In tema di (negata) iscrizione anagrafica del richiedente 'protezione internazionale'

Trib. Trento 11 giugno 2019 (ord.)

Rispetto al ricorso – ex art. 700 c.p.c. – contro il diniego di iscrizione anagrafica del richiedente (la) protezione internazionale, legittimato passivo è (anche) il Ministero dell’Interno, considerato che tale dicastero è titolare della funzione anagrafica e dello stato civile, rispondendo delle relative attività espletate, come riconosciuto dalla Corte di Cassazione che ha, al riguardo, statuito che: “in tema di anagrafe della popolazione residente ai sensi della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, il Sindaco agisce quale organo dello Stato, ed i relativi atti sono direttamente imputabili allo Stato. Costituendo l'esercizio dei poteri in materia manifestazione di prerogative statali, delle quali il Sindaco è partecipe quale Ufficiale di Governo, dei danni derivanti dal comportamento doloso o colposo del Sindaco (nella specie, per illegittimo diniego della residenza anagrafica), anche come configurabile con riguardo all'operato di organi comunali che allo stesso sono di supporto, risponde il Ministero dell'interno, quale ente preponente, a prescindere dall'individuazione di un comportamento di omissione di vigilanza da parte dello stesso” (Cass. 6.8.2004 n.15199) [precisa il Giudice che “la suddetta legittimazione si va dunque ad aggiungere a quella del Comune resistente cui è rivolta direttamente la domanda cautelare della ricorrente”]

L’interpretazione di una norma, in senso costituzionalmente orientato, può effettuarsi alla condizione che il testo normativo da applicare non venga del tutto stravolto, nel suo significato palese, altrimenti effettuare operazioni di tal fatta, equivarrebbe a rendere non applicabili norme, espungendole di fatto dall’ordinamento giuridico, atto questo vietato all’operatore giuridico, dovendo, semmai, il giudice sollevare questione di legittimità costituzionale, per violazione dei parametri della Carta fondamentale

La norma di cui all’art. 4 comma 1 bis della l. 142/2015, così come modificata dall’art. 13 del d.l. 113/2018 introduce un regime di carattere peculiare per i richiedenti protezione internazionale, permettendo agli stessi di avere un permesso di soggiorno temporaneo, nell’attesa della definizione della loro domanda di protezione internazionale. Lo straniero si trova, così, in una posizione di permanenza sul territorio italiano, in virtù di regolare temporaneo titolo di soggiorno, costituente anche documento di identità, ma al contempo, la situazione di incertezza sulla sua futura condizione di soggetto meritevole di protezione internazionale o meno ha fatto ritenere al legislatore di non farlo iscrivere nel registro anagrafico della popolazione residente, garantendo al medesimo, però, l’accesso ad una serie di diritti, che tutelano la sua persona, nell’attesa dell’esito del procedimento volto al riconoscimento della protezione internazionale. La norma si presenta, pertanto, a carattere speciale, rispetto a quella di cui all’art. 6, c. 7, del T.U. Immigrazione e risulta dettata per far fronte al dilagante fenomeno migratorio, garantendo ai richiedenti protezione la possibilità di soggiornare sul territorio italiano, con la garanzia di avere la possibilità di accesso ad una serie di servizi e prestazioni di natura assistenziale.

ORDINANZA

Con ricorso ex art. 700 c.p.c., D.P.R. adiva il Tribunale di Trento, chiedendo che fosse ordinato al Sindaco del Comune di B., previo accertamento del suo diritto alla residenza, la sua immediata iscrizione nel registro anagrafico della popolazione residente, con l’adozione di ogni altro opportuno provvedimento, affinché fosse impedito ogni ulteriore pregiudizio, chiedendo che il Giudice adito sollevasse, in ogni caso, questione di legittimità costituzionale, della normativa posta a fondamento dell’azione cautelare proposta, ovvero dell’art. 4 comma 1 bis della legge 142/2015, così come modificato dall’art. 13 del d.l. 113/2018, il tutto con vittoria di spese e competenze di causa, in caso di resistenza alla domanda proposta.

A fondamento della relativa azione cautelare, la ricorrente esponeva di essere cittadina venezuelana, di avere formalizzato in data 21.9.2018 la sua domanda di protezione internazionale, risultando la medesima, pertanto, regolarmente soggiornante sul territorio, a titolo di richiedente protezione internazionale, venendo ammessa a godere di particolari misure di accoglienza, vista la sua storia personale, aderendo al progetto A., per le donne vittime di tratta e sfruttamento sessuale.

Riferiva, così, di avere presentato, in data 22.11.2018, dichiarazione di residenza al Comune di B., ai sensi dell’art. 6 comma VII del d.lgs. 286/1998, narrando che, nella medesima data, l’ufficiale dell’anagrafe gli aveva inviato mail, con la quale gli comunicava che, ai sensi dell’art. 4 comma 1 bis della legge 142/2015, così come modificato dall’art. 13 del d.l. 113/2018, il permesso di soggiorno rilasciato per richiesta di asilo non costituiva titolo per l’iscrizione anagrafica.

D.P.R. deduceva, pertanto, l’illegittimità del provvedimento di diniego del riconoscimento del suo diritto all’iscrizione anagrafica nel Comune di B., rilevando che il tenore letterale della normativa, richiamata da parte del Comune, non negava il diritto alla residenza del richiedente la protezione internazionale, posto che la norma andava interpretata, anche alla luce del disposto di cui all’art. 6 comma VII del d.lgs. 286/1998, norma che consente iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero, regolarmente soggiornante, alle stesse condizioni dei cittadini italiani.

La ricorrente richiamava anche provvedimenti di merito del Tribunale di Firenze e del Tribunale di Bologna che, in esito a domanda cautelare, avevano riconosciuto il diritto alla iscrizione anagrafica del richiedente protezione internazionale, sollevando la medesima, inoltre, questione di legittimità costituzionale della normativa dell’art. 4 comma 1 bis della legge 142/2015, così come modificato dall’art. 13 del d.l. 113/2018, considerato che la stessa appariva in contrasto con il principio di uguaglianza con i requisiti di necessità ed urgenza posti a fondamento della stessa e con i principi stabiliti dalla convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Si costituiva il Comune di B. eccependo in primis il difetto di competenza del Tribunale di Trento, considerato che la controversia rientrava tra quelle in materia di discriminazione ex art. 28 del d.lgs. 150/2011, nonché rilevando il proprio difetto di legittimazione passiva considerato che era il Ministero dell’Interno che esercita funzioni di vigilanza ed impartisce le disposizioni per la corretta attuazione delle norme previste in materia di iscrizione anagrafica.

Nel merito dell’azione cautelare proposta, il Comune deduceva che il permesso di soggiorno, rilasciato alla ricorrente richiedente protezione internazionale dava alla medesima effetti in tutto e per tuto equipollenti a quelli della residenza anagrafica.

Era così possibile, per il Comune, che la ricorrente accedesse ai servizi afferenti all’istruzione alla formazione professionale ed ai tirocini formativi, alle prestazioni sanitarie, all’apertura di un conto corrente, nonché ad avere libri in prestito dalla biblioteca.

Inoltre, il Comune sottolineava la impossibilità di interpretare in maniera diversa ed estensiva la norma di cui all’art. 4 comma 1 bis della legge 142/2015, così come modificato dall’art. 13 del d.l. 113/2018, posto che fare altrimenti avrebbe portato alla violazione di cui all’art. 14 disp. att. cod. civ.

Il Comune, pertanto, concludeva chiedendo l’integrazione del contraddittorio, nei confronti del Ministero dell’Interno, chiedendo, in ogni caso, che fosse dichiarato il difetto di competenza del Tribunale di Trento e che il ricorso fosse rigettato.

Interveniva volontariamente in giudizio il Ministero dell’Interno, rilevando che sussisteva la competenza del Tribunale di Trento, sezione specializzata in materia di immigrazione, deducendo l’infondatezza del ricorso proposto vista la chiarezza della norma di cui la ricorrente lamentava l’illegittimità costituzionale posta a base del provvedimento di diniego all’iscrizione anagrafica presso il Comune di B., evidenziando altresì l’insussistenza di un periculum in mora.

Il ricorso cautelare proposto è infondato, dovendo il medesimo essere rigettato per le ragioni di seguito esposte.

Anzitutto, deve essere dichiarata la legittimazione passiva del Ministero dell’Interno, considerato che tale dicastero è titolare della funzione anagrafica e dello stato civile, rispondendo delle relative attività espletate, come riconosciuto dalla Corte di Cassazione che ha, al riguardo, statuito che: “in tema di anagrafe della popolazione residente ai sensi della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, il Sindaco agisce quale organo dello Stato, ed i relativi atti sono direttamente imputabili allo Stato. Costituendo l'esercizio dei poteri in materia manifestazione di prerogative statali, delle quali il Sindaco è partecipe quale Ufficiale di Governo, dei danni derivanti dal comportamento doloso o colposo del Sindaco (nella specie, per illegittimo diniego della residenza anagrafica), anche come configurabile con riguardo all'operato di organi comunali che allo stesso sono di supporto, risponde il Ministero dell'interno, quale ente preponente, a prescindere dall'individuazione di un comportamento di omissione di vigilanza da parte dello stesso” (Cass. 6.8.2004 n.15199).

La suddetta legittimazione si va dunque ad aggiungere a quella del Comune resistente cui è rivolta direttamente la domanda cautelare della ricorrente.

Preliminarmente, poi, deve essere dichiarata l’infondatezza dell’eccezione di incompetenza, sollevata da parte del Comune di B., considerato che la controversia coinvolge diritti e problematiche che riguardano sostanzialmente i richiedenti protezione internazionale, dunque, la medesima è da attribuire alle relative sezioni specializzate in materia dell’adito Tribunale.

Ciò detto, il giudicante osserva che la norma di cui all’art. 4 comma 1 bis della legge 142/2015, così come modificata dall’art. 13 del d.l. 113/2018 introduce un regime di carattere peculiare per i richiedenti protezione internazionale, permettendo agli stessi di avere un permesso di soggiorno temporaneo, nell’attesa della definizione della loro domanda di protezione internazionale.

Lo straniero si trova, così, in una posizione di permanenza sul territorio italiano, in virtù di regolare temporaneo titolo di soggiorno, costituente anche documento di identità, ma al contempo, la situazione di incertezza sulla sua futura condizione di soggetto meritevole di protezione internazionale o meno ha fatto ritenere al legislatore di non farlo iscrivere nel registro anagrafico della popolazione residente, garantendo al medesimo, però, l’accesso ad una serie di diritti, che tutelano la sua persona, nell’attesa dell’esito del procedimento volto al riconoscimento della protezione internazionale.

La norma si presenta, pertanto, a carattere speciale, rispetto a quella di cui all’art. 6 comma VII del Testo Unico in materia di immigrazione e risulta dettata per far fronte al dilagante fenomeno migratorio, garantendo ai richiedenti protezione la possibilità di soggiornare sul territorio italiano, con la garanzia di avere la possibilità di accesso ad una serie di servizi e prestazioni di natura assistenziale.

In questo senso, si ritiene che il parametro di interpretazione estensiva, proposto da parte della ricorrente, con riferimento al suddetto art. 6 comma VII del Testo Unico in materia di immigrazione, che prevede il diritto degli stranieri ad avere l’iscrizione anagrafica nel Comune di residenza, risulti ultroneo rispetto alla palese chiarezza della relativa normativa richiamata, di cui all’art. 4 comma 1 bis della legge 142/2015, così come modificato dall’art. 13 del d.l. 113/2018, che esclude, per tabulas, la possibilità per il richiedente protezione di ottenere l’iscrizione anagrafica nel comune, ove è di fatto residente.

Inoltre, si deve osservare che una interpretazione della suddetta norma, in senso costituzionalmente orientato, può effettuarsi alla condizione che il testo normativo da applicare non venga del tutto stravolto, nel suo significato palese, altrimenti effettuare operazioni di tal fatta, equivarrebbe a rendere non applicabili norme, espungendole di fatto dall’ordinamento giuridico, atto questo vietato all’operatore giuridico, dovendo, semmai, il giudice sollevare questione di legittimità costituzionale, per violazione dei parametri della Carta fondamentale.

Sotto tale profilo, non appare sussistere, però, alcuna fondatezza della questione di legittimità costituzionale, prospettata da parte della ricorrente, considerato che il permesso di soggiorno, concesso in favore del richiedente protezione internazionale, permette al medesimo di accedere a tutta una serie di servizi, quali quelli di natura sanitaria, di accoglienza presso apposite strutture, di svolgimento di tirocinio di formazione e di attività di volontariato e lavorativa, nonché di accesso all’apertura di rapporti di credito, che rendono il richiedente equiparato, o più che verosimilmente parificato, ai cittadini residenti.

Non si comprende, peraltro, a fronte delle puntuali allegazioni effettuate da parte del Comune di B., in merito alla possibilità di accesso a tali servizi del richiedente protezione internazionale (docc. 11-12-13 fasc. Comune), quali sono gli specifici diritti violati della ricorrente, di natura irrimediabile tale, da fondare il relativo ricorso cautelare, nonché la relativa questione di costituzionalità proposta, sotto il profilo del rispetto del canone di cui all’art. 3 della Costituzione, risultando il ricorso non fondato sotto il profilo della sussistenza del fumus boni iuris.

Non viene in rilievo, in questo senso, una violazione del principio di uguaglianza, considerato che la situazione del richiedente asilo è sicuramente diversa da quella del cittadino residente anagraficamente presso qualsiasi comune italiano, non potendo le due situazioni giuridiche soggettive essere oggetto di equiparazione sostanziale.

Il legislatore, del resto, con la disciplina introdotta con il decreto legge 113/2018 ha bilanciato l’interesse dei richiedenti protezione internazionale, con quello di garantire agli stessi l’accesso ad una rete di servizi, che possono fargli avere una ordinaria vita all’interno dello Stato italiano, con una gamma di susseguenti diritti, risultando legittima la mancata iscrizione degli stessi all’anagrafe della popolazione residente, dal fatto che si tratta di una situazione in fieri, che può anche portare al mancato riconoscimento del diritto di ottenere la protezione internazionale, con obbligo di lasciare il territorio italiano.

La situazione è, dunque, ben differente da quella del cittadino italiano, residente in qualsiasi Comune, ovvero degli altri stranieri che hanno regolare e stabile permesso di soggiorno a tempo indeterminato in Italia e sono iscritti all’anagrafe della popolazione residente.

La normativa appare, dunque, rispettosa del principio di ragionevolezza, quale corollario dell’art. 3 della Costituzione, come enunciato anche dalla Corte Costituzionale, che ha, al riguardo statuito che: “il giudizio di ragionevolezza, lungi dal comportare il ricorso a criteri di valutazione assoluti e astrattamente prefissati, si svolge attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti”(sentenza 991 del 1988), avendo la medesima Consulta aggiunto che: “uno scrutinio che direttamente investa il merito delle scelte del legislatore, è possibile soltanto ove l’opzione normativa contrasti in modo manifesto con il canone della ragionevolezza, vale a dire si appalesi, in concreto, come espressione di un uso distorto della discrezionalità, che raggiunga una soglia di evidenza tale da atteggiarsi alla stregua di una figura, per così dire, sintomatica di eccesso di potere e, dunque, di sviamento rispetto alle attribuzioni che l’ordinamento assegna alla funzione legislativa” (sentenza n. 313 del 1995).

La ragionevolezza della legge viene, così, di volta in volta, rappresentata dalla medesima Consulta, come coerenza, congruenza, congruità, proporzionalità, necessità, misura, pertinenza, e così via, dovendo anche l’interprete verificare la sussistenza di tali parametri, per controllare la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione da sottoporre alla Corte Costituzionale.

Passando all’esame degli altri profili di legittimità costituzionale dedotti, il giudicante rileva che anche la violazione dell’art. 16 della Carta Costituzionale, sotto il profilo della mancata possibilità di circolare liberamente nel territorio dello Stato, da parte dello straniero, si rileva infondata, alla luce del fatto, che la normativa attuale non proibisce a la libera circolazione dello straniero, né tantomeno per la gamma dei diritti garantiti può dirsi sussistente una violazione della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e del relativo Protocollo allegato, così come dell’art. 32 e dell’art. 36 della Costituzione, essendo riconosciuto l’accesso ai servizi sanitari ed a tirocini formativi e a attività di natura lavorativa.

Similmente, anche la violazione dell’art. 77 della Costituzione, per mancanza dei requisiti di necessità ed urgenza del decreto legge adottato si rileva infondata alla luce del fatto che la normativa in questione risulta essere stata adottata con la finalità di contenere gli effetti del dilagante fenomeno migratorio, garantendo al contempo ai richiedenti protezione internazionale l’accesso ad una determinata gamma di diritti.

Passando all’esame del periculum in mora, la ricorrente non ha allegato alcuna circostanza idonea a far ritenere sussistente un irreparabile pregiudizio dalla mancata iscrizione anagrafica, in attesa di decisione su eventuale giudizio di merito non risultando peraltro avere fornito la prova di avere impugnato il provvedimento amministrativo di rigetto della iscrizione anagrafica.

Il ricorso deve dunque essere rigettato con condanna della ricorrente al pagamento delle spese processuali nei confronti delle parti resistenti che si quantificano per ognuna in complessivi € 3.073,00 per compensi, oltre rimborso forfetario, I.V.A. e c.p.a. se ed in quanto dovute come per legge.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da seguente dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale di Trento, definitivamente pronunciando, disattesa ogni altra contraria istanza od eccezione, in persona del Giudice Unico dott. Marco Tamburrino, così provvede:

-Rigetta la domanda cautelare proposta da parte di D.P.R.;

-Condanna D.P.R. al pagamento delle spese di causa nei confronti del Comune di B., che liquida in complessivi € 3.073,00 per compensi, oltre rimborso forfetario, I.V.A. e c.p.a., se ed in quanto dovuti come per legge;

-Condanna D.P.R. al pagamento delle spese di causa nei confronti del Ministero dell’Interno, che liquida in complessivi € 3.073,00 per compensi, oltre rimborso forfetario, I.V.A. e c.p.a., se ed in quanto dovuti come per legge;

Trento li 11.6.2019