Immunità ex art. 68 Cost. vs. (delitto di) corruzione

Cass. pen.  24 luglio 2017 (ud. 6 giugno 2017)  n. 36769

I membri del Parlamento sono pubblici ufficiali anche in relazione alle attività diverse dalla partecipazione alla formazione di atti aventi forza di legge, in quanto il riferimento alla “funzione legislativa”, contenuto nell’art. 357 cod. pen., è comprensivo di tutte le attività (quali quelle di controllo o di indirizzo politico) tipicamente e storicamente connesse all’esercizio dell’attività parlamentare;

L’attività posta in essere da un membro del Parlamento, quale rappresentante italiano nell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, è qualificabile come attività svolta da un pubblico ufficiale o, quanto meno, da un incaricato di pubblico servizio, ai sensi degli artt. 357 e 358 cod. pen.;

L’immunità prevista dall’art. 68 Cost. non preclude la perseguibilità del delitto di corruzione per l’esercizio della funzione, di cui all’art. 318 cod. pen., contestato ad un membro del Parlamento in relazione all’attività svolta anche quale rappresentante italiano nell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa

OMISSIS

CONSIDERATO IN DIRITTO

Le questioni da esaminare, alla luce del ricorso e delle argomentazioni della difesa, sono, in sintesi, le seguenti.

In primo luogo, deve valutarsi se l'imputazione, per come formulata dal Pubblico ministero nella richiesta di rinvio a giudizio, possa riferirsi anche solo «al fatto stesso dell'avvenuto accordo intercorso tra corrotto e (governo) corruttore e la promessa, da parte del parlamentare italiano di porre in essere una serie indeterminata di azioni a vantaggio dello stato azero, oggetto di mercimonio della pubblica funzione».

In secondo luogo, occorre esaminare se il reato in contestazione, quello di corruzione per l'esercizio della funzione di cui all'art. 318 cod. pen., sia configurabile anche per il solo fatto dell'accordo intercorso tra pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio e corruttore, il quale abbia ad oggetto lo svolgimento della pubblica funzione o del pubblico servizio in cambio della promessa o della dazione di indebite utilità, indipendentemente dall'effettivo compimento degli atti costituenti estrinsecazione della pubblica funzione.

In terzo luogo, è necessario verificare se la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio, siccome presupposto soggettivo per la configurabilità del reato di cui all'art. 318 cod. pen., sia riferibile, e in quale misura, all'attività del Membro del Parlamento e del Membro dell'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa.

In quarto luogo, qualora siano state risolte affermativamente le questioni precedentemente indicate, ricorre l'esigenza di accertare se l'accordo intercorso tra Membro del Parlamento e corruttore, avente ad oggetto lo svolgimento della pubblica funzione o del pubblico servizio in cambio della promessa o della dazione di indebite utilità, sia o meno coperto da immunità, e possa configurare il reato di corruzione per l'esercizio della funzione. 

OMISSIS

6.1. L'attività svolta dal Membro del Parlamento, e quindi dal Deputato, è sicuramente sussumibile nell'ambito dell'esercizio delle pubbliche funzioni o, quanto meno, del pubblico servizio.

In questo senso si esprime chiaramente la dottrina, la quale ha osservato che l'inserimento della «funzione legislativa» nel testo della disposizione di cui all'art. 357 cod. pen., che fissa la nozione di pubblico ufficiale, elimina ogni dubbio, tanto più che detta locuzione è stata puntualmente riproposta dal legislatore all'art. 17 della legge 26 aprile 1990, n. 86, quindi in epoca successiva all'entrata in vigore della Costituzione repubblicana.

In questo senso, inoltre, incidentalmente, ma chiaramente, si è espressa anche la Corte costituzionale, con sentenza n. 379 del 1996, allorché ha espressamente ipotizzato la configurabilità del reato di corruzione in relazione all'attività dei Membri del Parlamento italiano (cfr. la precisazione contenuta nel § 8., ultimo periodo, di tale pronuncia).

Peraltro, in dottrina, vi è stato chi ha precisato che la funzione legislativa attiene in modo specifico alla produzione legislativa e non qualifica pertanto tutte le attività svolte all'interno delle Camere. In questa prospettiva, vi è chi ha esemplificato che le attività esercitate dai Parlamentari nella Commissione di vigilanza Rai sono da ritenere appartenenti alla funzione amministrativa; altri, poi, ha specificamente preso in esame le attività di controllo e di indirizzo politico, per rappresentare che le stesse non sarebbero riconducibili né alla funzione legislativa, per l'assoluta diversità di contenuto, né alla funzione amministrativa, in quanto connaturate allo specifico ruolo di rappresentanza politica.

Tenendo conto di questi rilievi, può osservarsi, innanzitutto, in linea generale, che l'attività non strettamente connessa ad un procedimento legislativo svolta dal Parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni, quand'anche fosse da ritenere non qualificabile come attività esercitata da un pubblico ufficiale, sarebbe comunque sussumibile nell'ambito del «pubblico servizio». Invero, a norma dell'art. 358, secondo comma, cod. pen., «per pubblico servizio deve intendersi un'attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di quest'ultima, e con esclusione di mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale». Questo essendo il dato normativo, deve ritenersi che l'attività di controllo e di indirizzo politico svolta dai Membri del Parlamento, in quanto disciplinata, almeno in parte, direttamente dalla Costituzione, e sicuramente rispondente alla suprema gestione della "cosa pubblica", è, quanto meno, «un'attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione», a maggior ragione, anzi, se si considera che quest'ultima, a norma del precedente art. 357, primo comma, cod. pen. non è solo quella amministrativa, ma quella «legislativa, giudiziaria o amministrativa».

Può inoltre aggiungersi che il riferimento dell'art. 358, secondo comma, cod. pen. al limite negativo delle mere «mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale» induce a ritenere che l'attività svolta da un Membro del Parlamento nell'esercizio delle funzioni non possa essere riduttivamente qualificata come svolta da persona incaricata di un pubblico servizio, ma debba essere ricompresa nell'ambito dell'esplicazione della pubblica funzione. In particolare, il riferimento alla «funzione legislativa» non sembra potersi reputare confinato al solo svolgimento dell'attività di produzione normativa in senso stretto, ma appare predicabile, come espressione di sintesi, a tutte le attività tipicamente e storicamente connesse all'attività dei Membri del Parlamento, in quanto l'art. 357, primo comma, cod. pen. risulta ripetere la classica tripartizione del Montesquieu dei poteri pubblici in potere legislativo, potere esecutivo e potere giudiziario.

6.2. Tanto premesso, occorre valutare se l'attività svolta dal Membro del Parlamento italiano che agisce come Membro dell'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa vada qualificata come attività svolta da un pubblico ufficiale o da un incaricato di pubblico servizio.

Anche in relazione a questo profilo, la conclusione deve essere affermativa.

6.2.1. E' bene premettere che la soluzione appena indicata non discende dalla previsione di cui all'art. 10 della Convenzione penale sulla corruzione, sottoscritta a Strasburgo il 27 gennaio 1999, proprio su impulso del Consiglio d'Europa, e ratificata dalla Repubblica italiana in forza della legge 28 giugno 2012, n. 110. E' vero che questa disposizione, rubricata «Corruzione di membri di assemblee parlamentari internazionali», recita: «Ciascuna Parte adotta i provvedimenti legislativi e di altro tipo che si rivelano necessari per configurare in quanto reato in conformità al proprio diritto interno, gli atti di cui all'articolo 4, quando vi è coinvolto qualsiasi componente di un'assemblea parlamentare o di un'organizzazione internazionale o sovranazionale di cui la Parte è membro», e che l'art. 4, attraverso il rinvio agli art. 2 e 3, ha riguardo alla corruzione attiva e alla corruzione passiva riferibile al «componente di un'assemblea pubblica nazionale che esercita poteri legislativi o amministrativi». Tuttavia, da un lato detta disposizione ha, già per come formulata, un contenuto programmatico; dall'altro, la natura programmatica e non immediatamente precettiva della previsione appena citata è ancor di più evidente se si considera che, in relazione ad essa, la Repubblica italiana ha dichiarato che si riserva il diritto di non criminalizzare gli atti di cui all'art. 4 della Convenzione che coinvolge i membri persone di un'assemblea parlamentare di un'organizzazione internazionale di cui l'Italia è membro.

Inoltre, la qualifica di pubblico ufficiale del Membro del Parlamento italiano che sia anche Membro dell'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa non discende nemmeno dalle previsioni di cui all'art. 322-bis cod. pen. Ed infatti, le ipotesi di cui al primo comma fanno riferimento a ben precise istituzioni internazionali o sovranazionali, sicuramente diverse dal Parlamento del Consiglio d'Europa. La ipotesi di cui al secondo comma, poi, a prescindere da ogni altra considerazione, non richiamano affatto la fattispecie incriminatrice di cui all'art. 318 cod. pen. (e nemmeno quella di cui all'art. 319 cod. pen.).

6.2.2. In realtà, l'attività del Rappresentante italiano nell'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa è qualificabile, a norma degli artt. 357 e 358 cod. pen., come attività svolta da un pubblico ufficiale, o, quanto meno, da un incaricato di pubblico servizio (qualità comunque rilevante ai fini della configurabilità del reato di corruzione per l'esercizio della funzione ex art. 320 cod. pen.), proprio perché detto Rappresentante, pure in relazione a quello specifico contesto, svolge anche le funzioni di Membro del Parlamento italiano. In questo senso depongono sia lo Statuto del Consiglio d'Europa, sia il Regolamento dell'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa, sia i Regolamenti del Parlamento italiano. Lo Statuto del Consiglio d'Europa, nel disciplinare l'Assemblea Consultiva, dal 1994 Assemblea Parlamentare, prevede, all'art. 25, in particolare, che: -) l'Assemblea «si compone di Rappresentanti di ciascun Membro, eletti dal suo Parlamento o designati secondo una procedura da questo stabilita [...]»; -) «Il mandato dei rappresentanti in tale modo designati incomincia all'apertura della sessione ordinaria successiva alla loro designazione e cessa soltanto all'apertura della sessione ordinaria seguente o d'una sessione ordinaria successiva, salvo il diritto dei Membri di fare nuove designazioni in seguito a elezioni parlamentari»; -) un Rappresentante può essere privato del mandato anche durante una sessione, purché l'Assemblea sia consenziente; -) «Ciascun rappresentante può avere un supplente autorizzato a sedere, parlare e votare in suo luogo». All'art. 26, poi, è prevista la ripartizione numerica dei seggi tra i diversi Stati Membri. 

OMISSIS

Gli elementi normativi precedentemente indicati evidenziano una stretta compenetrazione tra le funzioni di Rappresentante italiano nell'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa e di Membro del Parlamento italiano. A questo proposito, infatti, la qualità di Membro del Parlamento italiano quale presupposto di nomina, lungi dal costituire mera condizione di legittimazione soggettiva, come sostenuto dalla difesa, è circostanza che deve essere considerata in combinazione con: -) i tempi di durata del mandato di Rappresentante, collegati alla durata della vita della Camera di appartenenza; -) l'esigenza di assicurare, nella nomina dei Rappresentanti, la "fedele" rappresentatività dei partiti e dei gruppi politici esistenti in ciascun Parlamento nazionale; -) la possibilità di sostituzione del Rappresentante con un Supplente designato dalla delegazione nazionale anche per ragioni temporanee; -) la commisurazione dei poteri esercitabili dal singolo Rappresentante all'appartenenza alla delegazione nazionale; -) il ruolo riconosciuto all'interno dell'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa alle delegazioni nazionali in quanto tali e ai singoli Rappresentanti in quanto esponenti di queste ultime; -) lo stretto raccordo tra Presidente dell'Assemblea Parlamentare e Presidente del Parlamento nazionale interessato in caso di inadeguata partecipazione della delegazione nazionale alle riunioni delle Commissioni; -) gli specifici poteri che il Regolamento della Camera dei Deputati assegna nominativamente ai componenti della delegazione presso le assemblee internazionali. La convergenza di tutti questi elementi induce a concludere che il Membro del Parlamento italiano, quando svolge le funzioni di Rappresentante o di Supplente nell'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa, in realtà esercita simultaneamente entrambe le funzioni.

Né tale conclusione può essere messa in dubbio in ragione della libertà di autodeterminazione del Rappresentante presso l'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa e dall'assenza di vincoli di mandato derivanti dal suo rapporto con la Camera di appartenenza: il Deputato o il Senatore, anche quando agisce nel Parlamento italiano, si autodetermina con la più ampia libertà possibile, posto che, a norma dell'art. 68 Cost., «Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincoli di mandato».

7. Tenuto conto di tutto quanto precedentemente esposto, resta da esaminare la questione se debba ritenersi coperto da immunità l'accordo che, intercorso tra Membro del Parlamento, il quale esercita contestualmente anche le funzioni di Rappresentante presso l'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa, e corruttore, abbia ad oggetto lo svolgimento della funzione pubblica in cambio della promessa o della dazione di indebite utilità. A questa domanda deve darsi risposta negativa.

OMISSIS

7.5. Tirando le fila del discorso, deve ritenersi che l'immunità prevista dall'art. 68, primo comma, Cost. non preclude la perseguibilità del reato di corruzione per esercizio della funzione in relazione all'attività del Membro del Parlamento.

Innanzitutto, la fattispecie di cui all'art. 318 cod. pen. non implica alcun sindacato sull'esercizio della funzione. Invero, quando la condotta del Parlamentare presa in esame è esclusivamente quella che si concreta nella stipulazione di un accordo per l'esercizio delle sue funzioni in cambio della promessa o della dazione di una indebita utilità, ai fini delle valutazioni del giudice penale è indifferente l'effettivo, successivo esercizio di tali funzioni, e, quindi, non si verifica alcun sindacato sullo svolgimento dell'attività del Membro delle Camere, per come si estrinseca negli atti tipici e negli atti non tipici specificamente connessi alla sua funzione. Allo stesso modo, allorché la condotta del Parlamentare che viene in rilievo è quella consistente nell'accettazione della promessa o della dazione di una indebita utilità per aver compiuto un atto o un'attività relativa all'esercizio delle proprie funzioni, al giudice penale è indifferente il contenuto intrinseco dell'atto o dell'attività, posto che assumono significato solo la ricezione della promessa o della dazione in quanto correlate al precedente compimento dei medesimi, i quali, per di più, integrano esclusivamente il presupposto della condotta illecita.

In secondo luogo, poi, deve aggiungersi che, così come richiesto da Corte cost., sent. n. 379 del 1996, le condotte appena descritte non possono dirsi sussumibili, interamente e senza residui, sotto le norme del diritto parlamentare, né può dirsi che non esista alcun elemento del fatto che si sottragga alla capacità qualificatoria del regolamento parlamentare: la negoziazione mercantile della funzione e l'accettazione di un'indebita remunerazione si pongono nettamente al di là e al di fuori di ogni disciplina e qualificazione contenuta nei regolamenti delle Camere,

Del resto, la stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 379 del 1996, mai contraddetta successivamente, ha espressamente indicato tra i fatti di reato non coperti da immunità ex art. 68, primo comma Cost., a titolo esemplificativo, proprio quelli di «corruzione».

7.6. Le conclusioni raggiunte non mutano, ma trovano ulteriore rafforzamento, in riferimento all'attività del Membro del Parlamento italiano che svolga anche le funzioni di Rappresentante di questo all'interno dell'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa, in considerazione delle immunità riconosciutegli in questa qualità.

L'Accordo generale sui privilegi e le immunità del Consiglio d'Europa, firmato a Parigi il 2 settembre 1949, aveva attribuito ai Rappresentanti e Supplenti degli Stati membri all'interno dell'Assemblea Consultiva (ora Assemblea Parlamentare) il godimento «sul loro territorio nazionale, delle immunità riconosciute ai Membri del Parlamento del loro paese» (art. 15). Detto Accordo, peraltro, aveva previsto che i privilegi e le immunità, anche dalla giurisdizione, riconosciuti ai rappresentanti del Comitato dei Ministri, «sono concessi ai rappresentanti dei Membri non per loro utilità personale, ma per assicurare piena indipendenza all'esercizio del loro ufficio [...]. Conseguentemente, un Membro non ha soltanto il diritto, ma il dovere di levare l'immunità del suo rappresentante in tutti i casi dove, a suo parere, la stessa impedisse di fare giustizia o possa essere levata senza nuocere allo scopo per cui è concessa.» (art. 11).

Successivamente, il Protocollo addizionale all'Accordo generale sui privilegi e le immunità del Consiglio d'Europa, firmato a Strasburgo il 6 novembre 1949, ha espressamente precisato che il limite già indicato per i rappresentati del Comitato dei Ministri opera anche per i Rappresentanti e Supplenti degli Stati membri nell'Assemblea Consultiva (ora Assemblea Parlamentare). In particolare, l'art. 5 del Protocollo così dispone: «Questi privilegi, immunità e agevolezze sono concesse ai rappresentanti dei Membri, non per il loro utile, ma per assicurare piena indipendenza all'esercizio del loro ufficio rispetto al Consiglio d'Europa. Conseguentemente, un Membro non ha soltanto il diritto, ma il dovere di levare l'immunità del suo rappresentante in tutti i casi dove, a suo parere, la stessa impedisse di fare giustizia o possa essere levata senza nuocere allo scopo per cui è concessa.».

7.7. Deve escludersi, infine, che la configurabilità del reato di corruzione per l'esercizio della funzione sia in linea di principio preclusa dalla specificità della funzione parlamentare, in quanto caratterizzata da una «inevitabile contaminazione tra interessi particolari ed interessi collettivi».

Indubbiamente, l'osservazione pone in evidenza l'esigenza di valutare con estrema attenzione il profilo concernente la qualificazione dell'utilità data o promessa come "indebita". Tuttavia, se lo svolgimento dell'attività politica si caratterizza, anche istituzionalmente, per una costante, ed anche doverosa, attività di "compromesso" e di composizione di interessi di "parte", in tale ambito non può ritenersi rientrare la ricezione di utilità, anche estremamente rilevanti, come ad esempio cospicue somme di denaro, a titolo meramente personale: in questa ipotesi, infatti, si fuoriesce dalla attività di composizione e di rappresentanza di interessi, e si perviene ad uno "sfruttamento" a fini privati dell'esercizio dell'altissimo ufficio pubblico ricoperto.

Del resto, in linea generale, che il reato di corruzione sia configurabile anche in relazione all'esercizio di funzioni parlamentari è confermato non solo dall'esplicito riferimento della Corte costituzionale nella sentenza n. 379 del 1996, ma anche da significativi elementi normativi.

Da un lato, infatti, può richiamarsi l'art. 4 della già citata Convenzione penale sulla corruzione, sottoscritta a Strasburgo il 27 gennaio 1999, e ratificata dalla Repubblica italiana in forza della legge 28 giugno 2012, n. 110. Secondo questa disposizione: «Ciascuna Parte adotta i provvedimenti legislativi e di altro tipo che si rivelano necessari per configurare in quanto reati in conformità al proprio diritto interno, gli atti di cui agli articoli 2 e 3 quando vi è coinvolto qualsiasi componente di un'assemblea pubblica nazionale che esercita poteri legislativi o amministrativi»; gli artt. 2 e 3 della Convenzione, dal canto loro, hanno riguardo, rispettivamente, alla corruzione attiva e alla corruzione passiva di agenti pubblici nazionali e, precisamente, si riferiscono al fatto degli «agenti pubblici di sollecitare o di ricevere, direttamente o indirettamente, qualsiasi indebito vantaggio per se stesso o per altra persona, o di accettarne l'offerta o la promessa per compiere o astenersi dal compiere un atto nell'esercizio delle sue funzioni». Ed infatti, dette previsioni, nemmeno coperte da riserva, a differenza di quella di cui all'art. 10, pur se non immediatamente precettive, hanno comunque una sicura rilevanza ai fini dell'interpretazione delle disposizioni normative vigenti sotto il profilo sistematico.

Dall'altro, poi, è doveroso far riferimento all'art. 322-bis cod. pen., laddove prevede: «Le disposizioni degli articoli 314, 316, da 317 a 320 e 322, terzo e quarto comma, si applicano anche: 1) ai membri [...] del Parlamento europeo [...]». Con questa disposizione, introdotta dall'art. 3, comma 1, della legge 29 settembre 2000, n. 300, è testuale la previsione della configurabilità dei reati di corruzione a carico dei Membri del Parlamento europeo. Ciò posto, ed in difetto di precisi ostacoli normativi, sembra paradossale e privo di coerenza sistematica ritenere che le fattispecie di corruzione non siano ipotizzabili a carico dei Membri del Parlamento italiano e siano invece configurabili nei confronti dei Membri del Parlamento europeo, che pure svolgono un'attività di contenuto molto simile ai primi, sono tutelati da pressoché identiche guarentigie, e sono diretta espressione, e rappresentanza, del medesimo corpo elettorale che elegge la Camera dei Deputati.

8. L'inapplicabilità della garanzia di immunità - come prevista dal combinato disposto degli artt. 68, primo comma, Cost., 3, comma 1, legge n. 140 del 2003, 40 Statuto del Consiglio d'Europa, 14 e 15 Accordo generale sulle immunità del Consiglio d'Europa e 3 e 5 Protocollo addizionale - nell'ipotesi in cui si proceda per il reato di corruzione per l'esercizio della funzione, stante l'assenza di qualunque sindacato sul merito dell'attività funzionale svolta dal Membro del Parlamento italiano che agisca anche nell'esercizio delle funzioni di Membro dell'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa, e l'astratta configurabilità, nei confronti del medesimo, del reato di corruzione a norma dell'art. 318 cod. pen., impongono al giudice, davanti al quale sia esercitata l'azione penale, di procedere alle valutazioni ed al giudizio secondo le regole comunemente stabilite.

Nella vicenda in esame, il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Milano non ha compiuto alcuna valutazione prognostica sugli elementi sottoposti alla sua cognizione, al fine di verificare la sostenibilità in dibattimento dell'accusa concernente il reato di cui all'art. 318 cod. pen., ma, nel pronunciare la sentenza di non luogo a procedere, si è fermato, in via preliminare, a rilevare, erroneamente, l'insindacabilità delle condotte ascritte all'imputato, e, quindi, l'operatività della clausola di immunità.

Di conseguenza, la sentenza di non luogo a procedere, impugnata in questa sede, deve essere annullata, e gli atti debbono essere trasmessi al Tribunale di M., ufficio del giudice per l'udienza preliminare, per l'ulteriore corso.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio la sentenza impugnata e dispone trasmettersi gli atti al Tribunale di M., ufficio del giudice per l'udienza preliminare, per l'ulteriore corso.