Corte Dei Conti – Sezione Di Controllo per il Veneto 7 novembre 2019, n. 321,  Segretario Comm. e Sott. Elett. Circ. – Gettone di presenza

Costituisce principio generale e non controverso, il divieto di erogare compensi ai dipendenti pubblici in tutti i casi in cui l’attività svolta dal dipendente pubblico sia riconducibile alla qualifica o a funzioni ed obblighi connessi alla sua posizione organizzativa e/o all’ufficio ricoperto o corrispondenti a mansioni rientranti negli ordinari compiti di servizio

L’ente locale, al fine di non violare il principio di onnicomprensività della retribuzione dei dipendenti pubblici non deve corrispondere al dipendente chiamato a svolgere le attività di segretario della sottocommissione elettorale un “compenso aggiuntivo” laddove tali compiti siano riconducibili a “funzioni e poteri connessi alla sua qualifica e all’ufficio ricoperto” o corrispondano “a mansioni cui egli non possa sottrarsi perché rientranti negli ordinari compiti di servizio”, a maggior ragione qualora le medesime attività siano riconducibili ai doveri istituzionali dei dipendenti pubblici [la Sezione conferma, in tal modo,  “l’orientamento giurisprudenziale contabile formatosi sul tema, secondo il quale, per tutti i pubblici dipendenti (dirigenti e non dirigenti) che espletano un’attività rientrante nel contesto dei compiti istituzionali, in quanto connessa al rapporto organico tra il soggetto medesimo e l'amministrazione, un eventuale compenso aggiuntivo rispetto alla retribuzione spettante, se non previsto o consentito da specifiche norme di legge o di contratto, realizzerebbe una non prevista illegittima maggiorazione retributiva”]

OMISSIS

FATTO

Il Comune di V. ha trasmesso una richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003 n. 131, concernente l’erogazione dei gettoni di presenza a favore di segretario e vicesegretario delle commissioni elettorali di cui all’art. 24 del D.P.R. n. 223/1967 e l’erogazione delle indennità ex art. 4 L.R. n. 23/2003 ai componenti interni ed esterni delle commissioni di collaudo impianti di distribuzione carburanti.

Con la citata richiesta di parere, in dettaglio, il Sindaco del Comune di V. proponeva un’istanza suddivisa in 3 diversi quesiti e che qui integralmente si riporta:

“Si intende conoscere se rispetto ai dipendenti comunali di categoria non dirigenziale (ossia di comparto) sia legittima l’erogazione dei gettoni di presenza, da parte del Comune loro diretto datore di lavoro, per lo svolgimento del ruolo di segretario o vicesegretario delle commissioni elettorali di cui all'art. 24 DPR 223/1967.

Con riferimento al punto che precede, si chiede altresì se la valutazione di legittimità del compenso in argomento possa essere condizionata dal fatto che i dipendenti che svolgono il ruolo di segretario o vicesegretario prestino servizio presso l'ufficio elettorale dell'ente di appartenenza o presso altro ufficio ovvero se tale valutazione possa essere condizionata dal fatto che dipendenti interessati siano titolari di Posizione Organizzativa ai sensi dell'art. 13 del CCNL relativo al personale del comparto funzioni Locali del 21.05.2018.

Con riferimento alle commissioni di collaudo di impianti di distribuzione carburanti, si chiede OMISSIS.”.

Preliminare all’esame nel merito della questione sottoposta al vaglio di questa Sezione, la Corte è tenuta a verificarne l'ammissibilità, ovvero, la sussistenza, nel caso di specie, del presupposto soggettivo (ossia della legittimazione del richiedente) e di quello oggettivo (attinenza della materia oggetto del quesito alla contabilità pubblica, carattere generale ed astratto della questione sottoposta, non interferenza dell’attività consultiva con altre funzioni della Corte dei conti o di altre giurisdizioni).

OMISSIS

Dal punto di vista oggettivo, questa Sezione ritiene di poter dichiarare ammissibile la richiesta del Comune di V., limitatamente ai quesiti nn. 1 e 2, poiché OMISSIS.

Il quesito n. 3, invece, si ritiene inammissibile in quanto OMISSIS.

OMISSIS

DIRITTO

Nel merito, per rispondere ai quesiti posti dal Comune di V., appare in via preliminare necessario illustrare sinteticamente le norme che disciplinano il principio cardine di onnicomprensività della retribuzione dei dipendenti pubblici, principio generale in base al quale, salvo particolari motivate e disciplinate eccezioni, nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi di lavoro ai dipendenti che abbiano svolto una prestazione rientrante nei loro doveri d’ufficio.

A tal proposito si evidenzia che detto principio trova fondamento in diverse norme sia di rango legislativo sia di rango contrattuale. In particolare, la giurisprudenza ha costantemente considerato quale normativa di riferimento il D.Lgs. n. 165 del 30 marzo 2001 concernente le “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”; in particolare, per i dipendenti non dirigenti, la norma di riferimento è l’art. 2 - comma 3, l’art. 45 - comma 1 e, per il personale con qualifica dirigenziale, è l’art. 24 - comma 3.

Da un lato, l’art. 2 - comma 3 prevede, infatti, che “I rapporti individuali di lavoro di cui al comma 2 sono regolati contrattualmente. I contratti collettivi sono stipulati secondo i criteri e le modalità previste nel titolo III del presente decreto; i contratti individuali devono conformarsi ai principi di cui all'articolo 45, comma 2. L'attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi e salvo i casi previsti dai commi 3-ter e 3-quater dell'articolo 40 e le ipotesi di tutela delle retribuzioni di cui all'articolo 47-bis, o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali. Le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia a far data dall'entrata in vigore dal relativo rinnovo contrattuale. I trattamenti economici più favorevoli in godimento sono riassorbiti con le modalità e nelle misure previste dai contratti collettivi e i risparmi di spesa che ne conseguono incrementano le risorse disponibili per la contrattazione collettiva”.

Il contenuto di tale norma può essere considerato quale corollario del canone della rigidità della struttura retributiva, in quanto la determinazione del corrispettivo per le prestazioni dei dipendenti è rimessa esclusivamente alla contrattazione collettiva, con la conseguenza che tale corrispettivo retribuisce ogni attività che ricade nei doveri d’ufficio (principio di onnicomprensività).

Dall’altro, il citato art. 24 - comma 3, concernente, come detto, il personale con qualifica dirigenziale, prevede che “Il trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall'amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa; i compensi dovuti dai terzi sono corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza”.

Quanto, infine, ai soggetti titolari di posizione organizzativa, con disposizione analoga a quelle legislative soprariportate, il CCNL 2016-2018 “Funzioni Locali” sottoscritto in data 21/05/2018, all’art. 15, comma 1, prevede che il trattamento sia onnicomprensivo, stabilendo espressamente “Il trattamento economico accessorio del personale della categoria D titolare delle posizioni di cui all’art. 13 è composto dalla retribuzione di posizione e dalla retribuzione di risultato. Tale trattamento assorbe tutte le competenze accessorie e le indennità previste dal contratto collettivo nazionale, compreso il compenso per il lavoro straordinario”.

A corollario del principio sopraesposto e ad ulteriore sua conferma, l’art. 53, comma 2 del D.lgs. 165/2001 prevede che “Le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati”.

In altri termini, costituisce principio generale e non controverso, il divieto di erogare compensi ai dipendenti pubblici in tutti i casi in cui l’attività svolta dal dipendente pubblico sia riconducibile alla qualifica o a funzioni ed obblighi connessi alla sua posizione organizzativa e/o all’ufficio ricoperto o corrispondenti a mansioni rientranti negli ordinari compiti di servizio (in questo senso anche la Sezione controllo Friuli Venezia Giulia delibera n. 27/2012/PAR).

Si evidenzia, del resto, che anche l’ARAN (Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni) si è espressa ritenendo necessaria la valutazione delle prestazioni correlate allo svolgimento delle funzioni richieste al dipendente, al fine di determinare se queste rientrino o meno nelle sue competenze istituzionali per la successiva separata retribuzione. Qualora le stesse rientrino negli ordinari obblighi di lavoro (eseguite perciò "ratione officii") e vengano svolte durante l'orario di lavoro, sono retribuite unicamente con il trattamento economico fondamentale e accessorio previsto dal CCNL di riferimento. Se, invece, dette prestazioni si collocano al di fuori delle competenze ordinarie, e quindi non sono svolte "ratione officii", esse possono essere eseguite solo su incarico (o preventiva autorizzazione) dell'ente, ai sensi dell'art. 53 del D.Lgs. n. 165/2001. In quest’ultimo caso devono essere svolte al di fuori dell'orario di lavoro e possono essere percepiti eventuali compensi/“gettoni”, rispetto al trattamento economico fondamentale e accessorio previsto dai contratti collettivi.

Anche la giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che il principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti della P.A. costituisce un principio valido per la generalità dei pubblici dipendenti, salve le eccezioni specificamente previste dalla legge e dai contratti collettivi. “Il divieto di percepire compensi, stabilito per i pubblici dipendenti assoggettati al regime dell'onnicomprensività del trattamento retributivo, opera inderogabilmente in tutti i casi in cui l'attività svolta dall'impiegato sia riconducibile a funzioni e poteri connessi alla di lui qualifica e all'ufficio ricoperto, corrispondenti a mansioni cui egli non possa sottrarsi perché rientranti nei normali compiti di servizio, fermo restando che siffatto principio non esclude che gli stessi dipendenti possano espletare incarichi retribuiti a titolo professionale dall'Amministrazione, ove, però, ne ricorrano i presupposti legali e sempre che non costituiscano comunque espletamento di compiti d'istituto” (Consiglio di Stato - V Sez. -02.10.2002 n. 5163). Ancora, è stato stabilito che il citato principio di onnicomprensività “impedisce di attribuire compensi aggiuntivi qualora gli stessi rientrino nelle funzioni attribuite e nelle connesse responsabilità, per lo svolgimento di attività lavorative comunque riconducibili ai doveri istituzionali dei dipendenti pubblici” (Consiglio di Stato - Sez. V - 2.08.2010 n. 5099; Sez. V - 12.2.2008 n. 493)”, e, in ogni caso, allorché ci si trovi al cospetto di un’attività che rientri nei compiti istituzionali della Pubblica Amministrazione cui appartiene il soggetto chiamato a svolgerla.

Quanto ai punti 1 e 2 della specifica richiesta del Sindaco del Comune di V., che possono essere trattati contestualmente, questo Collegio ritiene non vi siano motivi per discostarsi da quanto statuito da questa stessa Sezione con deliberazione n. 147/2009/PAR nella quale, ferma restando la distinzione tra le figure di “componente” e “segretario” delle commissioni elettorali, si evidenziava che l’art. 25 del D.P.R. 223/1967 prevedeva (e prevede tutt’ora) che “Per la costituzione ed il funzionamento delle sottocommissioni e per il trattamento economico spettante ai singoli componenti si applicano le disposizioni degli articoli 21, 22, 23 e 24.”. A tal proposito questa Sezione già sottolineava che “Questo richiamo al trattamento economico dei (soli) componenti è stato sempre ritenuto atecnico, in quanto sia il rinvio ad un articolo che contempla i compensi del componente propriamente detto e del segretario, sia l’identità di funzioni svolte dal segretario nei due diversi consessi, inducono a ritenere che il gettone di presenza spetti anche ai segretari delle sottocommissioni (siffatta interpretazione è stata accolta dalle note “Istruzioni per la disciplina dell’elettorato attivo e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali” del Ministero dell’interno diramate con la circ. 1° febbraio 1986, n. 2600/L, nel cui par. 19 si ravvisa l’identità tra il trattamento economico spettante ai singoli componenti ed al segretario delle sottocommissioni e quello delle commissioni). In entrambi gli organi collegiali circondariali il segretario è individuato dall’art. 27, comma 3, che recita testualmente: “le funzioni di segretario della commissione elettorale circondariale e delle relative sottocommissioni istituite nel comune capoluogo del circondario sono svolte dal segretario o da funzionari di ruolo del comune designati dal sindaco; in seno alle sottocommissioni istituite presso altri comuni, le stesse funzioni sono svolte dal segretario del comune che ne è sede o da impiegati dello stesso, designati dal sindaco”.

Il segretario, dunque, non è da considerarsi un componente delle commissioni e delle sottocommissioni e l’equiparazione ai veri e propri componenti è stata effettuata esclusivamente nell’ambito della norma che consentiva la corresponsione di un gettone di presenza “anche” al segretario ex art. 24 del D.P.R. 223/19671, sulla quale norma ha, per l’appunto, inciso l’art. 2, comma 30, della legge n. 244/2007 statuendo la gratuità per l’incarico di “componente”, ma nulla prevedendo in merito al compenso spettante ai segretari.

Alla luce di tutto quanto sopra osservato, questa Sezione ritiene che l’ente locale, al fine di non violare il principio di onnicomprensività della retribuzione dei dipendenti pubblici non dovrebbe corrispondere al dipendente chiamato a svolgere le attività di segretario della sottocommissione elettorale un “compenso aggiuntivo” laddove tali compiti siano riconducibili a “funzioni e poteri connessi alla sua qualifica e all’ufficio ricoperto” o corrispondano “a mansioni cui egli non possa sottrarsi perché rientranti negli ordinari compiti di servizio”, a maggior ragione qualora le medesime attività siano riconducibili ai doveri istituzionali dei dipendenti pubblici (cfr. Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 33/2011/PAR, Sezione regionale di controllo per la Sardegna, deliberazione n. 13/2010/PAR, Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo 53/2017/PAR, Sezione regionale di controllo per la Toscana, deliberazione n. 144/2009/PAR). L’Ente dovrebbe, piuttosto, nell’ambito della propria discrezionalità, evitare soluzioni organizzativo-gestionali che comportino maggiori oneri a carico della finanza pubblica, prediligendo soluzioni idonee nel loro complesso a limitare/ridurre le spese di funzionamento delle richiamate commissioni e sottocommissioni, ben potendo le attività segretariali essere riconducibili a funzioni e poteri connessi alla qualifica e all’ufficio ricoperto da determinati dipendenti.

Quanto al punto 3 del quesito posto dal Comune di V., relativo alle indennità spettanti ai componenti interni ed esterni delle commissioni di collaudo di cui all’art. 9 della L.R. 23/2003, questa Sezione, confermando l’inammissibilità oggettiva del quesito OMISSIS.

Concludendo, questa Sezione conferma l’orientamento giurisprudenziale contabile formatosi sul tema, secondo il quale, per tutti i pubblici dipendenti (dirigenti e non dirigenti) che espletano un’attività rientrante nel contesto dei compiti istituzionali, in quanto connessa al rapporto organico tra il soggetto medesimo e l'amministrazione, un eventuale compenso aggiuntivo rispetto alla retribuzione spettante, se non previsto o consentito da specifiche norme di legge o di contratto, realizzerebbe una non prevista illegittima maggiorazione retributiva

P.Q.M.

La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per il Veneto dichiara parzialmente ammissibile la richiesta di parere del Comune di V. e si pronuncia nel merito nei termini dianzi precisati.

Copia della presente delibera sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, al Sindaco e al Segretario Generale del Comune di V..