ELETTORALE – ELEZIONI COMUNALI – PRESENTAZIONE DELLA LISTA – RINUNCIA ALLA CANDIDATURA

Il candidato consigliere alle elezioni comunali può rinunciare alla candidatura dopo la presentazione della lista?

            Crediamo che il faro per la soluzione della problematica sia costituito da una – (per la verità) non recentissima – sentenza del massimo organo di giustizia amministrativa (1); non fosse altro che per il seguito registrato tra le decisioni di primo grado.

Dirimendo – nell’ambito di elezioni comunali – una controversia in tema di ammissione della lista, per (asserita) mancanza del numero (minimo) di candidati, dovuta alla rinuncia (ir)rituale, il Consiglio di Stato ha focalizzato i seguenti punti :

a) “diversamente dall’ipotesi di dimissioni dalla carica di consigliere comunale, nessuna norma disciplina la fattispecie della rinuncia alla candidatura”;

b) “in via di principio è certamente vero che l’accettazione della candidatura non crea vincoli giuridici ma dà luogo ad un impegno fiduciario, il quale può sempre essere rinunziato attraverso un’autonoma dichiarazione di volontà, senza necessità di accettazione” (2);

c) “l’atto del quale si discute, tuttavia, non può essere riguardato da questa sola angolazione, perché un generalizzato ed incondizionato ingresso al principio della libertà di rinuncia alla candidatura appare inconciliabile con la tutela degli interessi pubblici coinvolti dal procedimento elettorale, connotato, per comprensibili esigenze di certezza, da tratti di accentuato formalismo”;

d) “ciò induce a ritenere – mal conciliandosi con il silenzio della legge al riguardo un’illimitata operatività del principio della libertà delle forme – che, una volta accettata la candidatura, anche la rinuncia (atto contrario all’accettazione), per quell’esigenza di certezza che contraddistingue il procedimento elettorale, debba rivestire le stesse forme (dichiarazione autenticata) ed essere presentata con le modalità ed entro i limiti stabiliti per la presentazione delle candidature, altrimenti non esplica alcuna efficacia sulla composizione delle liste”; tale opzione se, da un lato, “non onera il rinunciatario di gravosi adempimenti né ovviamente priva il candidato della possibilità di rinunciare alla candidatura in precedenza accettata”, dall’altro assicura che “la rinuncia, ove presentata oltre il termine ovvero con modalità diverse da quelle fissate per la presentazione delle candidature, non esplica più effetti sulla composizione della lista ma soltanto sul diritto alla elezione del rinunciatario”, diritto di cui, peraltro,  “egli può sempre disporre sia astenendosi dal partecipare alla competizione elettorale sia rinunciando all'eventuale elezione”;

e)per quanto concerne, in particolare, il dies ad quem, questo, ad avviso del massimo organo di giustizia amministrativa, non può … che coincidere col termine finale previsto dalla legge per la presentazione delle candidature”, vuoi “per coerenza del sistema normativo elettorale”, vuoi, anche, per restringere “la possibilità che subitanei ripensamenti in limine abbiano a sovvertire la presentazione delle candidature e che della rinuncia alla candidatura (e della eventuale revoca della rinuncia) si possa fare un uso distorto, quale strumento per esercitare indebite pressioni” (3).

           

            Si accennava, supra, alla larga (ancorché non unanime) condivisione delle argomentazioni suddette, da parte dei giudicati successivi. In proposito, si ricordano:

- Tar  novembre 1998: il Collegio contesta la ricostruzione, secondo la quale “la Commissione elettorale, tra le proprie prerogative, può prendere in esame le dichiarazioni di rinuncia da parte di candidati in lista - previo accertamento della loro regolarità - ancorché presentate dopo le ore 12, dal momento che detto termine è previsto solo per la dichiarazione d’accettazione della candidatura e non anche per la presentazione di altri documenti che possono essere sempre prodotti entro il giorno successivo alla scadenza del termine per il deposito delle liste (cfr. …)”; ove si accedesse a tale tesi,  “l’esaminabilità - e, quindi, la giuridica rilevanza - delle rinunzie (in ipotesi) presentate anche successivamente allo spirare del termine per la presentazione delle candidature ove dovesse ritenersi idonea a reagire (nel caso di diminuzione del numero complessivo delle candidature al disotto del minimo di legge) sull’ammissibilità della lista, verrebbe ad integrare la presenza di una causa di esclusione della lista stessa evidentemente non imputabile a fatto proprio dei presentatori, ma esclusivamente promanante da una manifestazione di volontà eterosoggettiva (ed ascrivibile, in particolare, ad uno o più soggetti inizialmente indicati quali candidati); conseguenza – evidentemente – inaccettabile “anche alla luce delle ricadute da essa rivenienti con riferimento all’esercitabililà del diritto costituzionale in precedenza rammentato, nonché dell’ulteriore diritto di elettorato attivo, anch’esso inevitabilmente frustrato dalla mancala partecipazione alla competizione di una lista elettorale”. Non solo. Il giudice territoriale sembra porsi in termini (temporali) ancor più rigidi, allorché afferma che “la valutazione della completezza (del numero) delle accettazioni delle candidature vada effettuata con esclusivo riferimento al momento in cui la lista viene depositata (…e non al termine finale per il deposito delle liste …ndA) presso il competente Ufficio comunale: rimanendo, a tal fine, pienamente irrilevanti (e perciò inconferenti quanto alla valutazione di ammissione) le dichiarazioni di rinunzia alla candidatura successivamente presentate”.

- Trga ottobre 2000: dopo aver ricordato che “una giurisprudenza consolidata ha da tempo ammesso la possibilità della rinuncia dopo la presentazione della lista, nonché la revoca della stessa, in relazione al carattere unilaterale, anche se recettizio, della manifestazione di volontà del candidato, nonché alla natura della candidatura, che dà origine ad un semplice impegno fiduciario, non obbligatorio, e perciò rinunciabile”, il Collegio trentino sottolinea come – “per il principio del contrarius actus – la rinuncia alla candidatura deve rivestire le stesse forme della dichiarazione di accettazione, la cui firma … deve essere autenticata”.

-Tar ottobre 2004: “In perfetta aderenza con l’indirizzo giurisprudenziale tracciato dal Consiglio di Stato (sez. V, 1 ottobre 1998 n. 1384), il Collegio è del parere che, ferma restando la possibilità per il candidato eletto di abdicare in ogni tempo dalla carica, la rinuncia alla candidatura può interferire con il corso del procedimento elettorale solo se fatta nel rispetto dei termini e delle forme di legge. Quanto al termine, lo stesso deve coincidere con quello di scadenza previsto per la presentazione delle candidature, mentre per ciò che riguarda il requisito di forma, si impone la dichiarazione autenticata, per simmetria con l’omologo atto di accettazione. Nel caso all’esame è pacifico che i candidati alla carica di sindaco abbiano rinunciato alla candidatura, peraltro con atto sfornito de suddetti requisiti formali, nell’intervallo temporale intercorrente tra un turno e l’altro di votazione. Ciò induce il Collegio a ritenere che quegli atti di rinuncia siano di per sé incapaci di provocare l’arresto procedimentale delle operazioni elettorali posto che, come detto, la rinuncia alla candidatura anche per le inevitabili interferenze sulla sfera dei terzi ( altri candidati e, soprattutto, elettori), non è esercitatile ad libitum; al contrario, una volta intervenuta l’approvazione della lista da parte della Commissione elettorale circondariale e la pubblicazione delle candidature, la volontà di rinuncia non può esplicarsi altrimenti che astenendosi dal partecipare alla competizione elettorale e rinunciando alla eventuale elezione, fermo restando il naturale corso delle operazioni elettorali. Incensurabili dunque appaiono le gravate determinazioni prefettizie con le quali si è palesato l’intendimento di dar corso all’ulteriore seguito delle operazioni elettorali, pur a fronte dei ridetti atti rinunciativi delle candidature”.

- Tar maggio 2008: “…Con riguardo alla seconda censura il Collegio osserva che l’ufficio centrale regionale non poteva tener conto della dichiarazione di rinuncia del candidato … dal momento che era stata chiaramente presentata fuori termine. Infatti non va dimenticato che l’art. 17 comma 10 lett. b) della l.r 28/2007 prescrive che all’atto del deposito delle candidature deve essere allegata anche la “la dichiarazione di accettazione della candidatura alla carica di Presidente della Regione e di consigliere regionale sottoscritta con firma autenticata.” mentre l’art. 19 prescrive che “…la rinuncia alla candidatura alla carica di consigliere regionale produce effetti sulla composizione delle liste se presentata a uno dei soggetti indicati dall'articolo 14, comma 2, entro il decimo giorno antecedente la scadenza del termine per la presentazione delle candidature con dichiarazione sottoscritta dall'interessato e autenticata””.

- Tar ottobre 2008 (sentenza in materia di rinnovo degli organi elettivi – locali – della Croce Rossa Italiana.): “In proposito va rilevato che, per costante giurisprudenza in materia elettorale … se la rinuncia alla candidatura interviene dopo la presentazione delle liste o, come nel caso in esame, il giorno prima delle elezioni, non può essere presa in considerazione al fine di escludere dalle liste i candidati rinunciatari; il ritiro della candidatura tuttavia incide sul diritto del candidato ad essere proclamato eletto …, sicchè, nel caso in esame, i signori …, avevano diritto a non vedersi proclamare consiglieri in seno al Comitato Provinciale CRI di …, avendo per l’appunto ritirato la loro candidatura”.

- Tar novembre 2008: “La circostanza che … abbia presentato rinuncia alla candidatura non ha determinato l’eliminazione del suo nominativo dall’elenco dei candidati ammessi, posto che tale rinuncia è pervenuta alla commissione elettorale circondariale di … in data successiva rispetto alla approvazione delle liste nella quale la … era candidata e quindi ufficialmente inclusa.”.

- Tar aprile 2011: “Con riferimento al secondo motivo, va innanzitutto evidenziata l’irrilevanza ai fini del procedimento elettorale della rinuncia della candidatura per la lista “…” da parte di …, autenticata e depositata in data 26 aprile 2011 e quindi successivamente al termine di scadenza per la presentazione delle liste per la competizione elettorale in questione, fissata entro le ore 12 del trentesimo giorno antecedente quello della votazione (art. 32, penultimo comma d.p.r. 16 maggio 1960 n. 570). Costituisce, infatti, consolidato e condivisibile orientamento quello secondo cui “l'accettazione della candidatura alle elezioni non crea di per sè vincoli giuridici, ma dà luogo ad un impegno fiduciario, che può essere rinunciato attraverso un'autonoma dichiarazione di volontà, senza necessità d'accettazione, fermo, però, restando che, per la stessa esigenza di certezza che contraddistingue il procedimento elettorale - anche in considerazione che la rinuncia alla candidatura può incidere sull'ammissibilità della lista e, più in generale, sulla posizione di altri candidati - tale rinuncia va prodotta con le stesse modalità e negli stessi termini stabiliti per la presentazione delle candidature, in caso contrario la rinuncia esplicando effetti non sulla composizione della lista, ma solo sul diritto all'elezione del rinunciatario” (Consiglio Stato, Sezione V, 1° ottobre 1998 , n. 1384; T.A.R. Lombardia, Brescia Sezione I 6 novembre 2007 n. 1135). Ne consegue che, in linea di principio, ogni vicenda connessa alla validità delle candidature può assumere rilevanza, ai fini della verifica di ammissibilità e regolarità della presentazione delle liste, solo ove risalente ad un tempo anteriore alla scadenza del termine di presentazione delle medesime e ciò per evidenti esigenze di certezza e di non aggravamento del procedimento elettorale con cui finirebbe inevitabilmente per urtare un’indefinita possibilità di variazione delle stesse; né tale principio mina in qualche modo l’esercizio dei diritti e della facoltà dei presentatori delle liste che risultano in ogni caso assicurati dagli ampi tempi che la normativa di settore concede per l’attività di preparazione alla competizione elettorale (comprensiva sia delle scelte politiche che della predisposizione degli adempimenti formali); d’altra parte, nemmeno può riconoscersi rilevanza alla circostanza dedotta dai ricorrenti circa l’inesistenza di pregiudizi per la lista “..”, per la quale già risulta presente un numero di candidati eccedente il minimo necessario, a prescindere dalla presenza del …; infatti, l’invariabilità delle liste costituisce principio di carattere assoluto, in quanto posto a presidio della certezza del procedimento elettorale in sé considerato; inoltre, non convince affatto l’assunto che la scelta dell’elettore non potrebbe giammai essere condizionata dalla presenza o meno in una lista di un determinato candidato”.

- Cons. Giust. Amm. Reg. Sic. ottobre 2012: “Come ha da tempo precisato la giurisprudenza, una volta accettata la candidatura, anche la rinuncia alla stessa - che è l’atto contrario all’accettazione - per quell’esigenza di certezza che contraddistingue il procedimento elettorale deve rivestire le stesse forme (dichiarazione autenticata) ed essere presentata con le modalità ed entro i termini stabiliti per la presentazione delle candidature. (cfr. V sez. n. 1384 del 1998). In via di principio, è certamente vero - come sostengono gli appellanti - che l ’accettazione della candidatura d à luogo essenzialmente ad un impegno fiduciario, il quale può sempre essere rinunziato attraverso un’autonoma dichiarazione di volontà del candidato. Tuttavia un generalizzato ed incondizionato ingresso al principio della libertà delle forme di rinuncia alla candidatura appare inconciliabile con la tutela degli interessi pubblici coinvolti dal procedimento elettorale, che è connotato, per comprensibili esigenze di certezza, da tratti di accentuato formalismo”.

- Tar aprile 2012: “Considerato che, per pacifico orientamento giurisprudenziale (condiviso dal Collegio), nel procedimento elettorale la dichiarazione di rinuncia di una candidatura deve rivestire la stessa forma dell'accettazione e deve quindi avvenire per il tramite di dichiarazione autenticata con le modalità di cui all’art. 21, comma 2, D.P.R. n. 445/2000”

- Tar ottobre 2012: “In base all’art. 15, lettera c della L.R. n. 29/1951, la presentazione delle liste elettorali deve essere accompagnata dalla dichiarazione di accettazione della candidatura da parte di ciascun candidato, sottoscritta con firma autenticata.  Ne consegue che la asserita (prima) rinuncia alla candidatura nella lista “…” difetta del requisito formale necessario per considerarla valida ed efficace: infatti, se è necessaria, per esplicita disposizione di legge, l’autentica di firma dell’accettazione della candidatura, analogo incombente deve ritenersi necessario anche per il contrarius actus, ossia per la revoca, sussistendo le medesime ragioni che giustificano l’identità della regolamentazione; diversamente opinando, verrebbero eluse elementari esigenze di certezza degli atti amministrativi”

-Tar aprile 2015: “Per pacifico orientamento giurisprudenziale (condiviso dal Collegio), <> (C.d.S., sez. V, 01 ottobre 1998, n. 1384; cfr., altresì, negli stessi sensi, …)”.

            Quanto alla giurisprudenza di segno contrario, si vedano:

- Tar gennaio 2013: nell’ambito di una vicenda concernente le elezioni regionali (Lazio) del 2013, il Collegio romano censura la mancata valorizzazione della rinuncia presentata da una candidata in sede di integrazione documentale, al fine di ripristinare il rispetto del principio di parità di genere, “quale documento da considerarsi ammissibile ai sensi della delineata interpretazione evolutiva e costituzionalmente orientata” dell’art. 10, c. 3, l. 108/1968, richiamando – anche – “pronunzie in senso contrario (…alla sentenza del Consiglio di Stato 1384/1998…) …, secondo cui rientrerebbe nelle prerogative della Commissione elettorale mandamentale (nell'esercizio del generale potere di verifica, di ampio contenuto, di cui all'art. 33 T.U. 16 maggio 1960 n. 570) prendere in esame le dichiarazioni di rinuncia alla candidatura pervenuta, previo accertamento della loro regolarità, a nulla rilevando la presentazione dopo le ore dodici, giacché tale termine è previsto solo per la dichiarazione di accettazione della candidatura, e non anche per la presentazione di altri documenti, che possono essere sempre prodotti entro il giorno successivo, in base al citato art. 33, primo comma”

-Tar Puglia marzo 2016: (sentenza in materia di elezione della giunta camerale di una C.C.I.A.A.): “Secondo una risalente giurisprudenza, che il Collegio ritiene condivisibile, “Se un principio generale vige in materia, è quello, già enucleato dalla giurisprudenza di questo Consiglio (…), secondo il quale l’accettazione del mandato politico (ed amministrativo), e così pure della candidatura, non crea vincoli giuridici, ma dà luogo ad un impegno fiduciario che, per il fatto stesso di non essere giuridicamente obbligatorio, può essere sempre rinunziato … Affermato il principio della non vincolatività dell’accettazione della candidatura, corrisponde ad un principio di ragione ritenere che la relativa rinuncia possa essere compiuta in qualsiasi tempo. Se la rinuncia alla carica di consigliere – dopo la proclamazione degli eletti – implica la competenza alla presa d’atto da parte del Consiglio comunale (o della giunta municipale), la rinuncia alla candidatura – prima della proclamazione degli eletti – implica la competenza alla presa d’atto da parte della Commissione elettorale mandamentale” (…). In sostanza, deve ritenersi ammissibile la rinuncia alla nomina prima della proclamazione degli eletti, posto che, com’è stato chiarito dal Consiglio di Stato, l’impegno non può essere considerato come giuridicamente obbligatorio… Infine, proprio per il principio della libertà o meno di accettare la nomina, deve ritenersi che nulla osta che un consigliere, prima rinunciatario, si determini in un secondo momento, e a seguito di una seconda votazione, ad accettare la nomina”.

Da rilevare, infine, il recepimento della posizione espressa dal massimo organo consultivo:

-a livello normativo (nazionale): si veda l’art. 22, c. 1, n. 6-ter, del d.P.R. 30 marzo 1967, n. 361, Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati , come aggiunto dall’art. 2, c. 14, della l. 6 maggio 2015, n. 52, Disposizioni in materia di elezioni della Camera dei deputati: “a seguito di  eventuale  rinuncia  alla  candidatura,  delle verifiche di cui al  presente  articolo  ai  fini  del  rispetto  dei criteri  di  cui  all'articolo  18-bis  e  di   ulteriori   verifiche prescritte  dalla  legge,  procede   all'eventuale   modifica   della composizione delle liste dei candidati nei collegi plurinominali  nel modo seguente…”;

-a livello normativo (regionale): si consideri l’art. 33, c. 1, della l.r. (Friuli Venezia Giulia) 5 dicembre 2013, n. 19, Disciplina delle elezioni comunali e modifiche alla legge regionale 28/2007 in materia di elezioni regionali: “La rinuncia alla candidatura alla carica di consigliere comunale, ferma restando la validità delle sottoscrizioni raccolte, produce effetti sulla composizione delle liste se presentata alla segreteria del comune entro il termine prescritto per la presentazione delle candidature, con dichiarazione sottoscritta dall'interessato e autenticata ai sensi dell'articolo 6”;

-a livello amministrativo: si vedano:

a) le Istruzioni del Ministero dell’Interno, Elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica 4 marzo 2018. Istruzioni per la presentazione e l’ammissione delle candidature, 2018, 92 (“…un’eventuale rinuncia alla candidatura potrà essere prodotta …  entro la conclusione di tutti i lavori di controllo e prima della comunicazione ai delegati delle conseguenti delibere finali sulle liste da parte degli Uffici predetti…”);

b) le Istruzioni del Ministero dell’Interno, Elezione diretta del sindaco e del consiglio comunale. Istruzioni per la presentazione e l’ammissione delle candidature, 2017, 29 (“…per quanto riguarda la problematica relativa alla rinuncia alla candidatura, si rappresenta che la legge non contiene alcuna disposizione in merito. sulla questione si è, comunque, dell’avviso – in linea con la giurisprudenza del consiglio di stato [sezione quinta, decisione 1º ottobre 1998, n. 1384] – che l’accettazione della candidatura non crea di per sé vincoli giuridici, ma dia luogo ad un impegno fiduciario che può essere rinunciato attraverso un’autonoma dichiarazione di volontà. tuttavia – per garantire quelle esigenze di certezza che caratterizzano il procedimento elettorale e tenuto conto che la rinuncia alla candidatura può incidere sulla stessa ammissibilità della lista – tale rinuncia va prodotta con le stesse modalità e negli stessi termini previsti per la presentazione delle candidature o comunque fino alla conclusione degli adempimenti di ammissione delle liste da parte della commissione elettorale circondariale. ciò significa che eventuali rinunce intervenute dopo la scadenza di detti termini esplicheranno effetti solo sul diritto all’elezione del rinunciatario, non potendo più incidere sulla composizione della lista”).

NOTE (1) Consiglio di Stato, V, 1 ottobre 1998, n. 1384. (2) Assunto già in precedenza enunciato dallo stesso organo: cfr. Consiglio di Stato, V, 15 maggio 1981, n. 165 (“Se un principio generale vige in materia, è quello, già enucleato dalla giurisprudenza di questo Consiglio …, secondo il quale l’accettazione del mandato politico (ed amministrativo), e così pure della candidatura, non crea vincoli giuridici, ma dà luogo ad un impegno fiduciario che, per il fatto stesso di non essere giuridicamente obbligatorio, può essere sempre rinunziato”); Consiglio di Stato, V, 7 settembre 1989, n. 526 (“l’accettazione del mandato, sia politico che amministrativo, così come quello della candidatura elettorale, non crea vincoli giuridici, ma dà luogo ad un impegno fiduciario che, per il fatto stesso di non essere giuridicamente obbligatorio, può essere sempre rinunciato a nulla rilevando che le consultazioni vi siano svolte col sistema maggioritario e con quello proporzionale”). (3) Analogamente la sentenza (confermata) di primo grado (Tar Puglia, Bari, 12 marzo 1998, n. 265): dopo aver sottolineato che, “avvenuta la presentazione nei modi e nei termini…(…previsti dalla legge…ndA), la lista e le candidature non sono più nella disponibilità delle parti, sottoscrittori e candidati, in quanto acquistano una valenza oggettiva, rispetto alla quale recede la posizione del singolo candidato o del sottoscrittore, i cui ripensamenti non possono più incidere sulla composizione della lista elettorale che passa, nella composizione cristallizzata alle ore 12.00 del ventinovesimo giorno antecedente la data della votazione, al vaglio della commissione elettorale”, il Collegio barese rileva(va) come “ciò, ovviamente, non significa che il candidato alle elezioni non possa rinunciare alla candidatura, ma soltanto che la rinuncia, ove presentata oltre il termine suddetto e/o con modalità diverse da quelle fissate per la presentazione delle liste e delle candidature, non si riflette sulla composizione della lista ma sul suo diritto all’elezione, del quale può disporre in ogni modo e tempo”. In senso contrario (alcuni) precedenti del massimo organo di giustizia amministrativa: cfr. Consiglio di Stato, V, 15 maggio 1981, n. 165, cit. (“affermato il principio della non vincolatività dell’accettazione della candidatura, corrisponde ad un principio di ragione ritenere che la relativa rinuncia possa essere compiuta in qualsiasi tempo”), ripreso – pari pari – dalla successiva sentenza 526/1989, cit.

Rober PANOZZO

(5 febbraio 2018)