In tema di censimento della popolazione – Sentenza Tar 2019

In tema di censimento generale della popolazione, l’impianto normativo, ivi compreso quello comunitario, vigente non contiene in alcun punto l’obbligo di risolvere le aporie tra il dato anagrafico e quello rilevato a seguito del censimento dando prevalenza al primo di questi fattori. Anzi, dal contesto legislativo e regolamentare sopra sintetizzato, appare chiaro che l’attività di rilevazione censuaria mira a ricostruire, sulla base delle rilevazioni effettuate e attraverso l’utilizzo di criteri statistici, il dato della popolazione legale in termini quanto più possibile corrispondenti alla popolazione reale. Per tale motivo, il dato anagrafico, pur costituendo il punto di partenza dell’analisi censuaria, non può assurgere anche a strumento di regolazione delle antinomie e dei conflitti riscontrati in fase di rilevazione, in quanto ciò contrasterebbe con la funzione tipica del censimento che, invece, è volta a stimare con il miglior grado di approssimazione, sulla base di regole tecniche di natura statistica, l’effettiva consistenza della popolazione nazionale [aggiunge il Collegio che: a) “nel caso in esame, l’Istat ha dovuto risolvere una ipotesi di “duplicazione intercomunale”, che ricorre quando lo stesso individuo viene rilevato più volte, nell’ambito del censimento, tra Comuni differenti. A tal fine, ha adoperato criteri predefiniti, come risulta dalla nota metodologica che è stata pubblicata sul “sito internet” dell’Istituto, che chiarisce tutte le fasi che interessano il “processo di produzione della popolazione legale”. Il paragrafo 4 della nota si occupa specificatamente delle regole deterministiche seguite per il controllo e la correzione dei “duplicati”, e dà conto anche dei vari metodi seguiti per l’eliminazione degli stessi. Dunque, l’affermazione del Comune resistente secondo cui l’Istat avrebbe operato in assenza di criteri predefiniti ovvero individuandoli ex post ha la consistenza di una mera congettura, smentita dal contenuto della predetta nota”; b) “la scelta delle regole statistiche da approntare, inoltre, è espressione della discrezionalità tecnica adoperata dall’Istat, che è sindacabile sono in caso di manifesta abnormità o illogicità. Il Comune di M., invece, pretende di sostituire a tali regole un criterio di altro tipo, avulso dalle finalità della rilevazione censuaria e incentrato sul concetto di dimora abituale, che non è conferente rispetto alla attività di correzione delle duplicazioni”]

In tema di censimento generale della popolazione, non è ammessa una attività da parte dei Comuni di “controvalidazione” dei dati rilevati dall’Istat,  perché l’elaborazione effettuata per il tramite di precise regole statistiche non può essere messa in discussione attraverso ipotetici controlli “in loco”[ricorda il Collegio  “come l’articolo 46 del D.P.R n. 223/1989, recante il regolamento anagrafico, preveda, l’obbligo delle amministrazioni comunali, a seguito del censimento, di attivarsi ai fini della revisione delle anagrafi, con il dichiarato fine di “accertare la corrispondenza quantitativa e qualitativa dei dati anagrafici con quelli censuari” e come “la revisione, ai sensi del comma 3, “viene effettuata secondo modalità tecniche stabilite nell’occasione dall’Istituto centrale di statistica”; cosicché “è chiaro che in presenza di uno scostamento tra il dato della popolazione legale e le risultanze anagrafiche, ne consegue necessariamente una rettifica del registro anagrafico e non è, invece, consentito procedere, come prospettato dal Comune ricorrente, alla correzione del dato della popolazione legale”]

OMISSIS

FATTO

Con il ricorso in epigrafe, il Comune di M. impugna, chiedendone l’annullamento, il D.P.R. 6 novembre 2012, recante la “determinazione della popolazione legale della Repubblica in base al 15° Censimento generale della popolazione e delle abitazioni del 9 ottobre 2011, emesso in esecuzione dell’art. 50, comma 5, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla Legge 30 luglio 2010 n. 122”, nella parte in cui dichiara che la popolazione legale del Comune ricorrente alla data anzidetta e fino al censimento successivo è di 29.984 abitanti.

Al primo motivo, parte ricorrente, dopo avere premesso di avere compilato nella fase “precensuaria”, come richiesto dall’Istat, un apposito “bilancio”, redigendo il modello predisposto dal medesimo Istituto, dal quale risultava che il Comune contava 30.080 abitanti, lamenta la mancata individuazione dei criteri adottati dall’Istat nell’esecuzione della validazione dei dati trasmessi dal Comune.

Sostiene, quindi, che da verbali di accertamento eseguiti dal Corpo di Polizia Municipale del Comune risulterebbe l’errore compiuto dall'Istituto di statistica nella fase di validazione dei dati raccolti dall’ente comunale e trasmessi al suddetto Istituto per mezzo del relativo bilancio.

Afferma, inoltre, che il censimento avrebbe dovuto eseguirsi prendendo quale unico punto di riferimento le dichiarazioni rese dai cittadini attraverso i questionari consegnati ai rilevatori comunali e, qualora fossero emerse irregolarità, esse avrebbero dovuto essere risolte, in ossequio alle disposizioni comunitarie e nazionali, attraverso un confronto incrociato dei dati contenuti nelle liste anagrafiche comunali.

Nel secondo mezzo di gravame, il Comune lamenta la violazione e mancata applicazione del Regolamenti CE n. 763/2008 e n. 1201/2009, nonché dei principi desumibili dagli articoli 10, comma 1, e 11 della Costituzione. Dalle predette fonti si evincerebbe l’obbligo di fare riferimento, ai fini censuari, del concetto di “dimora abituale” e di adoperare quale criterio discretivo, nei casi dubbi, quello della residenza legale o dichiarata nei registri.

Al terzo motivo, si deduce la violazione del D.L. n. 50/2010, con il quale è stato indetto il censimento, nonché del piano generale di censimento (“PGC”) adottato dall’Istat in forza di tale decreto legge. La fonte legislativa non sarebbe stata rispettata nella parte in cui prevede il “confronto contestuale tra dati rilevati al censimento e dati contenuti nelle anagrafi della popolazione residente”, mentre il PGC sarebbe stato disatteso nella misura in cui imponeva che il campo di osservazione fosse costituito “dalla popolazione dimorante abitualmente, ossia residente (…)”.

Si sono costituite le amministrazioni intimate, chiedendo la reiezione del ricorso siccome infondato.

Alla camera di consiglio del 10 aprile 2013, la domanda cautelare presentata unitamente al ricorso è stata respinta, in ragione della rilevata ragionevolezza del criterio adottato dall’Istat ai fini dell’assegnazione a un ente comunale di quei soggetti che avevano compilato più questionari, dichiarando in ciascuno un diverso Comune di appartenenza. La decisione cautelare è stata confermata in appello, ove, oltre a rilevare l’assenza di un pregiudizio grave e irreparabile, si è osservato che l’attività dell’Istat è “caratterizzata da un alto grado di discrezionalità tecnica” e che, ad una cognizione propria della fase cautelare, non risultavano presenti profili di “evidente illogicità, errore sui presupposti o travisamento di fatto” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, ord. 31 luglio 2013, n. 3078).

In vista dell’udienza di trattazione del merito della controversia, parte ricorrente ha depositato una memoria difensiva, insistendo nell’accoglimento del ricorso.

Alla udienza pubblica del 20 novembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Occorre premettere che la funzione tipica del censimento generale della popolazione, demandato all’Istat, è quella di “fotografare”, avuto riguardo a un preciso momento temporale, i fenomeni di carattere demografico, economico e sociale riguardanti la nazione. Tra le norme che attribuiscono rilevanza al dato censuario sono di particolare importanza gli articoli 56 e 57 della Costituzione, secondo cui ai fini della ripartizione dei seggi elettorali si fa riferimento, per l’appunto, alla popolazione risultante “dall’ultimo censimento”.

La disciplina della modalità di svolgimento del 15° censimento generale della popolazione del 9 ottobre 2011, oggetto della presente controversia, si rinviene da un coacervo di norme, alcune di rango comunitario (i Regolamenti CE n. 763/2008 e n. 1201/2009) e altre nazionali, quali, in primo luogo, l’art. 50 del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78, convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2010 n. 122, con cui è stato indetto il censimento in questione. La richiamata disposizione ha previsto che le concrete modalità di svolgimento delle operazioni censuarie fossero definite nel Piano Generale di Censimento (“PGC”), successivamente adottato con la deliberazione n. 6 del Presidente dell’Istat del 18 febbraio 2011.

Il PGC prevedeva, per i profili di interesse, che i Comuni inviassero la lista anagrafica della popolazione residente riferita al 31 dicembre 2010, sottoposta a validazione dell’Istat; successivamente alla somministrazione e compilazione dei questionari alle famiglie inserite nelle liste, i Comuni avrebbero provveduto alla revisione dei questionari sulla base di specifiche istruzioni fornite dall’Istituto. Infine, a chiusura delle operazioni di rilevazione, i Comuni avrebbero provveduto “alla compilazione e trasmissione all’Istat di bilanci ad hoc relativi agli esiti del confronto censimento-anagrafe” (cfr. art. 2.2. del PGC). Avuto riguardo a questa specifica attività, l’art. 22 del Piano prevedeva che i bilanci “ad hoc” compilati dai Comuni sarebbero stati “validati” dall’Istat contestualmente al processo di determinazione della popolazione legale e che, in conformità all’art. 46 del D.P.R. 30 maggio 1989, recante il regolamento anagrafico della popolazione residente, gli enti comunali avrebbero effettuato “l’aggiornamento e la revisione delle anagrafi della popolazione residente sulla base delle notizie raccolte in occasione del Censimento (…)”.

Tanto premesso, l’odierna controversia ha ad oggetto il dato della popolazione legale riguardante il Comune di M. , come risultante dal Censimento, e segnatamente lo scostamento tra il numero di abitanti indicato dall’ente ricorrente nel bilancio trasmesso all’Istat (pari a 30.080) e quello risultante all’esito della validazione dell’Istituto di statistica (29.984). Il Comune sostiene che, appresi i nominativi dei soggetti “cancellati” dalla lista di abitanti trasmessa all’Istat, ha effettuato taluni accertamenti, dai quali risulterebbe che il maggior numero degli abitanti “sottratti” da quello della popolazione legale sarebbe, invero, costituito da soggetti residenti o comunque abitualmente dimoranti presso il territorio comunale.

Al primo motivo di impugnazione sostiene, quindi, che la determinazione dell’Istat sarebbe affetta da travisamento dei fatti, nonché viziata dalla mancata individuazione dei criteri seguiti nell’attività di rilevazione, in quanto almeno 48 soggetti avrebbero dovuto essere ricompresi nel computo totale della popolazione, sulla base delle rilevazioni fatte dal Comune.

Comunque, deduce al secondo mezzo, eventuali anomalie riscontrate avrebbero dovuto risolversi, sulla base della disciplina normativa che regola la materia, e in particolare del Regolamento CE n. 763/2008, sulla base del criterio della “dimora abituale” e, quindi, della residenza legale.

Ciò anche in conformità del PGC che invece, si deduce nel terzo mezzo di gravame, non sarebbe stato rispettato, nella parte in cui stabilisce, all’art. 2, che il “campo di osservazione” del censimento è costituito dalla popolazione dimorante abitualmente, ossia residente, come definita dall’art. 43 del Codice civile e dall’art. 3 del D.P.R. 30 maggio 1989, n. 223.

Le tesi del Comune ricorrente non possono essere accolte, in quanto presuppongono una inversione logica dell’attività di verifica e confronto tra il dato della popolazione legale e quello delle risultanze anagrafiche.

L’impianto normativo, ivi compreso quello comunitario, sopra sintetizzato non contiene, infatti, in alcun punto l’obbligo di risolvere le aporie tra il dato anagrafico e quello rilevato a seguito del censimento dando prevalenza al primo di questi fattori. Anzi, dal contesto legislativo e regolamentare sopra sintetizzato, appare chiaro che l’attività di rilevazione censuaria mira a ricostruire, sulla base delle rilevazioni effettuate e attraverso l’utilizzo di criteri statistici, il dato della popolazione legale in termini quanto più possibile corrispondenti alla popolazione reale. Per tale motivo, il dato anagrafico, pur costituendo il punto di partenza dell’analisi censuaria, non può assurgere anche a strumento di regolazione delle antinomie e dei conflitti riscontrati in fase di rilevazione, in quanto ciò contrasterebbe con la funzione tipica del censimento che, invece, è volta a stimare con il miglior grado di approssimazione, sulla base di regole tecniche di natura statistica, l’effettiva consistenza della popolazione nazionale.

Nel caso in esame, l’Istat ha dovuto risolvere una ipotesi di “duplicazione intercomunale”, che ricorre quando lo stesso individuo viene rilevato più volte, nell’ambito del censimento, tra Comuni differenti. A tal fine, ha adoperato criteri predefiniti, come risulta dalla nota metodologica che è stata pubblicata sul “sito internet” dell’Istituto, che chiarisce tutte le fasi che interessano il “processo di produzione della popolazione legale”. Il paragrafo 4 della nota si occupa specificatamente delle regole deterministiche seguite per il controllo e la correzione dei “duplicati”, e dà conto anche dei vari metodi seguiti per l’eliminazione degli stessi. Dunque, l’affermazione del Comune resistente secondo cui l’Istat avrebbe operato in assenza di criteri predefiniti ovvero individuandoli ex post ha la consistenza di una mera congettura, smentita dal contenuto della predetta nota.

La scelta delle regole statistiche da approntare, inoltre, è espressione della discrezionalità tecnica adoperata dall’Istat, che è sindacabile sono in caso di manifesta abnormità o illogicità. Il Comune di M. , invece, pretende di sostituire a tali regole un criterio di altro tipo, avulso dalle finalità della rilevazione censuaria e incentrato sul concetto di dimora abituale, che non è conferente rispetto alla attività di correzione delle duplicazioni.

Deve, inoltre, osservarsi che l’Istat ha rappresentato nella propria memoria difensiva che nel bilancio del Comune di M.  sono stati rilevati in totale 205 casi di duplicazione intercomunale, di cui, all’esito della validazione dell’Istat, 109 sono stati attribuiti al Comune ricorrente e 96 ad altri Comuni. Dunque, paradossalmente, pure ricorrendo al (non consentito) criterio della “dimora abituale”, il Comune di M.  si vedrebbe assegnato comunque un numero di abitanti inferiore a quello ritenuto di sua spettanza.

La circostanza, poi, che a seguito delle operazioni censuarie si determini uno scostamento – che tra l’altro, nella odierna vicenda, appare di portata limitata – tra il dato della popolazione legale e quello anagrafico costituisce un fenomeno in una certa misura fisiologica e che, anzi, dimostra l’importanza dell’uso dello strumento del censimento, ai fini della successiva rettifica delle anagrafi (in termini, cfr. OMISSIS).

Deve, inoltre, osservarsi come non sia ammessa una attività da parte dei Comuni di “controvalidazione” dei dati rilevati dall’Istat, proprio perché l’elaborazione effettuata per il tramite di precise regole statistiche non può essere messa in discussione attraverso ipotetici controlli “in loco”. In proposito, deve rammentarsi come l’articolo 46 del D.P.R n. 223/1989, recante il regolamento anagrafico, preveda, l’obbligo delle amministrazioni comunali, a seguito del censimento, di attivarsi ai fini della revisione delle anagrafi, con il dichiarato fine di “accertare la corrispondenza quantitativa e qualitativa dei dati anagrafici con quelli censuari”. La revisione, ai sensi del comma 3, “viene effettuata secondo modalità tecniche stabilite nell’occasione dall’Istituto centrale di statistica”. In definitiva, è chiaro che in presenza di uno scostamento tra il dato della popolazione legale e le risultanze anagrafiche, ne consegue necessariamente una rettifica del registro anagrafico e non è, invece, consentito procedere, come prospettato dal Comune ricorrente, alla correzione del dato della popolazione legale.

In conclusione, alla luce di quanto sopra esposto, il ricorso non può trovare accoglimento.

Le spese di lite, in ragione della peculiarità e parziale novità della vicenda, possono compensarsi tra le parti.

OMISSIS