Cons. di Stato, I, 7 novembre 2017, n. 2325/2017 (adunanza del 11 ottobre 2017, n. 1326/2017), Ministero dell'interno - Dipartimento libertà civili. Quesito in materia di approvazione governativa dei ministri di culto di confessioni acattoliche

Fermo restando il principio per cui l’approvazione da parte dal Ministero della nomina a ministro di culto di una confessione religiosa diversa da quella cattolica non limita la professione del culto né la celebrazione del relativo culto né l’assistenza spirituale ai fedeli — spetta all’Amministrazione compiere un’accurata istruttoria per verificare sia i requisiti soggettivi del ministro di culto sia la consistenza quali-quantitativa del culto. Sotto tale ultimo aspetto il riferimento ad un numero minimo di fedeli su base nazionale o locale può fungere da criterio per le determinazioni dell’Amministrazione ma non deve essere letto nel senso dell’esistenza di una rigorosa soglia al di sotto della quale non è possibile approvare la nomina. L’Amministrazione valuterà quindi se, pur essendo esiguo il numero di fedeli su base locale, la confessione religiosa possa contare su un adeguato numero di fedeli a livello nazionale, e potrà valutare la presenza in territori vicini di altri ministri di culto o le specifiche esigenze del caso concreto.

Numero 02325/2017 e data 07/11/2017 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 11 ottobre 2017

NUMERO AFFARE 01326/2017

OGGETTO:

Ministero dell'interno - Dipartimento libertà civili.

Quesito in materia di approvazione governativa dei ministri di culto di confessioni acattoliche.

LA SEZIONE

Visto il quesito proposto dal Ministero dell'interno con nota 14 luglio 2017, prot. n. 1372;

esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vincenzo Neri.

1. Premessa. Il Ministero dell’Interno pone al Consiglio di Stato un quesito sulla disciplina relativa all’approvazione governativa della nomina a ministro di culto acattolico. Dopo aver ricordato i diversi pareri espressi dalla prima Sezione, ha chiesto una nuova pronuncia “volta a riconsiderare una riduzione dei limiti numerici dei fedeli per l’approvazione dei ministri di culto, tenendo conto dei diversi criteri di aggregazione delle confessioni religiose sul territorio, e in ogni caso a non porre”, quale criterio minimo, il numero di almeno cinquecento fedeli presenti in ambito locale. Ciò anche perché il Ministero ritiene “indispensabile un’attenzione particolare da riservare alle minoranze religiose”.

Spiega il Ministero che l’esigenza di una nuova pronuncia deriva dalla necessità di chiarire la “divergenza di prospettive evidenziata tra i differenti pareri del Consiglio di Stato sopra citati” e dalla constatazione che vi sono “comunità di fede le quali, per loro parametri organizzativi interni, si presentano alquanto parcellizzate e incapaci di raggiungere una consistenza minima di fedeli indicata nel parere 11 gennaio 2012, n. 1834 – pari ad almeno 500 in ambito locale o 5.000 a livello nazionale – e che quindi non avrebbero la possibilità di avere alcun ministro di culto approvato, in grado di compiere atti valevoli anche per l’ordinamento giuridico dello Stato”. Inoltre, l’Amministrazione rileva che il Consiglio di Stato con parere n. 71/2014, fermo il riferimento di una consistenza minima sul territorio nazionale di almeno 5.000 fedeli, ha individuato un ulteriore criterio per la concessione dell’approvazione nella circostanza che in una Regione, ove è presente una comunità religiosa locale, sia pure esigua, non ci sia nessun altro ministro di culto munito dell’approvazione.

2. La libertà religiosa. Il termine diritto di libertà religiosa può essere variamente inteso sia come libertà di scegliere un credo determinato e aderirvi (libertà di religione) sia come libertà di ciascuno di esternare liberamente il proprio credo religioso (libertà di culto) sia ancora come libertà delle varie confessioni religiose, tutte ugualmente libere rispetto alla legge (libertà di culto).

L’art 19 Cost. riconosce la libertà religiosa sotto il profilo individuale, ovvero il diritto di professare la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitare in privato o in pubblico il culto, con il solo limite del divieto di riti contrari al buon costume. All’art 20 Cost. si stabilisce che il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto di un’associazione o istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività. La Corte costituzionale ha individuato nel divieto di manifestazioni di pensiero in materia religiosa di carattere vilipendioso un limite ulteriore rispetto a quello del buon costume (sent. n. 188/75).

La libertà religiosa è un diritto pubblico subiettivo che si differenzia dai diritti sociali in quanto postula la pretesa di ciascuno ad una prestazione negativa dello Stato e degli altri membri della collettività, ovvero l’astensione dal compiere atti che possano impedirne il libero esercizio.

Altro principio fondamentale in materia è presente all’art 8 Cost., che stabilisce l’uguaglianza di tutte le confessioni religiose dinanzi alla legge precisando che le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano.

La Costituzione del 1947 non ha qualificato espressamente lo Stato dal punto di vista confessionale, né in senso laico, né qualificando una religione come religione di Stato; dal combinato disposto dei citati artt. 8, 19 e 20 si ricava il principio fondamentale della laicità dello Stato. Tali princìpi devono poi essere letti alla luce dell’articolo 2 Cost., che riconosce e garantisce i diritti dell’uomo anche nelle formazioni sociali, e dell’articolo 3 Cost. che garantisce l’uguaglianza sostanziale di tutti i cittadini, senza distinzione, tra l’altro, di religione.

La corte costituzionale, con la sentenza 43/1988, ha chiarito che “al riconoscimento da parte dell'art. 8, secondo comma, Cost., della capacità delle confessioni religiose, diverse dalla cattolica, di dotarsi di propri statuti, corrisponde l’abbandono da parte dello Stato della pretesa di fissarne direttamente per legge i contenuti”. La Corte ha quindi affermato il principio secondo cui il limite al diritto riconosciuto alle confessioni religiose dall’art. 8 Cost. di darsi propri statuti, purché non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano, si può intendere riferito “solo ai principi fondamentali dell’ordinamento stesso e non anche a specifiche limitazioni poste da particolari disposizioni normative”.

È altresì previsto che la disciplina dei rapporti con lo Stato italiano debba avvenire sulla base di intese con le relative rappresentanze.

Per le confessioni religiose che non hanno stipulato intese, la principale fonte normativa è la legge 24 giugno 1929 n. 1159, contenente “Disposizioni sull’esercizio dei culti ammessi nello Stato e sul matrimonio celebrato davanti ai ministri dei culti medesimi”, oltre ai relativi decreti d’attuazione.

La legge citata all’art. 3 prevede che “Le nomine dei ministri dei culti diversi dalla religione dello Stato debbono essere notificate al Ministero della giustizia e degli affari di culto (oggi Ministero dell’interno) per l'approvazione. Nessun effetto civile può essere riconosciuto agli atti del proprio ministero compiuti da tali ministri di culto, se la loro nomina non abbia ottenuto l’approvazione governativa”. L'articolo 3, quindi, assoggetta tali nomine ad un provvedimento ministeriale di approvazione. Il successivo art.7 recita: “il matrimonio celebrato davanti ad alcuno dei ministri di culto indicati nel precedente articolo 3 produce dal giorno della celebrazione gli stessi effetti del matrimonio celebrato davanti all'ufficiale dello stato civile”.

Il regio-decreto 28 febbraio 1930 n. 289, contenente norme d’attuazione, all’art. 21, stabilisce che “Gli uffici per gli affari di culto, assunte le altre informazioni necessarie per completare l’istruttoria e sentito il prefetto della provincia in cui il ministro del culto esercita il suo ufficio, trasmettono gli atti al Ministero dell’interno”.

Ai sensi dell’articolo 21, comma 2, l’approvazione della nomina è data con decreto del ministro dell’interno. Il comma successivo precisa poi che nel caso in cui i seguaci del culto, cui appartiene il ministro di culto che chiede l’approvazione della propria nomina, siano nella maggioranza cittadini italiani, oppure nel caso in cui al ministro del culto spetti la facoltà di celebrare matrimoni religiosi dei propri fedeli con effetti civili, il ministro del culto deve avere la cittadinanza italiana e saper parlare la lingua italiana.

Dopo l’entrata in vigore della Costituzione si è dubitato della legittimità costituzionale dell’approvazione governativa, in quanto si riteneva che essa potesse essere in contrasto con il principio di uguaglianza di tutte le confessioni religiose.

Il Consiglio di Stato, con sentenza della quarta sezione 24 aprile 1956, n. 412, si è pronunciato nel senso della compatibilità con la Costituzione, poiché “l’intervento del provvedimento amministrativo, in questa ipotesi, è produttivo di conseguenze giuridiche favorevoli che non potrebbero derivare dalle norme costituzionali” e “... il Ministro di un culto acattolico, in quanto sancito dalla Costituzione, può liberamente esercitare gli atti del suo Ministero senza che occorra, al riguardo, una preventiva autorizzazione governativa, ma se egli intende compiere degli atti che siano produttivi di quelle conseguenze giuridiche previste dalla legge o dal regolamento citati, occorre che chieda ed ottenga l’approvazione della nomina da parte del Ministro, prevista dall’art. 3 della legge predetta.”.

La corte costituzionale, con sentenza n. 59/1958, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge n. 1159/1929.

3. L’approvazione. Il ministro di culto ricopre un ruolo funzionale che lo distingue dai fedeli, in virtù del quale sono riconosciuti particolari diritti, ma sono anche previsti obblighi e incompatibilità.

Occorre distinguere i ministri di culto di confessioni religiose che hanno stipulato intese con lo Stato e quelli appartenenti a confessioni che non hanno stipulato intese e che trovano la loro disciplina nella l. 1159/1929. Per i primi la qualifica è data con la nomina da parte della confessione religiosa, senza alcun tipo di ingerenza da parte dello Stato; per i secondi, invece, affinché gli atti da questi compiuti possano produrre effetti civili, oltre alla nomina occorre il decreto d’approvazione del ministro.

Come più volte la Sezione ha chiarito in precedenti pareri, la mancata approvazione governativa della nomina a ministro di culto acattolico non è di ostacolo all’esercizio del ministero, ma impedisce che gli atti compiuti dai ministri possano avere effetti per l’ordinamento giuridico, così ad esempio non possono celebrare matrimoni con effetti civili, non possono eseguire collette all'interno e all'ingresso degli edifici destinati al proprio culto (art. 4 R.D. 289/30) e non possono essere dispensati dalla chiamata alle armi (art. 7 del regio decreto 289/1930) o prestare assistenza religiosa ai militari acattolici (art. 8 del regio decreto 289/1930) in caso di mobilitazione delle forze armate dello Stato.

Sulla natura dell’approvazione della nomina: “È certo che, nel periodo politico-istituzionale in cui fu emanata la legge sui cd. culti ammessi nello Stato, l’approvazione era qualificabile in termini di atto di controllo di alto contenuto discrezionale rimesso all’apprezzamento degli organi di governo, come si desume dai lavori preparatori. Si trattava di una vera e propria preventiva autorizzazione alla libera attività del culto nello Stato. Il mutato quadro costituzionale ha fatto sì – in ambito dottrinale - che, oltre a coloro che vorrebbero continuare ad ascrivere l’istituto alla categoria della approvazione propriamente intesa, altri lo ascrivono all’autorizzazione, in quanto diretta a rimuovere un limite all’esercizio di un potere già spettante al soggetto interessato, che determinerebbe, in relazione ad alcune funzioni ministeriali, una sorta di delegazione di pubblici poteri; e altri ancora – secondo una prospettazione che appare forse più convincente – lo ascrivono alla concessione (sub specie dell’ammissione), conferendo il provvedimento il particolare status di ministro “approvato”, che non compete alla generalità dei cittadini”(Consiglio di Stato, sez I, parere 22 ottobre 2009 n. 6357/2009.

4. I criteri per l’approvazione. Già in diverse occasioni questa Sezione si è occupata della questione relativa all’approvazione della nomina dei ministri di culto di confessioni diverse da quella cattolica da parte del Ministero dell’Interno.

Con parere 20 febbraio 2008 n. 238 la Sezione ha chiarito che la questione attiene ai limiti e all’incidenza del potere dell’Amministrazione in sede di approvazione governativa della nomina e non inerisce quindi alla tematica della professione e manifestazione della fede religiosa, con l’ulteriore precisazione che detta approvazione non incide sul libero esercizio del credo religioso ma ha il solo effetto di ampliare la legittimazione dei nominati. L’approvazione è diretta, infatti, alla verifica della personalità morale della persona che riveste la carica pastorale e risponde ad una esigenza di prudente accertamento dell’affidabilità, serietà e moralità del soggetto. La mancata approvazione dei ministri non determina dunque alcun impedimento o interferenza dello Stato, ben potendo il ministro continuare ad esercitare l’attività pastorale con l’unico limite dell’impossibilità di celebrare matrimoni con effetti civili nell’ordinamento dello Stato o altri atti produttivi di effetti giuridici nell’ordinamento statale.

Sempre il Consiglio — dopo avere precisato che non possono ipotizzarsi limitazioni al diritto di professare la fede religiosa e di esercitare liberamente il culto, con riguardo sia a chi professa sia a chi amministra il culto — ha stabilito che il potere amministrativo che consegue alla nomina richiede valutazioni sull’affidabilità del richiedente e che “ciò non significa necessariamente nel caso di conclusioni negative da parte del Ministero dell’Interno che la statuizione sia determinata da un giudizio di ridotta integrità morale. Contano e assumono il massimo rilievo: la situazione concreta nella quale dovranno operare i poteri amministrativi così concessi al ministro di culto anche con riguardo al numero di fedeli affidatigli, la comunità religiosa di riferimento e le sue dimensioni, il numero di ministri di quel culto già muniti di approvazione”.

Col già citato parere 22 ottobre 2009 n. 6357/2009 la Sezione ha ribadito che la cd. approvazione non limita la professione del culto né la celebrazione del relativo culto né l’assistenza spirituale ai fedeli e che essa amplia la sfera dei poteri del ministro ricollegando agli atti compiuti da quest’ultimo nell’esercizio del suo ministero effetti diretti nell’ordinamento dello Stato. “Tale soluzione, con tutta evidenza, esprime un punto di equilibrio tra il rispetto dell’autonomia dell’ordinamento (giuridico) confessionale e l’ossequio all’ordinamento generale, tra il riconoscimento dell’ordinamento della confessione e l’esclusività dell’ordinamento dello Stato”. La Sezione ha poi precisato che la valutazione del Ministero si sostanzia in un apprezzamento indubbiamente discrezionale – ovvero il requisito soggettivo dell’affidabilità, serietà e moralità della persona nonché il requisito oggettivo dell’esistenza di una consistente comunità di fedeli e la serietà del fine – per concludere che non v’è ragione per delimitare l’ambito territoriale di svolgimento delle funzioni, non essendoci più alcuna giustificazione logico-giuridica.

Nel successivo parere 11 gennaio 2012 n. 1834/11 si è posta l’attenzione sul valore della soglia quantitativa minima di fedeli necessari per potere procedere alla nomina dei ministri di culto di confessioni religiose che non hanno stipulato intese. Si è precisato che la consistenza numerica è solo uno dei fattori che l’amministrazione deve tenere in considerazione per l’approvazione della nomina indicati dall’art.20 del r.d. 289/30.

Come correttamente ricordato nella formulazione del quesito “l’esiguità del numero sembrerebbe deporre a sfavore della rilevanza quali-quantitativa della comunità religiosa e, conseguentemente, della necessità che il ministro debba compiere atti di culto produttivi di effetti giuridici nel nostro ordinamento". Se l’effetto esclusivo dell'approvazione della nomina del ministro di culto è l'attribuzione agli atti da lui compiuti di effetti non solo per la confessione di appartenenza ma per l'intero ordinamento giuridico generale dello Stato, è necessario che la concessione di una tale prerogativa statale sia giustificata da una effettiva esigenza in questo senso.

Sulla consistenza numerica il Consiglio di Stato ha quindi voluto "individuare un modulo base di fedeli al di sopra del quale può essere giustificata la presenza di un ministro di culto munito di autorizzazione alla celebrazione del matrimonio con effetti civili nell'ordinamento dello Stato". In questo senso la Sezione ha chiarito che come "il gruppo di fedeli del particolare culto per il quale è richiesta l’approvazione della nomina di un ministro dovrebbe tendere al valore orientativo di 500 persone, distribuite nelle varie fasce di età. L’Amministrazione potrà verificare tale valore e prendere in esame modelli riferiti ad altri culti anche non regolati da intese con lo Stato Italiano e modificare ove opportuno il valore del modulo base di 500. Un secondo aspetto da esaminare è individuato nella distribuzione sul territorio dei gruppi di fedeli della stessa confessione religiosa. La dimensione del “modulo base” avrà valore solo se riferita a una comunità di fedeli concentrata in un agglomerato urbano o comunque in un ambito territoriale sufficientemente ristretto. Ove invece la collocazione sul territorio dei fedeli non sia concentrata in un ambito sufficientemente ristretto ma interessi l'intero territorio nazionale il valore di tale modulo (...) dovrà essere di misura nettamente superiore, orientativamente intorno alle cinquemila unità. La nomina del ministro di culto potrà essere approvata al verificarsi in alternativa dei due moduli”.

Più di recente la Sezione, con parere 14 maggio 2014 n. 71, occupandosi di un caso in cui la comunità locale di riferimento era rappresentata da soli 10 fedeli (ben al di sotto dei 500 individuati dalle precedenti pronunce come “soglia quantitativa minima”), pur continuando a richiedere una consistenza minima sul territorio nazionale di almeno 5.000 fedeli, ha individuato un ulteriore criterio per la concessione dell’approvazione, quando in una regione sia presente una comunità locale, sia pure esigua, e non ci sia in essa alcun altro ministro di culto munito dell'approvazione suddetta.

5. La risposta al quesito. Tutto ciò premesso, il Consiglio reputa che vada confermato in via generale il criterio quali-quantitativo indicato con il parere 11 gennaio 2012 n. 1834/2011, con la precisazione che si tratta di criteri orientativi e che l’Amministrazione può valutare di volta in volta se approvare la nomina in relazione alle specifiche circostanze del caso concreto.

In altri termini — fermo restando il principio per cui l’approvazione da parte dal Ministero della nomina a ministro di culto di una confessione religiosa diversa da quella cattolica non limita la professione del culto né la celebrazione del relativo culto né l’assistenza spirituale ai fedeli — spetta all’Amministrazione compiere un’accurata istruttoria per verificare sia i requisiti soggettivi del ministro di culto sia la consistenza quali-quantitativa del culto. Sotto tale ultimo aspetto il riferimento ad un numero minimo di fedeli su base nazionale o locale può fungere da criterio per le determinazioni dell’Amministrazione ma non deve essere letto nel senso dell’esistenza di una rigorosa soglia al di sotto della quale non è possibile approvare la nomina. L’Amministrazione valuterà quindi se, pur essendo esiguo il numero di fedeli su base locale, la confessione religiosa possa contare su un adeguato numero di fedeli a livello nazionale, e potrà valutare la presenza in territori vicini di altri ministri di culto o le specifiche esigenze del caso concreto.

P.Q.M.

nei termini suesposti è il parere della Sezione.

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Vincenzo Neri	Raffaele Carboni