Corte Dei Conti – Sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna 26 settembre 2017, n. 187, Riunioni della Giunta Comunale

Se il principio fondamentale nell'esercizio dell'attività giurisdizionale della Corte dei conti, costituito dall'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, previsto dall'art. 1, comma 1, l. 20/1994, non legittima l'esistenza di un perimetro insondabile dell'attività ammnistrativa, ben potendo il Giudice Contabile sottoporre a sindacato giurisdizionale l'agire amministrativo sotto il profilo della logicità e della ragionevolezza, nondimeno, nell'ambito del governo di un ente locale, la scelta di convocare la giunta comunale costituisce l'espressione di un atto politico, che attiene all'autonomia dell'ente in questione, e che concerne non solo il contenuto discrezionale dell'attività amministrativa degli enti pubblici, ma anche le modalità di organizzazione di tale attività al loro interno. Ne consegue che non spetta al Giudice Contabile verificare nel singolo dettaglio, mediante una valutazione del tutto inopportuna dell'aderenza degli ordini del giorno all'attività istituzionale o con un esame contenutistico dei singoli verbali dell'organo di governo dell'ente, se le singole sedute della giunta siano state conformi alle esigenze della collettività amministrata o se siano stati strumentali al conseguimento del vantaggio economico costituito dalla somma in denaro riconosciuta dal suo datore di lavoro pubblico in occasione di detti impegni.

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 44567 proposto ad istanza del Procuratore Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna della Corte dei conti nei confronti di V.M., B.A. e M.A.;

Visto l'atto di citazione;

Visti gli altri atti e documenti di causa;

Uditi nella pubblica udienza del 28 giugno 2017 OMISSIS;

 MOTIVAZIONE

1. Con atto di citazione regolarmente notificato la Procura Regionale cita in giudizio V.M., in qualità di sindaco di M., B.A. e M.A, dipendenti comunali, per sentirli condannare al risarcimento del danno erariale pari ad euro 94.887,54, nella misura del 40% per V.M. e del 30% ciascuna per B.A. e M.A.

1.1 La Procura attrice ritiene che V.M., dipendente della Regione Emilia Romagna, avesse fatto indebito uso dei permessi retribuiti ex art. 79 T.U.E.L., e in particolare per aver pianificato riunioni della giunta comunale asseritamente non necessarie e in orari coincidenti con il lavoro principale; per aver fruito di permessi retribuiti per un numero di ore superiore all'effettiva durata delle riunioni di giunta comunale; per non aver documentato le predette attività; per aver partecipato alle riunioni del consiglio di amministrazione della B.R. utilizzando permessi riservati all'attività istituzionale del Comune di M..

1.2 Secondo l'accusa il V. avrebbe indetto delle riunioni di giunta informali o non deliberative, attestando una durata superiore a quella effettiva e, in più occasioni, avrebbe fruito di permessi generici omettendo di documentare la causa giustificatrice dell'assenza e l'inerenza al mandato istituzionale. In tal senso l'attrice contesta al convenuto la regolarità di una serie di permessi ottenuti sia ai sensi dell'art. 79, comma 3, T.U.E.L. (per consentire le riunioni di giunta), sia ai sensi dell'art. 79, comma 4, T.U.E.L. (permessi generici retribuiti). Dette condotte illecite si sarebbero consumate tra ottobre 2009 e maggio 2014.

1.3 A riprova dell'inutilità delle riunioni di giunta, la Procura Regionale riporta le dichiarazioni di F.M. e M.M., rispettivamente ex vicesindaco ed ex assessore del Comune di M., secondo i quali una riunione di giunta a settimana, anziché due, sarebbe stata sufficiente per svolgere l'attività istituzionale. Riporta altresì la dichiarazione del segretario comunale in servizio all'epoca dei fatti, secondo il quale le riunioni sarebbero durate mediamente due ore o due ore e mezza. La Procura rileva, inoltre, come le ore richieste dal V. fossero superiori al necessario in quanto, a suo dire, il tempo medio di percorrenza secondo un percorso automobilistico tra M. e la sede della Regione Emilia Romagna a Bologna (dove il convenuto prestava la sua attività lavorativa) non supererebbe i quarantacinque minuti totali, consentendo, in tal modo, di essere presente in servizio nelle due ore di orario pomeridiano dopo le riunioni antimeridiane della giunta comunale.

1.4 La Procura contesta il danno erariale anche alle convenute B. e M. per aver certificato, in concorso con il V., la partecipazione alle riunioni di giunta o altri impegni afferenti al mandato elettivo in assenza di attestazioni ufficiali. In particolare B.A., appartenente al servizio staff del comune di M., avrebbe attestato la presenza del sindaco V. alle riunioni di giunta o ad impegni connessi al mandato elettivo contribuendo, con la sua condotta, a procurare un profitto in vantaggio del V. per euro 31.967,44, in danno della Regione Emilia Romagna. Per quanto riguarda M.A., anch'essa del servizio staff, avrebbe consentito un ingiusto profitto al V. per euro 47.299,06 in danno dell'ente regionale per il quale il sindaco aveva mantenuto il contratto di lavoro pubblico subordinato.

1.5 In conclusione la Procura Regionale contesta un danno erariale complessivo alla Regione Emilia Romagna pari ad euro 94.887,54, ripartita tra i convenuti secondo le citate percentuali, corrispondente alla somma degli importi percepiti da V. Massimiliano ai sensi dell'art. 79, commi 3 e 4, T.U.E.L. per permessi retribuiti riscossi in costanza del mandato di sindaco del Comune di M., ritenuti dall'attrice indebiti.

2. Si costituisce V. M., eccependo, in via preliminare, la prescrizione del danno, e constatando l'insussistenza dell'elemento materiale dell'illecito.

2.1 Rileva come non sia sindacabile in sede giurisdizionale l'atto politico del numero delle convocazioni di giunta comunale, che rientrerebbe nell'autonomia organizzativa. Respinge le accuse circa la convocazione di riunioni di giunta informali o non deliberative, posto che tutte le riunioni di giunta consentono la fruizione dei permessi in contestazione. Afferma che rientrava nei suoi poteri, previsti anche dallo statuto dell'ente locale, la possibilità di convocare, anche informalmente, la giunta del Comune di M.. Rileva, altresì, l'assurdità del calcolo effettuato per stabilire gli orari per rientrare al lavoro. Ritiene non provata la colpa grave, e chiede il rigetto delle domande.

3. Si costituisce in giudizio B.A. eccependo l'intervenuta prescrizione. Osserva che non ha mai rivestito il ruolo di Responsabile del Settore, e che tutte le attestazioni erano trasmesse al Segretario comunale. Ritiene non provata la colpa grave.

4. Si costituisce in giudizio M.A. eccependo la nullità della citazione ex art. 87 c.g.c. per difformità rispetto all'invito a dedurre. Chiede la sospensione del giudizio in attesa della conclusione del corrispondente giudizio penale. Nel merito rileva come tutte le sedute di giunta, oggetto di contestazione alla M., si siano svolte alla presenza del segretario comunale che non eccepì mai il carattere "non deliberativo" delle sedute. Osserva altresì che la Regione ha sempre ritenuto sufficienti le attestazioni prodotte dal V., senza mai richiedere integrazioni o altro. Conclude chiedendo il rigetto della domanda o l'esercizio del potere riduttivo.

5. All'udienza del 28 giugno 2017 il Collegio, a fronte della richiesta del rinvio proposta da B.A. per motivi di salute, ha disposto la prosecuzione del giudizio trattandosi di convenuta regolarmente costituita in giudizio e rappresentata da difensori presenti in aula. Il Pubblico Ministero ha insistito per le proprie conclusioni, mentre l'Avv. A. Carullo per V. M. ha insistito sull'eccezione di prescrizione e, nel merito, sul rigetto per assenza di colpa grave. L'Avv. A. Montanari per B.A. e l'Avv. T. Zambelli per M.A. si sono riportati alle conclusioni espresse nei rispettivi scritti difensivi.  

6. Il Collegio ritiene di affrontare direttamente il merito della questione sottoposto al suo giudizio, prescindendo dallo scrutinio dell'eccezione di prescrizione, sollevata da V.M., in base al principio di effettività e celerità della tutela processuale (Cass. SS.UU. n. 9936/2014).

6.1 Si ritiene, infatti, che la domanda attorea sia infondata, con ciò rendendo priva d'interesse la valutazione, in via preliminare, dell'eccepita prescrizione.

La tesi accusatoria presuppone che il V. abbia volontariamente convocato riunioni della giunta municipale senza precise motivazioni o senza particolari oggetti all'ordine del giorno al solo scopo di percepire il corrispettivo del permesso retribuito dal posto di lavoro presso l'ente regionale, o che abbia partecipato ad attività, quali i consigli di amministrazione della B.R., a titolo personale pur richiedendo il permesso retribuito al datore di lavoro pubblico.

6.2 Principio fondamentale nell'esercizio dell'attività giurisdizionale della Corte dei conti è l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, previsto dall'art. 1, comma 1, legge n. 20/1994.

Il principio in questione non può, certamente, legittimare l'esistenza di un perimetro insondabile dell'attività ammnistrativa, ben potendo il Giudice Contabile sottoporre a sindacato giurisdizionale l'agire amministrativo sotto il profilo della logicità e della ragionevolezza (Corte dei conti, Sez. II App., n. 296/2015).

Tuttavia appare evidente che, nell'ambito del governo di un ente locale, la scelta di convocare la giunta comunale costituisca l'espressione di un atto politico, che attiene all'autonomia dell'ente in questione.

Infatti il predetto principio generale deve riguardare non solo il contenuto discrezionale dell'attività amministrativa degli enti pubblici, ma anche le modalità di organizzazione di tale attività al loro interno.

Ne consegue che non spetta al Giudice Contabile verificare nel singolo dettaglio, mediante una valutazione del tutto inopportuna dell'aderenza degli ordini del giorno all'attività istituzionale o con un esame contenutistico dei singoli verbali dell'organo di governo dell'ente, se le singole sedute della giunta del Comune di M. siano state conformi alle esigenze della collettività amministrata o se siano stati strumentali al conseguimento, da parte di V. M., del vantaggio economico costituito dalla somma in denaro riconosciuta dal suo datore di lavoro pubblico in occasione di detti impegni.

Nulla, sotto il profilo della possibile irragionevolezza della volontà di riunire la giunta senza particolari motivi, ha provato la Procura Regionale.

La tesi accusatoria, infatti, non si è sviluppata oltre una prospettazione, sia pure suggestiva, di una condotta del V. finalizzata alla riscossione di benefici non giustificati. Infatti le dichiarazioni riportate in citazione dell'ex vicesindaco F.M. e dell'ex assessore M.M., in base alle quali sarebbe genericamente stato sufficiente riunire la giunta una sola volta a settimana, sono da considerarsi delle valutazioni meramente soggettive, che ben poco hanno a che fare con il concetto di prova processuale.

6.3 Privo di ogni valenza probatoria appare altresì la valutazione sulla durata oraria delle singole sedute di giunta comunale che, secondo l'accusa, si sarebbero potute concludere ad orari compatibili con la prosecuzione dell'orario di servizio, presso la Regione Emilia Romagna, di V.M..

Infatti non sembra, a giudizio del Collegio, che la stima della durata possibile delle riunioni per consentire l'accesso agli uffici dell'ente regionale in orari pomeridiani possa in qualche modo costituire un parametro di correttezza della condotta del V., posto che trattasi di apprezzamento estremamente discrezionale, non riscontrabile in concreto, e frutto di artificiose quanto indimostrate ricostruzioni del percorso e del traffico automobilistico lungo il tragitto fino alla sede regionale di Bologna da parte attrice.

Per quanto riguarda la partecipazione del V. alle riunioni del consiglio di amministrazione di B.R., questo Collegio non può che constatare la diretta connessione del predetto consesso alla carica elettiva, in quanto il convenuto vi si recava quale legale rappresentante del Comune di M., e non quale privato cittadino o diretto interessato.

In conclusione non sembra, a giudizio del Collegio, che siano stati dimostrati i presupposti della responsabilità amministrativa nei confronti del convenuto V., sia sotto il profilo oggettivo che soggettivo.

Il rigetto delle domande attoree nei confronti del convenuto principale rende indimostrata, per assoluta consequenzialità, le domande formulate nei confronti delle convenute B. e M., alle quali non può essere imputato alcun addebito.

Liquida il compenso in favore di ciascuna difesa, a carico della Regione Emilia Romagna, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna, definitivamente pronunciando, respinge la domanda attorea.

Liquida a carico della Regione Emilia Romagna il compenso in favore di ciascuna difesa dei convenuti in misura pari a euro 3.800,00, oltre  al 15% del predetto compenso per spese forfettarie.

Oneri come per legge.

Manda alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del 28 giugno 2017.