Giurisprudenza elettorale in pillole: la rinuncia alla candidatura nelle elezioni comunali

Il candidato consigliere alle elezioni comunali può rinunciare alla candidatura dopo la presentazione della lista?

A quanto consta, è tuttora prevalente l’indirizzo propugnato in una risalente sentenza del massimo organo di giustizia amministrativa.

Secondo i giudici di Palazzo Spada (1):

a) “diversamente dall’ipotesi di dimissioni dalla carica di consigliere comunale, nessuna norma disciplina la fattispecie della rinuncia alla candidatura”;

b) “in via di principio è certamente vero che l’accettazione della candidatura non crea vincoli giuridici ma dà luogo ad un impegno fiduciario, il quale può sempre essere rinunziato attraverso un’autonoma dichiarazione di volontà, senza necessità di accettazione” (2);

c) “l’atto del quale si discute, tuttavia, non può essere riguardato da questa sola angolazione, perché un generalizzato ed incondizionato ingresso al principio della libertà di rinuncia alla candidatura appare inconciliabile con la tutela degli interessi pubblici coinvolti dal procedimento elettorale, connotato, per comprensibili esigenze di certezza, da tratti di accentuato formalismo”;

d) “ciò induce a ritenere – mal conciliandosi con il silenzio della legge al riguardo un’illimitata operatività del principio della libertà delle forme – che, una volta accettata la candidatura, anche la rinuncia (atto contrario all’accettazione), per quell’esigenza di certezza che contraddistingue il procedimento elettorale, debba rivestire le stesse forme (dichiarazione autenticata) ed essere presentata con le modalità ed entro i limiti stabiliti per la presentazione delle candidature, altrimenti non esplica alcuna efficacia sulla composizione delle liste” (3)

            I principi suddetti sono stati ribaditi (talvolta, anche ‘anticipati) dai giudici territoriali. Si è rilevato, in particolare:

- che, “avvenuta la presentazione nei modi e nei termini…(…previsti dalla legge…ndA), la lista e le candidature non sono più nella disponibilità delle parti, sottoscrittori e candidati, in quanto acquistano una valenza oggettiva, rispetto alla quale recede la posizione del singolo candidato o del sottoscrittore, i cui ripensamenti non possono più incidere sulla composizione della lista elettorale che passa, nella composizione cristallizzata alle ore 12.00 del ventinovesimo giorno antecedente la data della votazione, al vaglio della commissione elettorale”; ma “ciò, ovviamente, non significa che il candidato alle elezioni non possa rinunciare alla candidatura, ma soltanto che la rinuncia, ove presentata oltre il termine suddetto e/o con modalità diverse da quelle fissate per la presentazione delle liste e delle candidature, non si riflette sulla composizione della lista ma sul suo diritto all’elezione, del quale può disporre in ogni modo e tempo”  (4)

- che, “per costante giurisprudenza in materia elettorale, valida, dunque, anche nel caso in esame (…elezioni delle componenti – elettive – di in comitato provinciale della Croce Rossa Italiana ..ndA), se la rinuncia alla candidatura interviene dopo la presentazione delle liste o, come nel caso in esame, il giorno prima delle elezioni, non può essere presa in considerazione al fine di escludere dalle liste i candidati rinunciatari; il ritiro della candidatura tuttavia incide sul diritto del candidato ad essere proclamato eletto” (5)

-che, “in linea di principio, ogni vicenda connessa alla validità delle candidature può assumere rilevanza, ai fini della verifica di ammissibilità e regolarità della presentazione delle liste, solo ove risalente ad un tempo anteriore alla scadenza del termine di presentazione delle medesime e ciò per evidenti esigenze di certezza e di non aggravamento del procedimento elettorale con cui finirebbe inevitabilmente per urtare un’indefinita possibilità di variazione delle stesse; né tale principio mina in qualche modo l’esercizio dei diritti e della facoltà dei presentatori delle liste che risultano in ogni caso assicurati dagli ampi tempi che la normativa di settore concede per l’attività di preparazione alla competizione elettorale (comprensiva sia delle scelte politiche che della predisposizione degli adempimenti formali); d’altra parte, nemmeno può riconoscersi rilevanza alla circostanza dedotta dai ricorrenti circa l’inesistenza di pregiudizi per la lista “N.C.C.”, per la quale già risulta presente un numero di candidati eccedente il minimo necessario, a prescindere dalla presenza del M.; infatti, l’invariabilità delle liste costituisce principio di carattere assoluto, in quanto posto a presidio della certezza del procedimento elettorale in sé considerato; inoltre, non convince affatto l’assunto che la scelta dell’elettore non potrebbe giammai essere condizionata dalla presenza o meno in una lista di un determinato candidato”  (6)

-che, “per pacifico orientamento giurisprudenziale (condiviso dal Collegio), “l'accettazione della candidatura alle elezioni non crea di per sè vincoli giuridici, ma dà luogo ad un impegno fiduciario, che può essere rinunciato attraverso un'autonoma dichiarazione di volontà, senza necessità d'accettazione, fermo però restando che, per la stessa esigenza di certezza che contraddistingue il procedimento elettorale - anche in considerazione che la rinuncia alla candidatura può incidere sull'ammissibilità della lista e, più in generale, sulla posizione di altri candidati - tale rinuncia va prodotta con le stesse modalità e negli stessi termini stabiliti per la presentazione delle candidature, in caso contrario la rinuncia esplicando effetti non sulla composizione della lista, ma solo sul diritto all'elezione del rinunciatario” [Alla luce del principio, il Collegio non ha considerato valida, “né sul piano formale né su quello sostanziale”, la rinuncia (alla carica di consigliere provinciale) contenente la formulazione – generica –  “di ritirare come in effetti ritira la propria candidatura nella lista del candidato presidente … (senza che tale lista sia espressamente indicata, ovvero altrimenti desumibile dal contenuto complessivo della dichiarazione)”] (7)

            Da ultimo, l’orientamento de quo è stato confermato – con qualche puntualizzazione – in un recente arresto del massimo organo di giustizia amministrativa (8). Nella sentenza in parola si è sottolineato:

-come rimarcato da un “pacifico orientamento giurisprudenziale, “l’accettazione della candidatura alle elezioni non crea di per sé vincoli giuridici, ma dà luogo ad un impegno fiduciario, che può essere rinunciato attraverso un’autonoma dichiarazione di volontà, senza necessità d’accettazione, fermo però restando che, per la stessa esigenza di certezza che contraddistingue il procedimento elettorale - anche in considerazione che la rinuncia alla candidatura può incidere sull’ammissibilità della lista e, più in generale, sulla posizione di altri candidati - tale rinuncia va prodotta con le stesse modalità e negli stessi termini stabiliti per la presentazione delle candidature, in caso contrario la rinuncia esplicando effetti non sulla composizione della lista, ma solo sul diritto all’elezione del rinunciatario” …”;

-tale orientamento, “che fa coincidere con il termine per la presentazione delle liste – e non, come ritenuto dal giudice di primo grado […(9)...], con il momento in cui la presentazione della lista è concretamente avvenuta - quello entro il quale la rinuncia alla candidatura può essere manifestata, con i conseguenti effetti sulla composizione (ed eventualmente sull’ammissibilità) delle liste, ha trovato anche consacrazione in talune disposizioni di legge (regionale): si veda, ad esempio, l’art. 33, comma 1, l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 5 dicembre 2013, ai sensi del quale “la rinuncia alla candidatura alla carica di consigliere comunale, ferma restando la validità delle sottoscrizioni raccolte, produce effetti sulla composizione delle liste se presentata alla segreteria del comune entro il termine prescritto per la presentazione delle candidature, con dichiarazione sottoscritta dall'interessato e autenticata ai sensi dell'articolo 6”.”; (10)

-se è “vero che, seguendo tale interpretazione, i candidati non rinuncianti (al pari dei presentatori) della lista in cui si sono verificate defezioni subiscono gli effetti, eventualmente escludenti, di scelte altrui e da essi non controllabili, in quanto successive all’assolvimento da parte loro degli oneri di legge connessi alla presentazione della lista: è anche vero, tuttavia, che l’ordinamento, nel fissare il numero minimo di candidati che devono comporre la lista, ha riguardo a manifestazioni effettive ed attuali della volontà di candidarsi, ciò che induce ragionevolmente a dilatare lo spatium temporis in cui è possibile esercitare lo ius poenitendi da parte del candidato, con i relativi effetti sulla composizione della lista, quantomeno fino al momento in cui, con la scadenza del termine per la presentazione delle liste, la scelta (positiva o negativa) in ordine alla candidatura fuoriesce dalla sfera di disponibilità degli interessati e la formazione della platea dei soggetti passivamente partecipanti alle elezioni può considerarsi definitivamente cristallizzata”;

-neppure “può trascurarsi che, al fine di salvaguardare la posizione dei candidati non rinuncianti, cui la sentenza appellata attribuisce preminente rilievo unitamente all’esigenza di certezza del procedimento elettorale, costituisce un efficace rimedio la presentazione di liste con un numero congruo di candidati (nella specie, fino a 12): senza considerare che la composizione di liste con il coinvolgimento di candidati “incerti” o “inaffidabili” non può che denotare un imprudente esercizio dello ius eligendi, l’addossamento delle cui conseguenze non può che rispondere al principio dell’imputet sibi.”.

NOTE

(1) Cons. di Stato, V, 1 ottobre 1998, n. 1384

(2)La natura fiduciaria era già stata rimarcata dallo stesso giudice: cfr. Cons. di Stato, V, 15 maggio 1981, n. 165 [“Se un principio generale vige in materia, è quello, già enucleato dalla giurisprudenza di questo Consiglio (Sez. V, 28 aprile 1950 n. 528), secondo il quale l’accettazione del mandato politico (ed amministrativo), e così pure della candidatura, non crea vincoli giuridici, ma dà luogo ad un impegno fiduciario che, per il fatto stesso di non essere giuridicamente obbligatorio, può essere sempre rinunziato”]. Peraltro, se è “vero che l’accettazione della candidatura non crea vincoli giuridici, … è altrettanto vero che dà luogo ad un impegno fiduciario, che deve essere improntato alla massima trasparenza, in quanto preordinata al rispetto della volontà degli elettori mediante l’espressione del diritto di voto”: così Cons. di Stato, V, 31 agosto 2017, n. 4133, decidendo sul ricorso contro (mancata) nomina dei componenti della Giunta camerale di una C.C.I.A.A.

(3)Analogamente Cons. Giust. Amm. Reg. Sic. 11 ottobre 2012, n. 906 [“Come ha da tempo precisato la giurisprudenza, una volta accettata la candidatura, anche la rinuncia alla stessa - che è l’atto contrario all’accettazione - per quell’esigenza di certezza che contraddistingue il procedimento elettorale deve rivestire le stesse forme (dichiarazione autenticata) ed essere presentata con le modalità ed entro i termini stabiliti per la presentazione delle candidature…In via di principio, è certamente vero - come sostengono gli appellanti - che l ’accettazione della candidatura dà luogo essenzialmente ad un impegno fiduciario, il quale può sempre essere rinunziato attraverso un’autonoma dichiarazione di volontà del candidato. Tuttavia un generalizzato ed incondizionato ingresso al principio della libertà delle forme di rinuncia alla candidatura appare inconciliabile con la tutela degli interessi pubblici coinvolti dal procedimento elettorale, che è connotato, per comprensibili esigenze di certezza, da tratti di accentuato formalismo”]; Tar Calabria, Catanzaro, 26 ottobre 2004, n. 2001 (“In perfetta aderenza con l’indirizzo giurisprudenziale tracciato dal Consiglio di Stato (sez. V, 1 ottobre 1998 n. 1384), il Collegio è del parere che, ferma restando la possibilità per il candidato eletto di abdicare in ogni tempo dalla carica, la rinuncia alla candidatura può interferire con il corso del procedimento elettorale solo se fatta nel rispetto dei termini e delle forme di legge. Quanto al termine, lo stesso deve coincidere con quello di scadenza previsto per la presentazione delle candidature, mentre per ciò che riguarda il requisito di forma, si impone la dichiarazione autenticata, per simmetria con l’omologo atto di accettazione”), ritenendo gli atti di rinuncia dei candidati sindaci ammessi al ballottaggio “incapaci di provocare l’arresto procedimentale delle operazioni elettorali posto che, come detto … la rinuncia alla candidatura anche per le inevitabili interferenze sulla sfera dei terzi ( altri candidati e, soprattutto, elettori), non è esercitatile ad libitum; al contrario, una volta intervenuta l’approvazione della lista da parte della Commissione elettorale circondariale e la pubblicazione delle candidature, la volontà di rinuncia non può esplicarsi altrimenti che astenendosi dal partecipare alla competizione elettorale e rinunciando alla eventuale elezione, fermo restando il naturale corso delle operazioni elettorali”. Nella stessa direzione, Tar Veneto 18 maggio 1999, n. 675; Trga, Trento, 13 ottobre 2000, n. 394; Tar Campania. Napoli, 12 aprile 2012, n. 1724. Ad avviso di Tar Lazio Roma, 21 luglio 2006, n. 6232, da un lato, “secondo i principi generali e giurisprudenziali applicabili anche nella materia de qua (…proclamazione degli eletti alla carica di membro del Parlamento europeo … ndA), la rinuncia si configura alla stregua di una dichiarazione non negoziale ricettizia, mediante la quale si determina unilateralmente, ma con efficacia differita al momento in cui essa perviene all’Autorità destinataria affinché ne prenda atto, la cessazione o estinzione di una posizione giuridica soggettiva di vantaggio di cui il rinunciante risulti allo stato titolare.”, dall’altro “l’atto di rinuncia può avere validamente per oggetto non solo diritti presenti –e, in tal caso, è pienamente operativo sotto il profilo dell’esplicazione di efficacia- ma anche diritti futuri ed eventuali , in relazione ai quali sussista una legittima aspettativa. In quest’ultima ipotesi, però, esso resta improduttivo di effetti se e fino a quando non si verifichi l’evento, incertus an e quando, cui è subordinata la possibilità che lo stesso vada ad incidere in concreto nella sfera giuridica del rinunciante”.

(4) Tar Puglia, Bari, 12 marzo 1998, n. 265. Così anche Tar Sicilia, Catania, 26 novembre 2008, n. 2254 (“La circostanza che O.L. abbia presentato rinuncia alla candidatura non ha determinato l’eliminazione del suo nominativo dall’elenco dei candidati ammessi, posto che tale rinuncia è pervenuta alla commissione elettorale circondariale di A. in data successiva rispetto alla approvazione delle liste nella quale la O.L.  era candidata e quindi ufficialmente inclusa”)

(5) Tar Calabria, Catanzaro, 23 ottobre 2008, n. 1455

(6)Tar Campania. Napoli, 29 aprile 2011, n. 2412

(7)Tar Campania, Napoli, 29 aprile 2015, n. 2432

(8) Cons. di Stato, III, 23 maggio 2018, n. 3091

(9)Cfr. Tar Molise 23 marzo 2018, n. 281. Secondo il Collegio campobassano, se è vero “che l’accettazione della candidatura nelle liste per le elezioni comunali ben può essere rinunciata dall’interessato mediante un autonoma dichiarazione di volontà, è pur vero che ciò deve avvenire entro un termine certo e ragionevole che va individuato con il momento della presentazione delle liste medesime all’Ufficio competente”, posto che “da tale momento l’accettazione della propria candidatura fuoriesce dalla sfera di disponibilità del soggetto che l’aveva in precedenza espressa, rimanendo consolidati i propri effetti, essendo insensibile alle vicende ad essa successive”; del resto “altrimenti opinandosi, si pregiudicherebbero le esigenze di certezza che caratterizzano precipuamente il procedimento elettorale e la posizione degli altri candidati nella medesima lista, che vedrebbero pregiudicata la propria posizione per effetto di vicende ad essi estranee e in alcun modo fronteggiabili”.

(10)Sulla portata della norma, cfr. Tar Friuli Venezia Giulia 12 maggio 2008, n. 261.

Rober PANOZZO

(15 aprile 2019)