Giurisprudenza elettorale in pillole: l’autenticazione della (propria) firma in calce alla dichiarazione di accettazione della candidatura

Il (consigliere comunale uscente e) candidato alle elezioni comunali può autenticare la propria firma, in calce alla dichiarazione di accettazione (della candidatura)?

Tra i documenti, richiesti dalla legge per la presentazione delle candidature alle elezioni comunali, figura la dichiarazione di ac­cettazione della candidatura da parte di ogni candidato alla carica di sindaco o consigliere comunale [artt. 28, c. 4 e 32, c. 7, n. 2, d.P.R. 570/1960]. Tale atto deve contenere anche la dichiarazione sostitutiva – resa ai sensi dell’art. 46 del d.P.R. 445/2000 – nella quale si attesta che il candidato, non si trova in alcuna delle cause di incandidabilità  previste dall’art. 10 del d.lgs. 235/2012.

La dichiarazione de qua deve essere sottoscritta dal candidato e autenticata – ai sensi dell’art. 21, c. 2, del (citato) d.P.R. 445/2000 – da uno dei soggetti indicati dall’art. 14 della l. 53/1990, come modificata, da ultimo, dall’art. 6, c. 6, della l. 165/2017.

E’ sorta questione sulla possibilità, da parte del candidato (e pubblico ufficiale abilitato all’attività), di autenticare la sua firma in calce alla dichiarazione in parola.

La risposta della giurisprudenza non è univoca.

Illustriamo i percorsi argomentativi delle cinque sentenze che – uniche, a quanto consta – hanno affrontato la problematica: tre direttamente, le rimanenti (peraltro, fotocopia) di riflesso [=fattispecie diversa (dichiarazione di collegamento della lista al candidato Sindaco), ma osservazioni consone alla querelle]

Tar Sardegna 18 luglio 2000, n. 727

1. La massima (autorale)

L’amministratore, candidato ad una carica elettiva, può autenticare la propria firma in calce all’atto di accettazione della candidatura

2. La vicenda

Nell’ambito delle elezioni per il rinnovo del presidente della provincia e del consiglio provinciale di Nuoro del 2000, l’Ufficio Centrale escludeva – tra le altre – una candidatura alla carica di presidente, perché il candidato/pubblico ufficiale aveva autenticato la propria firma sulla dichiarazione di accettazione (della candidatura), violando il principio di terzietà (id est: ritenendo che “ nessuno, cui siano stati attribuiti poteri certificativi” possa “esercitare tali poteri in proprio favore”)

           

Gli esclusi impugnavano la ricusazione, evidenziando – sul punto – (eventualmente) la (mera) “irregolarità” della’autentica, “comunque sanata nel corso del procedimento” (così nel ricorso).

Il Collegio cagliaritano ricorda come “la legge 16 febbraio 1913, n. 89 (legge notarile), all’art. 28 individui in relazione al contenuto negoziale o meno della dichiarazione le fattispecie nelle quali il notaio non può ricevere atti che contengono disposizioni che interessano se stesso o suoi parenti in linea retta”  e che, alla luce di tale disciplina, “il Consiglio di Giustizia Amministrativa (decisione n. 304 in data 16 aprile 1971) ha ammesso un pubblico ufficiale (in quell’occasione vice conciliatore) ad autenticare le firme dei presentatori di una lista elettorale nella quale erano ricompresi suoi parenti in linea retta”.

Non solo. Ad avviso del Tar “la problematica deve essere ulteriormente rivista alla luce della … legge 30 aprile 1999, n. 120, la quale ha consentito agli amministratori locali di autenticare le firme dei presentatori dei candidati alle elezioni del medesimo ente”; innovazione, questa, che “ammette esplicitamente il pubblico ufficiale ad intervenire con i poteri certificativi attribuitigli sulla firma di un atto del quale ben può essere beneficiario, nell’ipotesi (certamente la più frequente nella pratica) nella quale egli sia uno dei candidati di quella lista”. Acclarato ciò, si deve convenire  “come la disposizione si presti ad abusi nella sola ipotesi in cui l’amministratore sia chiamato a certificare la sottoscrizione altrui”, perché in questo caso “può esservi l’interesse dell’amministratore ad attestare falsamente l’autenticità di una firma, senza la quale il numero dei presentatori della lista sarebbe insufficiente”, mentre l’autenticante “ non ha alcun interesse a falsamente attestare l’autenticità della propria firma”.

            In definitiva, il giudice territoriale non rinviene “alcun interesse attinente alla salvaguardia della pubblica fede che impedisca all’amministratore locale, pubblico ufficiale legittimato all’autentica di firme di soggetti che compiono una dichiarazione della quale è beneficiario, ad attestare che la firma apposta in calce all’accettazione della candidatura è effettivamente la propria”. Si aggiunge, tra l’altro, come, nel caso deciso, l’interessato abbia “depositato nuovo atto d’accettazione della candidatura, la cui firma è stata, questa volta, autenticata da altro amministratore”, all’interno del “sub procedimento disciplinato dall’art. 33, ultimo comma, del D.P.R. 16 maggio 1970, n. 570”; cosicché, anche a non voler condividere le argomentazioni appena svolte, le stesse valgano a far ritenere ammissibile il dubbio circa la legittimazione dell’amministratore ad autenticare la propria firma”, con la conseguenza che  “l’errore nel quale sarebbe incorso il candidato in questione dovrebbe essere ritenuto scusabile, ed egli doveva pertanto essere ammesso a sanare l’irregolarità riscontrata”.

Tar Campania. Napoli, 15 novembre 2011, n. 5352

1. La massima (autorale)

            Il pubblico ufficiale (nel caso deciso: consigliere provinciale) può autenticare la propria firma in calce alla dichiarazione di collegamento, ex art. 72, c. 2, T.U.E.L.

2. La vicenda

La vicenda riguarda le elezioni comunali partenopee del 2011.

Tra gli altri aspetti, è in contestazione la dichiarazione di collegamento, ex art. 72, c. 2, d. lgs. 267/2000, del rappresentante di lista con il candidato sindaco, avendo il consigliere provinciale (nell’occasione – anche – delegato di lista) autenticato la propria firma in calce alla dichiarazione de qua, aspetto che configurerebbe la mancanza del “necessario rapporto di terzietà, con conseguente nullità dell’autenticazione ed illegittimità dell’ammissione della lista alla competizione elettorale”.

In disparte l’assenza di una norma che prescriva “a pena di nullità l’autentica della sottoscrizione della dichiarazione dei delegati di una lista di collegamento ad una candidatura alla carica di Sindaco”, il collegio contesta la (supposta) “condizione di terzietà – da intendersi, più propriamente, come alterità fisica – tra chi appone la sottoscrizione e colui che procede all’autentica”, evocata dai ricorrenti. In particolare,

-si ricorda come “a seguito dell’abrogazione espressa della legge 4 gennaio 1968 n. 15 ad opera dell’art. 77 del d.p.r. 28 dicembre 2000 n. 445, la disciplina applicabile risulta quella di cui al medesimo testo unico in materia di documentazione amministrativa, che definisce l’autenticazione di sottoscrizione come “l'attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità della persona che sottoscrive (art. 1, primo comma, lettera i)””;

-si rileva come “dalla evocata disciplina emerge che la funzione generale di autenticazione, non resa diversa ai fini della censura in esame dalla specialità del procedimento elettorale, consta di due compiti specifici: il pubblico ufficiale attesta che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza in luogo e data specificati da parte di un soggetto di cui egli ha proceduto all’identificazione”; in sintesi, si discute “dell’attestazione del compimento di un’attività materiale, segnatamente l’apposizione della sottoscrizione, con immediata trasposizione del risultato di tale percezione in un documento rappresentativo dell’accaduto munito di fede privilegiata, come avviene per gli atti pubblici.”;

-si sottolinea che,“a parte la considerazione che nemmeno in questo caso è dato rinvenire nella disciplina di settore alcuna norma che ponga formalmente come limite all’attività di autenticazione la necessaria alterità soggettiva tra chi autentica e chi sottoscrive, è proprio all’essenza della funzione di autenticazione che non osta la mancanza di un’indefettibile dualità fisica; invero, l’autenticazione non rientra né si risolve in una funzione di controllo, attività, quest’ultima, a cui in linea generale può ricondursi l’esigenza di una differenziazione soggettiva tra controllore e controllato, che, assecondando logiche di trasparenza e di imparzialità amministrativa, consente di giustificare il fatto che il titolare del potere di controllo sia, in questi termini, “terzo”, ossia indipendente o comunque svincolato da un punto di vista organizzativo e funzionale da chi ha svolto l’attività di primo grado”; viceversa, nell’(attività di) autenticazione, “non sussiste una finalità di controllo, essendovi unicamente la certificazione da parte del pubblico ufficiale dell’avvenuta apposizione in sua presenza di una sottoscrizione da parte di un soggetto identificato, quindi di un’attività materiale, magari in calce ad un’istanza o dichiarazione della cui veridicità sotto il profilo ideologico egli non si pone nemmeno come garante”;

-si conclude affermando che, in mancanza dei “presupposti di applicazione del principio generale per cui nessuno sarebbe idoneo a controllare se stesso – principio, tra l’altro, di discutibile rigidità in diritto pubblico, in cui il dominio dei canoni costituzionali di imparzialità e buon andamento sottendono piuttosto un generale potere di revirement che si risolve nella funzione di autotutela a cui non sono estranee finalità di controllo successivo – nel caso di specie non vi è ragione di ritenere che il soggetto titolare del relativo potere non possa autenticare anche la propria sottoscrizione, purché, ovviamente, l’attestazione contenga i requisiti minimi prescritti dalla legge ossia l’identificazione di chi appone la sottoscrizione (…? … ndA) e l’indicazione della data e del luogo in cui la stessa è stata apposta”; ragionare diversamente “significherebbe introdurre una presunzione assoluta di incompatibilità di cui manca ogni traccia in diritto positivo e che non trova giustificazione nemmeno in esigenze sostanziali di certezza giuridica ulteriori rispetto a quelli esigibili dall’attività di autentica della sottoscrizione di soggetti diversi dal pubblico ufficiale che vi procede”.

Tar Campania. Napoli, 18 novembre 2011, n. 5424

1. La massima (autorale)

            Si veda Tar Campania. Napoli, 15 novembre 2011, n. 5352

2. La vicenda

Il ricorso, proposto da altri soggetti,  riguarda lo stesso caso deciso dal medesimo Tar, con la sentenza 15 novembre 2011, n. 5352. Le argomentazioni e la soluzione sono – naturalmente – identiche.

Tar Lombardia, Brescia, 6 maggio 2014, n. 473

1. La massima (autorale)

           

Il requisito della terzietà, normalmente necessario in capo al soggetto investito della funzione autenticante, non opera quando il consigliere uscente agisce contemporaneamente e contestualmente come soggetto con compiti notarili e come soggetto politico interessato a presentare la propria candidatura

2. La vicenda

In occasione delle elezioni rinnovo degli organi comunali del 2014,  la (sotto)commissione elettorale circondariale ricusa una candidatura, avendo l’interessato – in qualità di consigliere (comunale) uscente – autenticato la propria firma in calce alla (dichiarazione di) accettazione della candidatura. Ad avviso dell’organo di controllo, l’(auto)autenticazione de qua violerebbe “il requisito della terzietà, caratteristica necessaria del potere di creare certezza legale circa la provenienza di un atto”.

Contro l’esclusione,  insorge il candidato, sostenendo, da un lato, la presenza di altro consigliere comunale (uscente) durante l’ “operazione” (di autenticazione delle firme), dall’altro, l’identica situazione verificatasi nelle precedenti elezioni comunali, senza contestazioni, da ultimo, la mancanza di rilievi da parte della segreteria comunale, rilievi che – ove manifestati – avrebbero consentito il deposito di una nuova dichiarazione (di accettazione della candidatura), (con firma) autenticata da un diverso pubblico ufficiale .

Il giudice territoriale – mentre ‘ignora’ la prima argomentazione – riconosce un certo pregio ai restanti rilievi, rimarcando sia il “legittimo affidamento”, posto che  “il precedente specifico del 2009 poteva infatti ragionevolmente far ipotizzare che nella prassi fossero ormai accettate anche autenticazioni effettuate con le modalità seguite nel caso in esame”, che “la presenza del filtro rappresentato dal segretario comunale (v. art. 28 comma 12 e art. 32 comma 11 del DPR 570/1960) e l’obbligo di collaborazione e interlocuzione che incombe sulla Commissione Elettorale (principio desumibile ex art. 33 commi 2 e 3 del DPR 570/1960) consentono inoltre ai presentatori delle liste di confidare in un contributo di supporto e consulenza da parte dell’amministrazione, tenuto conto che i soggetti interessati a partecipare alle competizioni elettorali locali non sempre dispongono di strutture organizzative in grado di padroneggiare tutti i tecnicismi della procedura”. Ma è sull’applicazione del principio di terzietà al caso in discussione, che il Tar dissente dalla C.E.C.

Secondo il collegio bresciano, premesso, per un vero,  che, “nella procedura elettorale occorre assicurare la massima tutela al diritto di elettorato passivo, e dunque le norme contenenti adempimenti formali devono essere interpretate in modo restrittivo, ossia esclusivamente in relazione alla specifica finalità perseguita”, per l’altro, che “l’autenticazione delle sottoscrizioni dei candidati (v. art. 28 comma 7 del DPR 16 maggio 1960 n. 570) è diretta a prevenire il rischio di abusi e contraffazioni, e pertanto una volta che tale fine sia stato raggiunto, anche se con modalità diverse da quelle ordinarie, l’atto sottoscritto deve essere considerato esistente ed efficace”, il requisito della ‘terzietà’), “normalmente necessario in capo al soggetto investito della funzione autenticante”, nel caso in contestazione può “essere sostituito dalla certezza sui dati personali associata alla qualifica di consigliere uscente, la quale è appunto il presupposto della funzione autenticante”; ovvero:  “quando il consigliere uscente opera contemporaneamente e contestualmente come soggetto con compiti notarili e come soggetto politico interessato a presentare la propria candidatura, se non si dubita (come in effetti non si dubita) della provenienza delle sottoscrizioni degli altri candidati autenticate da tale consigliere, non è neppure possibile dubitare della genuinità della sottoscrizione apposta dallo stesso sulla propria dichiarazione di accettazione della candidatura”; viceversa, “esigere come requisito di validità l’intervento di un diverso soggetto autenticatore implicherebbe non solo un formalismo superfluo ma l’esistenza di un’aporia nella normativa elettorale”: “le disposizioni sulla presentazione delle candidature risulterebbero contraddittorie, perché attribuirebbero piena fede alla dichiarazione di identità del consigliere uscente quando quest’ultimo autentica sottoscrizioni di terzi e nessun rilievo alla medesima dichiarazione di identità quando la stessa riguarda la candidatura dello stesso consigliere uscente”.

Tar Friuli Venezia Giulia 22 aprile 2014, n. 159

1. La massima (autorale)

           

Anche rispetto alla dichiarazione di accettazione della candidatura, vige il principio che il pubblico ufficiale autenticante debba  essere persona diversa dal sottoscrittore

2. La vicenda

Anche il ricorso portato all’attenzione del collegio triestino origina dall’esclusione – questa volta di un candidato consigliere – dalle elezioni comunali (del 2014); ed anche in questo caso la querelle concerne l’ammissibilità – o meno – della (auto)autenticazione della (sua) firma da parte del (candidato e) consigliere comunale uscente.

A sostegno della correttezza nel procedimento di autenticazione, il ricorrente evoca il silenzio – sul punto – della normativa, regionale  e nazionale.

Diversamente dai precedenti, illustrati supra, il Tar friulano concorda con le valutazioni della sottocommissione elettorale circondariale.

Dopo aver premesso la specialità della materia elettorale, in quanto tale refrattaria ai principi di semplificazione amministrativa enunciati dal d.P.R. 445/2000 (1), il collegio rileva che “l'intera normativa citata da parte ricorrente …, se da un lato non vieta in modo espresso un'autocertificazione (…? …ndA), tuttavia deve essere interpretata alla luce dei principi che disciplinano le autentiche, tra cui l'ovvia circostanza che l'autentica di una firma e la certificazione dell'identità non può altro che provenire da un soggetto diverso dal soggetto della cui autentificazione si tratta”; in altri termini: “la certificazione relativa all'identità personale di un soggetto, ovvero, il che è uguale, l'autentica di una firma, cioè la certificazione che il soggetto che ha firmato corrisponde all'identità della firma, per sua stessa natura non può che provenire da un pubblico ufficiale che sia diverso rispetto al soggetto autenticato”. Che il pubblico ufficiale autenticante debba essere persona diversa dal sottoscrittore lo si desume chiaramente anche dalla “stessa normativa relativa alle autentiche di cui all’articolo 2703 del Codice civile”, la quale “nel definire il concetto di autentificazione, parla di attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata posta in sua presenza previo accertamento dell'identità della persona che sottoscrive”.

(1) Sul punto, il collegio sottolinea come non sia “ammessa l'autocertificazione in sostituzione della dichiarazione con firma autenticata relativa all'accettazione della candidatura a presidente della provincia”, citando, a supporto, Tar Lazio, Roma, 20 maggio 2003, n. 4420; assunto pacifico, tant’è che, nella sentenza richiamata, il giudice capitolino, censurando la contestazione attorea,  rileva “come la normativa elettorale richieda nella fattispecie una dichiarazione della candidatura con firma autenticata”,  non comprendendosi, quindi, “in che senso poteva essere prodotta una c.d. “autocertificazione”, se non nel poco logico senso di una autocertificazione che autentica la firma!”.

Rober PANOZZO

(2 maggio 2019)