigetto.
Richiamato, quindi, il contenuto di precedente parere di questa
Sezione (1° luglio 2014, n. 226) in risposta ad altro quesito in materia di
accesso difensivo alla documentazione classificata, l’Amministrazione riferisce
che il “Comparto Intelligence”, interessato ai sensi del citato parere a
rendere il proprio avviso in merito all'ostensione dei documenti classificati
originati nell'ambito dei procedimenti in parola, ne ha recentemente negato in
modo reciso l’esibizione, anche parziale, al fine di tutelare la propria
attività.
2. Stanti i delicati interessi coinvolti, sicurezza dello Stato
e diritto di difesa in giudizio, e dovendosi comunque preservare la supremazia
del primo sul secondo, il Ministero dell’interno ritiene che, nei procedimenti
relativi ai ricorsi avverso il diniego di naturalizzazione, occorra mantenere
un atteggiamento “prudente” nel concedere l’accesso difensivo con un
sostanziale “arretramento della soglia di conoscibilità” delle risultanze
informative e investigative. Conseguentemente pone a questo Consiglio i
seguenti quesiti:
a) se l'attuale quadro normativo possa essere interpretato nel
senso che, in caso di pronuncia che riconosca al ricorrente in un giudizio di
annullamento, che abbia parallelamente o incidentalmente proposto istanza di
accesso, il diritto di ottenere l'ostensione dei documenti richiesti,
l'Amministrazione possa mantenere una condotta processuale di non esibizione,
ai sensi dei principi che regolano il processo amministrativo (artt. 63 e 64
c.p.a.) giustificandola, nei casi che i documenti facciano riferimento
all'espletamento di attività informative particolarmente sensibili, specie
nell'attuale momento storico, con la necessità di tutelare il prioritario
interesse pubblico alla non divulgazione delle informazioni;
b) se, conseguentemente, sempre in base al vigente quadro
normativo, possa ritenersi che, nei casi rappresentati, la pronuncia in materia
di accesso non sia suscettibile di esecuzione coattiva; se, inoltre, fatte
salve naturalmente le valutazioni nei singoli casi di esclusiva competenza,
rispettivamente, del giudice penale e del giudice contabile, la condotta del
funzionario che nei sensi indicati non adempia motivatamente all'ordine di
esibizione possa ritenersi in via generale immune da censure sotto il profilo
della responsabilità penale (art. 328 c.p.) e amministrativa;
c) come debba interpretarsi - alla luce della recente
giurisprudenza circa i rapporti tra accesso difensivo e casi di esclusione
dell'accesso e in relazione sia all'esercizio dell'accesso, incidentale o
parallelo al ricorso giurisdizionale avverso il diniego della cittadinanza, sia
all'accesso nell'ambito del ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica - il disposto del comma 7 dell'art. 24 della legge 241/1990 in
rapporto ai casi di esclusione del diritto di accesso, ove si tratti di atti di
cui, come nel caso di documenti classificati, sia vietata la divulgazione ai
sensi dell'art. 42, comma 1, legge n. 124/2007;
d) in subordine se sia possibile - in caso di ordine di
esibizione nell'ambito di un giudizio ex art. 116 del c.p.a. o di un ricorso al
Presidente della Repubblica per annullamento del diniego di concessione della
cittadinanza - ostendere un documento amministrativo nuovo, recante
l'intestazione dell’Amministrazione dell’interno (in modo da preservare la
fonte di intelligence che ha comunicato gli elementi di controindicazione),
che, privo di riferimenti all'originatore, riporti solo motivazioni di ordine
generale - come, a mero titolo di esempio "la sospetta aderenza a
posizioni fondamentaliste e come tali presumibilmente estremiste" - dalle
quali non si possa risalire ad attività, luoghi, persone o altri elementi
collegati al contesto in cui le informazioni sono state acquisite.
Considerato.
3. Il parere richiesto dal Ministero dell’interno ripropone
questioni, già oggetto del parere 1835/2013 reso dalla Sezione all’adunanza del
16 aprile 2014, concernente l’ostensibilità della documentazione amministrativa
“classificata”, prodotta o detenuta dallo stesso Ministero per ragioni inerenti
alle proprie funzioni istituzionali, con specifico riferimento ai procedimenti
di diniego di concessione della cittadinanza.
Al riguardo si considera preliminarmente che il quadro
legislativo di riferimento non ha subito nel frattempo modifiche: pertanto, si
richiamano le considerazioni già espresse sull’interpretazione e sulla corretta
applicazione dell’art. 24, commi 1, lettera a), e 7, della legge 7 agosto 1990,
n. 241 e dell’art. 42, comma 8, della legge 3 agosto 2007, n. 104, e si
ribadisce che entrambe le disposizioni di legge intervengono in stretta
connessione tra loro in materia di diritto ad agire in giudizio, stabilendo
concordemente che, fatti salvi i casi di opposizione del segreto di stato, il
diritto di accesso prevale sulle esigenze di riservatezza soltanto nel caso in
cui sia necessario per l'utilizzo difensivo, diritto che il Costituente ha
inteso garantire con una nutrita serie di garanzie processuali.
La definizione di una posizione di equilibrio tra gli interessi
coinvolti è riservata al giudice adito, al quale compete stabilire, in
contraddittorio con le parti e nel rispetto dei vincoli normativi, le cautele
da osservarsi nel consentire l’accesso difensivo, in modo da non vanificare
l’istanza di tutela richiesta dal ricorrente.
4. Con il primo dei quesiti si chiede se, nel caso in cui il
giudice amministrativo ordini l’ostensione di documenti classificati richiesta
dal ricorrente e l’ente originatore ne precluda l’esibizione per ragioni di
tutela di un primario interesse pubblico, l’Amministrazione possa giustificare
con detta argomentazione l’inottemperanza e sottrarsi, quindi, alla prevedibile
soccombenza in giudizio. Un tale effetto conseguirebbe necessariamente
all’applicazione degli artt. 63 e 64 del codice del processo amministrativo,
che rinviano al codice di procedura civile quanto al potere del giudice di
ordinare anche a terzi di esibire in giudizio documenti (artt. 210 e 211
c.p.c.) e di disporre ispezioni (art. 118 c.p.c.), nonché di trarre elementi di
valutazione ai fini decisori dal contegno tenuto dalle parti, alle quali spetta
di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità (art. 116
c.p.c.).
Sul punto va considerato che il parallelismo richiamato in
relazione tra le disposizioni che riguardano l’acquisizione e la formazione
della prova tra processo civile e processo amministrativo deve necessariamente
estendersi all’art. 65 c.p.a., concernente l’esercizio del potere d’istruttoria
presidenziale e collegiale, e all’art. 213 c.p.c., il quale stabilisce che,
fuori dai casi di cui agli artt. 210 e 211 c.p.c., il giudice può richiedere
d’ufficio alla pubblica Amministrazione le informazioni scritte relativi ad
atti e documenti dell’Amministrazione stessa, che è necessario acquisire al
processo.
In sostanza, la legge pone in capo alla pubblica
Amministrazione un obbligo di collaborazione con il giudice, che nel caso del
processo amministrativo è rafforzato dal fatto che la pubblica Amministrazione,
oltre ad essere parte del procedimento, è essa stessa detentrice di elementi di
prova che si trovano nella sua disponibilità e che essa deve pertanto porre a
disposizione del giudice come istituzione, cioè come potere dello Stato tenuto
ad agire in modo neutrale come terzo rispetto al processo.
Orbene dall’insieme delle disposizioni codicistiche richiamate
si ricava il principio generale che spetta soltanto ed esclusivamente alla
parte introdurre nel giudizio i fatti e presentare la prova degli stessi, a
meno che, come nel caso del diniego di cittadinanza, non sia materialmente
impossibilitata a produrre il mezzo di prova, sicché potrà chiedere al giudice
di acquisirlo.
Concordemente si è espressa anche la Corte di cassazione, la
quale ha ritenuto che: “la distribuzione dell'onere della prova deve tenere
conto (...) anche del principio della riferibilità o vicinanza o disponibilità
dei mezzi di prova, perché la copertura costituzionale di cui gode il diritto
di agire in giudizio a tutela delle proprie posizioni soggettive impone di non
interpretare la legge in modo da renderne impossibile o troppo difficile
l'esercizio” (Cass., sez. III, 11 maggio 2009, n. 10744).
Fermo restando, quindi, l’obbligo dell’Amministrazione di
collaborare lealmente con l’Autorità giudiziaria ai fini dell’acquisizione
delle prove, sull’attendibilità delle quali l’organo giudicante è chiamato ad
esprimersi, va ricordato che il contesto di cautela entro il quale l’acquisizione
deve avvenire è chiaramente definito dall’art. 42, comma 8, della legge n. 124
del 2007, che recita testualmente: “8. Qualora l'autorità giudiziaria ordini
l'esibizione di documenti classificati per i quali non sia opposto il segreto
di Stato, gli atti sono consegnati all'autorità giudiziaria richiedente, che ne
cura la conservazione con modalità che ne tutelino la riservatezza, garantendo
il diritto delle parti nel procedimento a prenderne visione senza estrarne
copia”-
Secondo il tenore letterale della disposizione, le cautele
devono essere disposte caso per caso dal magistrato, sentita l’Amministrazione
riferente, e svilupparsi con modalità diverse a seconda della situazione
generale e del momento (per esempio, esibizione documentale con o senza
omissis, in forma originale o in forma sintetica) senza tuttavia spingersi al
punto di vanificare l’esercizio del diritto di agire in giudizio con
interpretazioni elusive dei principi costituzionali e della legislazione nella
specifica materia.
5. Il secondo quesito sottende una preoccupazione sui profili
di responsabilità penale e amministrativa a carico del responsabile dell’unità
organizzativa che non ottemperi all’ordine di esibizione documentale, sia in
sede giurisdizionale sia in sede di ricorso straordinario.
Al riguardo la
Sezione non può astenersi dal considerare che si tratta di
una formulazione ipotetica, contrastante con il principio di leale
collaborazione a cui dev’essere improntato il rapporto tra Amministrazione e
giudice.
Per ciò che riguarda in particolare l’aspetto penale, in
mancanza di eccezione relativa al segreto di Stato, non pare possibile in sede
consultiva individuare una generale causa di giustificazione per l’ipotesi
specifica in questione. Spetta al giudice penale valutare l’esistenza di tutti
gli elementi del reato e, in particolare, dell’elemento psicologico di esso.
Per quanto riguarda in particolare il giudizio amministrativo,
comportamenti resistenti non giustificati dell’Amministrazione rileverebbero ai
fini della valutazione delle prove ai sensi dell’art. 64 c.p.a.
6. In ordine al terzo quesito, riguardante l’interpretazione
dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990 e il suo coordinamento con
l’art. 42, commi 1 e 8, si confermano le considerazioni ermeneutiche già
espresse nel parere n. 1835/2013, che si riferiscono all’accesso difensivo in
sede di ricorso giurisdizionale o straordinario e non riguardano le richieste
di accesso ai documenti amministrativi direttamente rivolte
all’Amministrazione, competente ad adottare i relativi provvedimenti.
7. Infine, per ciò che riguarda il quarto quesito sulle
possibili modalità di ostensione della documentazione classificata, l’argomento
è stato già esaminato al punto 5, nell’ambito della risposta al primo quesito,
di cui costituisce corollario.
P.Q.M.
nei termini su esposti è il parere.
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L'ESTENSORE
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IL PRESIDENTE
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Elio Toscano
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Giuseppe Barbagallo
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IL SEGRETARIO
Gabriella Allegrini
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