Corte di Giustizia UE 13
settembre 2018, n. C-369/17, Shajin
Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e
giustizia – Frontiere, asilo e immigrazione – Status di rifugiato o
status di protezione sussidiaria – Direttiva 2011/95/UE – Articolo
17 – Esclusione dallo status di protezione sussidiaria – Cause –
Condanna per un reato grave – Determinazione della gravità sulla base
della pena prevista ai sensi del diritto nazionale – Ammissibilità –
Necessità di una valutazione individuale
L’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme
sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di
beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i
rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione
sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta, deve essere
interpretato nel senso che esso osta a una legislazione di uno Stato membro in
forza della quale si considera che il richiedente protezione sussidiaria abbia
«commesso un reato grave» ai sensi di tale disposizione, il quale può
escluderlo dal beneficio di tale protezione, sulla sola base della pena
prevista per un determinato reato ai sensi del diritto di tale Stato membro.
Spetta all’autorità o al giudice nazionale competente che statuisce sulla
domanda di protezione sussidiaria valutare la gravità dell’illecito
considerato, effettuando un esame completo di tutte le circostanze del caso
individuale di cui trattasi.
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
13 settembre 2018
Nella causa C‑369/17,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale
proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Fővárosi
Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di
Budapest, Ungheria), con decisione del 29 maggio 2017, pervenuta in cancelleria
il 16 giugno 2017, nel procedimento
Shajin Ahmed
contro
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal,
LA CORTE
(Seconda Sezione),
composta da M. Ilešič, presidente di sezione,
A. Rosas (relatore), C. Toader, A. Prechal e E. Jarašiūnas,
giudici,
avvocato generale: P. Mengozzi
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per S.
Ahmed, da G. Győző, ügyvéd;
– per il
governo ungherese da M.Z. Fehér, G. Koós e M.M. Tátrai, in
qualità di agenti;
– per il
governo ceco, da M. Smolek, J. Vláčil e A. Brabcová, in qualità
di agenti;
– per il
governo francese, da E. Armoët, E. de Moustier e D. Colas, in qualità
di agenti;
– per il
governo dei Paesi Bassi, da M.H.S. Gijzen e K. Bulterman, in qualità
di agenti;
– per la Commissione europea,
da A. Tokár e M. Condou-Durande, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito
l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 17,
paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a
cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di
protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le
persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul
contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9).
2 Tale
domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, il
sig. Shajin Ahmed, cittadino afgano, e, dall’altro, il Bevándorlási és
Menekültügyi Hivatal (Ufficio per l’immigrazione e l’asilo, Ungheria), in
precedenza il Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Ufficio per
l’immigrazione e la cittadinanza, Ungheria) (in prosieguo: l’«Ufficio»), in
merito al rigetto da parte di quest’ultimo della domanda di protezione
internazionale presentata dal sig. Ahmed.
Contesto normativo
Diritto internazionale
3 La Convenzione relativa
allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 [Recueil des
traités des Nations Unies, vol. 189, pag. 150, n. 2545 (1954)], è
entrata in vigore il 22 aprile 1954. Essa è stata completata e modificata dal
protocollo relativo allo status dei rifugiati, concluso a New York il 31
gennaio 1967, entrato in vigore il 4 ottobre 1967 (in prosieguo: la
«Convenzione di Ginevra»).
4 L’articolo
1 di tale Convenzione, dopo aver definito nella sezione A, in particolare, la
nozione di «rifugiato», enuncia, nella sezione F:
«Le disposizioni della presente Convenzione non sono
applicabili alle persone di cui vi sia serio motivo di sospettare che:
a) hanno
commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro
l’umanità, nel senso degli strumenti internazionali contenenti disposizioni
relative a siffatti crimini;
b) hanno
commesso un crimine grave di diritto comune fuori del paese ospitante prima di
essere ammesse come rifugiati;
c) si sono
rese colpevoli di atti contrari agli scopi e ai principi delle Nazioni Unite».
Diritto dell’Unione
5 L’articolo
78, paragrafi 1 e 2, TFUE così dispone:
«1. L’Unione
[europea] sviluppa una politica comune in materia di asilo, di protezione
sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato
a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione
internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento.
Detta politica deve essere conforme alla [convenzione di Ginevra], e agli altri
trattati pertinenti.
2. Ai fini del
paragrafo 1, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la
procedura legislativa ordinaria, adottano le misure relative a un sistema
europeo comune di asilo che includa:
a) uno status
uniforme in materia di asilo a favore di cittadini di paesi terzi, valido in
tutta l’Unione;
b) uno status
uniforme in materia di protezione sussidiaria per i cittadini di paesi terzi
che, pur senza il beneficio dell’asilo europeo, necessitano di protezione
internazionale;
(…)».
6 La
direttiva 2011/95, adottata sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 2,
lettere a) e b) TFUE, ha abrogato la direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29
aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi
o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di
protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione
riconosciuta (GU 2004, L 304, pag. 12).
7 I
considerando 3, 4, 8, 9, 12, 23, 24, 33 e 39 della direttiva 2011/95 sono così
formulati:
«(3) Il
Consiglio europeo, nella riunione straordinaria di Tampere del 15 e 16 ottobre
1999, ha convenuto di lavorare all’istituzione di un regime europeo comune in
materia di asilo basato sull’applicazione, in ogni sua componente, della
convenzione di Ginevra (…)
(4) La
convenzione di Ginevra (…) [costituisce] la pietra angolare della disciplina
giuridica internazionale relativa alla protezione dei rifugiati.
(…)
(8) Nel Patto
europeo sull’immigrazione e l’asilo, adottato il 15 e 16 ottobre 2008, il
Consiglio europeo ha rilevato che sussistono forti divergenze fra gli Stati
membri per quanto riguarda la concessione della protezione e ha sollecitato
ulteriori iniziative, compresa una proposta di procedura unica in materia di
asilo che preveda garanzie comuni, per completare l’istituzione, prevista dal
programma dell’Aia [adottato dal Consiglio europeo del 4 novembre 2004, che
determina gli obiettivi da conseguire nel periodo 2005-2010 nello spazio di
libertà, sicurezza e giustizia], del sistema europeo comune di asilo, e offrire
così un livello di protezione più elevato.
(9) Nel
programma di Stoccolma [adottato nel 2010] il Consiglio europeo ha ribadito il
suo impegno per il raggiungimento dell’obiettivo di istituire entro il 2012 uno
spazio comune di protezione e solidarietà basato su una procedura comune in
materia d’asilo e su uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto la
protezione internazionale, conformemente all’articolo 78 [TFUE].
(12) Lo scopo
principale della presente direttiva è quello, da una parte, di assicurare che
gli Stati membri applichino criteri comuni per identificare le persone che
hanno effettivamente bisogno di protezione internazionale e, dall’altra, di
assicurare che un livello minimo di prestazioni sia disponibile per tali
persone in tutti gli Stati membri.
(…)
(23) Dovrebbero
essere stabiliti criteri per la definizione e il contenuto dello status di
rifugiato, al fine di orientare le competenti autorità nazionali degli Stati
membri nell’applicazione della convenzione di Ginevra.
(24) È
necessario introdurre dei criteri comuni per l’attribuzione ai richiedenti
asilo della qualifica di rifugiati ai sensi dell’articolo 1 della convenzione
di Ginevra.
(…)
(33) Inoltre è
opportuno stabilire i criteri per la definizione e gli elementi essenziali
della protezione sussidiaria. La protezione sussidiaria dovrebbe avere
carattere complementare e supplementare rispetto alla protezione dei rifugiati
sancito dalla convenzione di Ginevra.
(…)
(39) In
risposta alla richiesta del programma di Stoccolma di instaurare uno status
uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della
protezione sussidiaria, e fatte salve le deroghe necessarie e oggettivamente
giustificate, ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria dovrebbero
essere riconosciuti gli stessi diritti e gli stessi benefici di cui godono i
rifugiati ai sensi della presente direttiva, alle stesse condizioni di
ammissibilità».
8 Il
successivo articolo 2 così dispone:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
a) “protezione
internazionale”: lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria
quale definito alle lettere e) e g);
(…)
f) “persona
avente titolo a beneficiare della protezione sussidiaria”: cittadino di un
paese terzo o apolide che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come
rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se
ritornasse nel paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel
paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio
effettivo di subire un grave danno come definito all’articolo 15, e al quale
non si applica l’articolo 17, paragrafi 1 e 2, e il quale non può o, a causa di
tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto paese;
g) “status di
protezione sussidiaria”: il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un
cittadino di un paese terzo o di un apolide quale persona avente titolo alla
protezione sussidiaria;
(…)».
9 Contenuto
nel capo III della direttiva in parola, intitolato «Requisiti per essere
considerato rifugiato», l’articolo 12 di quest’ultima, rubricato «Esclusione»,
ai paragrafi 2 e 3, così recita:
«2. Un cittadino di
un paese terzo o un apolide è escluso dallo status di rifugiato ove sussistano
fondati motivi per ritenere che:
a) abbia
commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro
l’umanità quali definiti dagli strumenti internazionali relativi a tali
crimini;
b) abbia
commesso al di fuori del paese di accoglienza un reato grave di diritto comune
prima di essere ammesso come rifugiato, ossia prima del momento in cui gli è
rilasciato un permesso di soggiorno basato sul riconoscimento dello status di
rifugiato, abbia commesso atti particolarmente crudeli, anche se perpetrati con
un dichiarato obiettivo politico, che possono essere classificati quali reati
gravi di diritto comune;
c) si sia reso
colpevole di atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite
quali stabiliti nel preambolo e negli articoli 1 e 2 della carta delle Nazioni
Unite [, firmata a San Francisco il 26 giugno 1954].
3. Il paragrafo 2 si
applica alle persone che istigano o altrimenti concorrono alla commissione dei
reati o atti in esso menzionati».
10 L’articolo
14 della medesima direttiva, dal titolo «Revoca, cessazione o rifiuto del
rinnovo dello status di rifugiato», contenuto nel capo IV, al paragrafo 4, così
dispone:
«Gli Stati membri hanno la facoltà di revocare, di
cessare o di rifiutare di rinnovare lo status riconosciuto a un rifugiato da un
organismo statale, amministrativo, giudiziario o quasi giudiziario quando:
a) vi sono
fondati motivi per ritenere che la persona in questione costituisca un pericolo
per la sicurezza dello Stato membro in cui si trova;
b) la persona
in questione, essendo stata condannata con sentenza passata in giudicato per un
reato di particolare gravità, costituisce un pericolo per la comunità di tale
Stato membro».
11 Il
capo V della direttiva 2011/95, intitolato «Requisiti per la protezione
sussidiaria», contiene l’articolo 17, rubricato «Esclusione», ai sensi del
quale:
«1. Un cittadino di
un paese terzo o un apolide è escluso dalla qualifica di persona avente titolo
a beneficiare della protezione sussidiaria ove sussistano fondati motivi per
ritenere che:
a) abbia
commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro
l’umanità quali definiti dagli strumenti internazionali relativi a tali
crimini;
b) abbia
commesso un reato grave;
c) si sia reso
colpevole di atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite
quali stabiliti nel preambolo e negli articoli 1 e 2 della carta delle Nazioni
Unite;
d) rappresenti
un pericolo per la comunità o la sicurezza dello Stato in cui si trova.
2. Il paragrafo 1 si
applica alle persone che istigano o altrimenti concorrono alla commissione dei
reati o atti in esso menzionati.
3. Gli Stati membri
possono escludere un cittadino di un paese terzo o un apolide dalla qualifica
di persona avente titolo a beneficiare della protezione sussidiaria se questi,
prima di essere ammesso nello Stato membro interessato, ha commesso uno o più reati
non contemplati al paragrafo 1, che sarebbero punibili con la reclusione se
fossero stati perpetrati nello Stato membro interessato e se ha lasciato il
paese d’origine soltanto al fine di evitare le sanzioni risultanti da tali
reati».
Diritto ungherese
12 L’articolo
8 della menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (legge n. LXXX del
2007 sul diritto di asilo) (Magyar Közlöny 2007/83, in prosieguo: la
«legge sul diritto di asilo») prevede quanto segue:
«1. Non può essere
riconosciuto come rifugiato lo straniero per il quale ricorre uno dei motivi di
esclusione di cui all’articolo 1, sezioni D, E o F della Convenzione di
Ginevra.
2. Ai sensi
dell’articolo 1, sezione F, lettera b), della Convenzione di Ginevra, si
considera “crimine grave di diritto comune” ogni atto in cui, quando è
commesso, – tenendo conto di tutte le circostanze, quali la finalità
dell’illecito, il suo motivo, la forma in cui è stato posto in essere o i mezzi
utilizzati o previsti –l’aspetto criminale predomina su quello politico e
che è punito dal diritto ungherese con una pena detentiva di cinque o più
anni».
13 Ai
sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, di tale legge:
«L’autorità competente in materia di asilo revoca lo
status di rifugiato qualora tale rifugiato sia condannato con sentenza
definitiva da un organo giurisdizionale per aver commesso un reato punito dal
diritto ungherese con una pena detentiva di cinque o più anni».
14 Ai
sensi dell’articolo 15 della legge in parola, che disciplina i motivi di esclusione
dallo status di protezione sussidiaria:
«Non si riconosce lo status di protezione sussidiaria
allo straniero:
a) se
sussistano fondati motivi per ritenere che:
aa) abbia
commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro
l’umanità, quali definiti dagli strumenti internazionali;
ab) abbia
commesso un reato punito dal diritto ungherese con una pena detentiva di cinque
o più anni;
ac) abbia
commesso un crimine contrario agli scopi e ai principi delle Nazioni Unite;
b) [quando la
sua] permanenza sul territorio ungherese costituisca un pericolo per la
sicurezza nazionale».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
15 Il
sig. Ahmed ha ottenuto lo status di rifugiato con decisione dell’Ufficio
del 13 ottobre 2000 a motivo del rischio di persecuzioni nel suo paese
d’origine, in quanto suo padre è stato un alto ufficiale del regime di
Najibullah.
16 Un
procedimento penale è stato poi avviato in Ungheria a carico del
sig. Ahmed, nell’ambito del quale quest’ultimo ha chiesto che il consolato
della Repubblica islamica di Afghanistan fosse pienamente informato della sua
situazione.
17 Ritenendo
che dalla domanda di protezione che il sig. Amhed aveva deliberatamente
rivolto al suo paese d’origine si potesse dedurre che il pericolo di
persecuzione fosse venuto meno, l’Ufficio ha avviato d’ufficio, nel corso del
2014, un procedimento di revisione del suo status di rifugiato.
18 Con
sentenza definitiva del 21 maggio 2014 la Fővárosi Ítélőtábla (corte d’appello regionale di
Budapest, Ungheria) ha condannato il sig. Amhed a una pena detentiva di
due anni e a una pena consistente nella privazione dei diritti civili per
quattro anni, per tentato omicidio. Con sentenza del 14 luglio 2014 la Budapest Környéki
Törvényszék (Corte di Budapest-Agglomerazione, Ungheria) lo ha condannato a una
pena detentiva di quattro anni e a una pena consistente nella privazione per
tre anni dei diritti civili, per tentata estorsione.
19 Con
decisione del 4 novembre 2014 l’Ufficio ha revocato al sig. Ahmed lo
status di rifugiato, in applicazione dell’articolo 11, paragrafo 3, della legge
sul diritto di asilo.
20 Il
30 giugno 2015 il sig. Ahmed ha presentato una nuova domanda diretta al
riconoscimento dello status di rifugiato e dello status di protezione
sussidiaria, che è stata respinta dall’Ufficio con decisione del 9 dicembre
2015.
21 Il
sig. Ahmed ha proposto ricorso avverso tale decisione dinanzi al Fővárosi
Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di
Budapest, Ungheria). Tale organo giurisdizionale ha accolto detto ricorso e ha
ordinato all’Ufficio di avviare un nuovo procedimento amministrativo.
22 Nell’ambito
di tale nuovo procedimento l’Ufficio ha respinto la domanda del
sig. Ahmed, con decisione del 10 ottobre 2016, sia per quanto attiene al
riconoscimento dello status di rifugiato, sia per quanto riguarda il
riconoscimento dello status di protezione sussidiaria, constatando al contempo
l’esistenza di un ostacolo al respingimento. L’Ufficio ha ritenuto che al
sig. Ahmed non potesse essere riconosciuta la protezione sussidiaria per
la sussistenza di un motivo di esclusione ai sensi della legge sul diritto di
asilo poiché quest’ultimo aveva commesso un reato sanzionato nell’ordinamento
ungherese con una pena detentiva di cinque o più anni. A tal fine, l’Ufficio ha
preso in considerazione le condanne pronunciate a carico del sig. Ahmed
quali emergono dalle sentenze menzionate al punto 18 della presente sentenza.
23 Il
sig. Ahmed ha proposto un ricorso avverso tale decisione dinanzi al
giudice del rinvio, il Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale
amministrativo e del lavoro di Budapest, Ungheria) per il fatto che, con tale
decisione, l’Ufficio aveva respinto la sua domanda di riconoscimento dello
status di protezione sussidiaria.
24 Secondo
il sig. Ahmed, nel considerare quale motivo di esclusione da tale status
il fatto di aver commesso un reato punito dal diritto ungherese con una pena di
cinque anni di reclusione, la normativa nazionale priva di qualsivoglia potere
discrezionale gli organi amministrativi deputati alla sua applicazione nonché i
giudici incaricati di verificare la legittimità delle decisioni di tali organi.
Orbene, l’espressione «abbia commesso un reato grave», che emerge dall’articolo
17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95, relativo alle cause di
esclusione da tale status, comporterebbe l’obbligo di valutare l’insieme delle
circostanze del caso individuale di cui trattasi.
25 Il
giudice del rinvio rileva che, secondo la normativa ungherese, uno stesso
criterio, ossia il fatto di essere stato condannato per aver «commesso un reato
punito dal diritto ungherese con una pena detentiva di cinque o più anni», costituisce
il fondamento sia della revoca del riconoscimento dello status di rifugiato,
come prevede l’articolo 11, paragrafo 3, della legge sul diritto di asilo, sia
dell’esclusione dallo status di protezione sussidiaria, come emerge
dall’articolo 15, lettere a), ab), di tale legge. La direttiva 2011/95, invece,
prevedrebbe criteri diversi a seconda che si tratti della revoca dello status
di rifugiato o dell’esclusione dallo status di protezione sussidiaria.
26 A
tal riguardo, il giudice del rinvio sottolinea che, per quanto attiene alla
revoca dello status di rifugiato, l’articolo 14, paragrafo 4, lettera b), della
direttiva 2011/95 adotta come criterio la condanna dell’interessato per un
reato «di particolare gravità» e implica che la persona condannata costituisce
manifestamente un pericolo per la comunità dello Stato membro interessato,
mentre, secondo l’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), di tale direttiva,
l’esclusione dal beneficio della protezione sussidiaria si fonderebbe sulla
commissione di un «reato grave», presupponendo che i comportamenti incriminati
siano meno gravi di quelli di cui all’articolo 14, paragrafo 4, lettera b), di
tale direttiva.
27 Secondo
il giudice del rinvio, il criterio utilizzato dalla normativa ungherese,
consistente nel prendere in considerazione la durata della pena prevista, non è
tale da consentire una valutazione della gravità del reato effettivamente
commesso.
28 Infatti,
definire la nozione di «reato grave» basandosi unicamente sulla pena prevista
porterebbe a ritenere automaticamente quale grave qualsiasi illecito punibile,
ai sensi del diritto ungherese, con una pena detentiva di cinque o più anni,
ivi compresi gli illeciti la cui massima pena possibile è una pena detentiva di
cinque anni. Inoltre, un motivo di esclusione allineato sulla pena non potrebbe
tener conto del fatto che l’esecuzione della pena può essere sospesa.
29 Orbene,
secondo il giudice del rinvio, i termini utilizzati all’articolo 14, paragrafo
4, e all’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2011/95 implicherebbero una
valutazione minuziosa dell’insieme delle circostanze del caso individuale di
cui trattasi nonché, in questo caso, della decisione del giudice penale.
30 Il
giudice del rinvio ritiene quindi necessario chiarire l’interpretazione
dell’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95 concernente
l’esclusione dallo status di protezione sussidiaria alla luce segnatamente
dell’interpretazione da parte della Corte dell’articolo 12, paragrafo 2,
lettere b) e c), della direttiva 2004/83, divenuto articolo 12, paragrafo 2,
lettere b) e c), della direttiva 2011/95, relativo all’esclusione dallo status
di rifugiato, nella sentenza del 9 novembre 2010, B e D (C‑57/09 e C‑101/09,
EU:C:2010:661, punto 87), secondo cui l’autorità competente dello Stato membro
considerato può applicare tale disposizione solo dopo aver effettuato, per
ciascun caso individuale, una valutazione dei fatti precisi di cui essa ha
conoscenza, al fine di determinare se sussistano fondati motivi per ritenere
che gli atti commessi dalla persona interessata, che per il resto soddisfa i
criteri per ottenere lo status di rifugiato, rientrino in uno dei due casi di
esclusione previsti dalla disposizione in parola.
31 In
tali circostanze, il Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale
amministrativo e del lavoro di Budapest) ha deciso di sospendere il
procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’espressione “abbia commesso un reato grave”, di
cui all’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della [direttiva 2011/95],
implichi che la pena prevista per un reato specifico, secondo l’ordinamento di
un determinato Stato membro, possa costituire l’unico criterio per determinare
se il ricorrente abbia commesso un reato che può escluderlo dal diritto alla
protezione sussidiaria».
Sulla questione pregiudiziale
32 Con
la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 17,
paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95 debba essere interpretato nel
senso che esso osta a una legislazione di uno Stato membro in base alla quale
si considera che il richiedente protezione sussidiaria abbia «commesso un reato
grave» ai sensi di tale disposizione, che può escluderlo da tale protezione,
sulla sola base della pena prevista per un determinato reato ai sensi del
diritto di tale Stato membro.
33 A
tal riguardo, si deve rilevare che la nozione di «reato grave» di cui
all’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95 non è
definita in tale direttiva, la quale non contiene neppure un rinvio espresso al
diritto nazionale al fine di determinarne il senso e la portata.
34 Lo
stesso vale per la nozione di «reato di particolare gravità» di cui all’articolo
14, paragrafo 4, lettera b), della direttiva 2011/95, relativo alla revoca
dello status di rifugiato, e per la nozione di «reato grave di diritto comune»
di cui all’articolo 12, paragrafo 2, lettera b), di tale direttiva, relativo
all’esclusione dallo status di rifugiato.
35 Secondo
i governi ceco e ungherese, poiché il legislatore dell’Unione non ha definito
la nozione di «reato grave» nel contesto delle domande di protezione
internazionale, spetta al legislatore degli Stati membri definire tale nozione.
Il sig. Ahmed, i governi francese e olandese nonché la Commissione europea
sostengono, invece, che tale nozione deve, nell’ambito delle domande di
protezione internazionale, essere interpretata prendendo in considerazione gli
obiettivi e i principi generali del diritto dell’Unione applicabili ai
rifugiati e che l’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95
deve, pertanto, essere interpretato alla luce della convenzione di Ginevra, in
particolare del suo articolo 1, sezione F, lettera b), e dell’articolo 12,
paragrafo 2, lettera b), di tale direttiva che riproduce, in sostanza, il
contenuto di quest’ultima disposizione.
36 A
tal riguardo, si deve rammentare innanzitutto che, conformemente alla necessità
di garantire tanto l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione quanto il
principio di uguaglianza, i termini di una disposizione di tale diritto, la
quale non contenga alcun rinvio espresso al diritto degli Stati membri ai fini
della determinazione del suo senso e della sua portata, devono di norma essere
oggetto, nell’intera Unione, di un’interpretazione autonoma e uniforme da
effettuarsi tenendo conto, segnatamente, del contesto di tale disposizione e
dello scopo perseguito dalla normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso,
sentenze del 28 luglio 2016, JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, punti da 35
a 37; del 26 luglio 2017, Ouhrami, C‑225/16, EU:C:2017:590, punto 38, e del 12
aprile 2018, A e S, C‑550/16, EU:C:2018:248, punto 41).
37 Orbene,
dal considerando 12 della direttiva 2011/95 emerge che uno degli scopi
principali di quest’ultima è quello di assicurare che gli Stati membri
applichino criteri comuni per identificare le persone che hanno effettivamente
bisogno di protezione internazionale. Inoltre, dall’articolo 78, paragrafo 1,
TFUE discende che la politica comune che l’Unione sviluppa in materia di asilo,
di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno
status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione
internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento,
deve essere conforme alla Convenzione di Ginevra.
38 In
tale contesto, occorre rilevare che, come la direttiva 2004/83, la direttiva
2011/95 disciplina, nell’ambito del concetto di «protezione internazionale»,
due regimi distinti di protezione, ossia, da un lato, lo status di rifugiato e,
dall’altro, quello di protezione sussidiaria (v., per quanto riguarda la
direttiva 2004/83, sentenza dell’8 maggio 2014, N., C‑604/12, EU:C:2014:302,
punto 26).
39 Come
emerge dai considerando 6 e 33 della direttiva 2011/95, la protezione
sussidiaria è intesa a completare la protezione dei rifugiati sancita dalla
convenzione di Ginevra (sentenza del 1o marzo 2016, Alo e Osso,
C‑443/14 e C‑444/14, EU:C:2016:127, punto 31).
40 Dai
considerando 4, 23 e 24 della direttiva 2011/95 emerge che la Convenzione di Ginevra
costituisce la pietra angolare della disciplina giuridica internazionale
relativa alla protezione dei rifugiati e che le disposizioni di tale direttiva
relative alle condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato nonché
al contenuto di quest’ultimo sono state adottate al fine di aiutare le autorità
competenti degli Stati membri ad applicare tale convenzione basandosi su
nozioni e criteri comuni (sentenza del 1o marzo 2016, Alo e
Osso, C‑443/14 e C‑444/14, EU:C:2016:127, punto 28, nonché giurisprudenza ivi
citata).
41 La Corte ha ripetutamente
statuito che l’interpretazione delle disposizioni di tale direttiva, così come
di quelle della direttiva 2004/83, deve, pertanto, essere effettuata alla luce
dell’economia generale e della finalità di quest’ultima, nel rispetto della
Convenzione di Ginevra e degli altri trattati pertinenti contemplati
dall’articolo 78, paragrafo 1, TFUE (sentenze del 9 novembre 2010, B e D, C‑57/09
e C‑101/09, EU:C:2010:661, punto 78; del 1o marzo 2016, Alo e
Osso, C‑443/14 e C‑444/14, EU:C:2016:127, punto 29, e del 31 gennaio 2017,
Lounani, C‑573/14, EU:C:2017:71, punto 42).
42 Sebbene
tali considerazioni, in quanto riguardano la Convenzione di
Ginevra, siano pertinenti unicamente per quanto concerne le condizioni di
riconoscimento dello status di rifugiato nonché il contenuto di tale status,
nei limiti in cui il regime previsto da detta convenzione si applica soltanto
ai rifugiati e non ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria,
emerge tuttavia dai considerando 8, 9 e 39 della direttiva 2011/95 che il
legislatore dell’Unione ha inteso instaurare uno status uniforme a favore di
tutti i beneficiari di una protezione internazionale (sentenza del 1o marzo
2016, Alo e Osso, C‑443/14 e C‑444/14, EU:C:2016:127, punti 31 e 32).
43 Per
quanto riguarda le cause di esclusione dallo status di protezione sussidiaria,
occorre rilevare che il legislatore dell’Unione si è ispirato alle norme
applicabili ai rifugiati per estenderle, ove possibile, ai beneficiari dello
status di protezione sussidiaria.
44 Infatti,
il contenuto e la struttura dell’articolo 17, paragrafo 1, lettere da a) a c),
della direttiva 2011/95, riguardante l’esclusione dal beneficio dalla
protezione sussidiaria, presentano analogie con l’articolo 12, paragrafo 2,
lettere da a) a c), della medesima direttiva, relativo all’esclusione dallo
status di rifugiato, il quale riproduce esso stesso, in sostanza, il contenuto
dell’articolo 1, sezione F, lettere da a) a c), della Convenzione di Ginevra.
45 Peraltro,
dai lavori preparatori della direttiva 2011/95 così come da quelli della
direttiva 2004/83 (v. i punti 4.5 e 7 della relazione della proposta di
direttiva presentata dalla Commissione il 30 ottobre 2001 [COM(2001) 510
definitivo] [GU 2002, C 51 E, pag. 325) nonché la proposta di
direttiva presentata dalla Commissione il 21 ottobre 2009 [COM(2009) 551 definitivo]),
risulta che l’articolo 17, paragrafo 1, lettere da a) a c), della direttiva
2001/95 deriva dalla volontà del legislatore dell’Unione d’introdurre cause di
esclusione dalla protezione sussidiaria analoghe a quelle applicabili ai
rifugiati.
46 Tuttavia,
sebbene tali cause di esclusione si articolino attorno alla nozione di «reato
grave», l’ambito di applicazione della causa di esclusione prevista
dall’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95 è più ampia
di quello della causa di esclusione dallo status di rifugiato di cui
all’articolo 1, sezione F, lettera b), della Convenzione di Ginevra e di cui
all’articolo 12, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2011/95.
47 Infatti,
mentre la causa di esclusione dallo status di rifugiato prevista da tale ultima
disposizione riguarda un reato grave di diritto comune commesso al di fuori del
paese di accoglienza prima che l’interessato sia ammesso come rifugiato, la
causa di esclusione dalla protezione sussidiaria di cui all’articolo 17,
paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95 riguarda più in generale un
reato grave e non è quindi limitata né geograficamente né nel tempo né quanto
alla natura dei reati di cui trattasi.
48 Si
deve rammentare che, nella sentenza del 9 novembre 2010, B e D, (C‑57/09 e C‑101/09,
EU:C:2010:661, punto 87), la
Corte ha dichiarato che risulta dal testo dell’articolo 12,
paragrafo 2, lettere b) e c), della direttiva 2004/83, divenuto articolo 12,
paragrafo 2, lettere b) e c), della direttiva 2011/95, che l’autorità
competente dello Stato membro considerato può applicare tale disposizione solo
dopo aver effettuato, per ciascun caso individuale, una valutazione dei fatti
precisi di cui essa ha conoscenza, al fine di determinare se sussistano fondati
motivi per ritenere che gli atti commessi dalla persona interessata, che per il
resto soddisfa i criteri per ottenere lo status di rifugiato, rientrino in uno
dei due casi di esclusione previsti dalla disposizione in parola.
49 Ne
deriva che qualsiasi decisione di escludere una persona dallo status di
rifugiato deve essere preceduta da un esame completo di tutte le circostanze
relative al suo caso individuale e non può essere adottata in modo automatico
(v., in tal senso, sentenza del 9 novembre 2010, B e D, C‑57/09 e C‑101/09,
EU:C:2010:661, punti 91 e 93).
50 Una
siffatta necessità deve essere trasposta alle decisioni di esclusione dalla
protezione sussidiaria.
51 Infatti,
al pari delle cause di esclusione dallo status di rifugiato, lo scopo delle
cause di esclusione dalla protezione sussidiaria è escludere dallo status
conferito da quest’ultima le persone ritenute indegne della protezione
collegata a tale status e preservare la credibilità del sistema europeo comune
di asilo, il quale comporta tanto il ravvicinamento delle norme sul
riconoscimento dei rifugiati e sul contenuto dello status di rifugiato quanto
le misure relative a forme sussidiarie di protezione che offrono uno status
adeguato a chiunque abbia bisogno di una siffatta protezione (v., in tal senso,
per quanto attiene alla direttiva 2004/83 e allo status di rifugiato, sentenza
del 9 novembre 2010, B e D, C‑57/09 e C‑101/09, EU:C:2010:661, punti 104 e
115).
52 Occorre
rilevare che l’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95
consente di escludere una persona dallo status di protezione sussidiaria solo
se sussistano «fondati motivi» di ritenere che abbia commesso un reato grave.
Tale disposizione stabilisce una causa di esclusione che costituisce un’eccezione
alla regola generale di cui all’articolo 18 della direttiva 2011/95 e richiede
quindi un’interpretazione restrittiva.
53 Secondo
il giudice del rinvio, la legge sul diritto di asilo porta, tuttavia, a
qualificare automaticamente come reato grave qualsiasi illecito che possa
essere sanzionato, ai sensi del diritto ungherese, con una pena detentiva di
cinque o più anni.
54 La Commissione osserva
giustamente che tale qualificazione può coprire un ampio spettro di
comportamenti aventi un grado di gravità variabile. Orbene, secondo la Commissione è
necessario che l’autorità o il giudice nazionale competente che statuisce in
merito alla domanda di protezione sussidiaria possa esaminare, sulla base di
criteri diversi da quello della pena prevista, se l’illecito commesso dal
richiedente, che per il resto soddisfa i criteri per ottenere lo status di
protezione sussidiaria, sia di una gravità tale da dover portare al rigetto
della sua domanda di protezione internazionale.
55 A
tale riguardo, occorre sottolineare che, sebbene il criterio della pena
prevista sulla base della legislazione penale dello Stato membro interessato
sia di particolare importanza nel valutare la gravità del reato che giustifica
l’esclusione dalla protezione sussidiaria ai sensi dell’articolo 17, paragrafo
1, lettera b), della direttiva 2011/95, l’autorità competente dello Stato
membro interessato può invocare la causa di esclusione prevista da tale
disposizione solo dopo aver effettuato, per ciascun caso individuale, una valutazione
dei fatti precisi di cui essa ha conoscenza, al fine di determinare se
sussistano fondati motivi per ritenere che gli atti commessi dalla persona
interessata, che per il resto soddisfa i criteri per ottenere lo status
richiesto, rientrino in tale causa di esclusione (v., per analogia, sentenze
del 9 novembre 2010, B e D, C‑57/09 e C‑101/09, EU:C:2010:661, punto 87, e del
31 gennaio 2017, Lounani, C‑573/14, EU:C:2017:71, punto 72).
56 Tale
interpretazione è avvalorata dalla relazione dell’Ufficio europeo di sostegno
per l’asilo («EASO»), del gennaio 2016, intitolata «Esclusione: articoli 12 e
17 della direttiva qualifiche (2011/95/UE)», la quale raccomanda, al punto
3.2.2 relativo all’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva
2011/95, che la gravità del reato in grado di escludere una persona dalla
protezione sussidiaria sia valutata alla luce di una pluralità di criteri
quali, segnatamente, la natura dell’atto di cui trattasi, i danni causati, la
forma del procedimento utilizzato per esercitare l’azione penale, la natura
della pena prevista e la presa in considerazione della questione se anche la
maggior parte degli organi giurisdizionali considera l’atto di cui trattasi un
reato grave. L’EASO fa riferimento, a tal riguardo, a talune decisioni adottate
dai supremi organi giurisdizionali degli Stati membri.
57 Analoghe
raccomandazioni sono, inoltre, contenute nel manuale sulle procedure e i
criteri da applicare per la determinazione dello status di rifugiato ai sensi
della Convenzione del 1951 e del protocollo del 1967 relativi allo status dei
rifugiati [Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR),
1992, punti da 155 a 157].
58 Alla
luce delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla questione
sollevata dichiarando che l’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della
direttiva 2011/95 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una
legislazione di uno Stato membro in forza della quale si considera che il
richiedente protezione sussidiaria abbia «commesso un reato grave» ai sensi di
tale disposizione, il quale può escluderlo dal beneficio di tale protezione,
sulla sola base della pena prevista per un determinato reato ai sensi del
diritto di tale Stato membro. Spetta all’autorità o al giudice nazionale
competente che statuisce sulla domanda di protezione sussidiaria valutare la gravità
dell’illecito considerato, effettuando un esame completo di tutte le
circostanze del caso individuale di cui trattasi.
Sulle spese
59 Nei
confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce
un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire
sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni
alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione)
dichiara:
L’articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della
direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre
2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi,
della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme
per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione
sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta, deve essere
interpretato nel senso che esso osta a una legislazione di uno Stato membro in
forza della quale si considera che il richiedente protezione sussidiaria abbia
«commesso un reato grave» ai sensi di tale disposizione, il quale può
escluderlo dal beneficio di tale protezione, sulla sola base della pena
prevista per un determinato reato ai sensi del diritto di tale Stato membro.
Spetta all’autorità o al giudice nazionale competente che statuisce sulla
domanda di protezione sussidiaria valutare la gravità dell’illecito
considerato, effettuando un esame completo di tutte le circostanze del caso
individuale di cui trattasi.
Dal sito http://curia.europa.eu
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