LA C.D. ‘ZONA DI RISPETTO CIMITERIALE’,
NELL’INTERPRETAZIONE DELLE CORTI SUPERIORI
1. NORMATIVA
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Regio Decreto 27 luglio 1934,
n. 1265, Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie
Art. 338
I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno
200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi
edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell'impianto cimiteriale,
quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto
di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni
previste dalla legge (1).
Le disposizioni di cui al comma precedente non si applicano
ai cimiteri militari di guerra quando siano trascorsi 10 anni dal
seppellimento dell'ultima salma (2).
Il contravventore è punito con la sanzione amministrativa
fino a lire 200.000 e deve inoltre, a sue spese, demolire l'edificio o la
parte di nuova costruzione, salvi i provvedimenti di ufficio in caso di
inadempienza.
Il consiglio comunale può approvare, previo parere
favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi
cimiteri o l'ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a
200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri, quando
ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:
a) risulti
accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni
locali, non sia possibile provvedere altrimenti;
b)
l'impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno
di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della
legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti,
ovvero da ponti o da impianti ferroviari (3).
Per dare esecuzione ad un'opera pubblica o all'attuazione di
un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie,
il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della
competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto
tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell'area, autorizzando
l'ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La
riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura
anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici
e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre (4).
Al fine dell'acquisizione del parere della competente
azienda sanitaria locale, previsto dal presente articolo, decorsi inutilmente
due mesi dalla richiesta, il parere si ritiene espresso favorevolmente (5).
All'interno della zona di rispetto per gli edifici esistenti
sono consentiti interventi di recupero ovvero interventi funzionali
all'utilizzo dell'edificio stesso, tra cui l'ampliamento nella percentuale
massima del 10 per cento e i cambi di destinazione d'uso, oltre a quelli
previsti dalle lettere a), b), c) e d) del
primo comma dell'articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457 (6).
(1)Comma
dapprima modificato dall'art. 4, l. 30 marzo 2001, n. 130, poi così
sostituito dall'art. 28, c. 1, lettera a),
l. 1 agosto 2002, n. 166.
(2)Comma
aggiunto dall’articolo unico della l. 4 dicembre 1956, n. 1428.
(3)Comma
così sostituito dall'art. 28, c. 1, lettera b), l. 1 agosto 2002, n. 166.
(4)Comma
dapprima modificato dall'art. 1, l. 17 ottobre 1957, n. 983, poi così
sostituito dall'art. 28, c. 1, lettera b),
l. 1 agosto 2002, n. 166.
(5)Comma
così sostituito dall'art. 28, c. 1, lettera b), l. 1 agosto 2002, n. 166.
(6)Comma
così sostituito dall'art. 28, c. 1, lettera b), l. 1 agosto 2002, n. 166.
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Decreto Presidente della
Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, Approvazione del regolamento di polizia
mortuaria
Art. 57
1. I cimiteri devono essere isolati dall'abitato mediante la
zona di rispetto prevista dall'art. 338 del testo unico delle leggi
sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, e successive
modificazioni.
2. Per i cimiteri di guerra valgono le norme stabilite dalla
legge 4 dicembre 1956, n. 1428, e successive modifiche.
3. [È vietato costruire, entro la fascia di rispetto, nuovi
edifici o ampliare quelli preesistenti] (1).
4. [Nell'ampliamento dei cimiteri esistenti, l'ampiezza
della fascia di rispetto non può essere inferiore a 100 metri dai centri
abitati nei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti ed a 50 metri
per gli altri comuni] (2) .
5. Il terreno dell'area cimiteriale deve essere sciolto sino
alla profondità di metri 2,50 o capace di essere reso tale con facili opere
di scasso, deve essere asciutto e dotato di un adatto grado di porosità e di
capacità per l'acqua, per favorire il processo di mineralizzazione dei
cadaveri.
6. Tali condizioni possono essere artificialmente realizzate
con riporto di terreni estranei.
7. La falda deve trovarsi a conveniente distanza dal piano
di campagna e avere altezza tale da essere in piena o comunque col più alto
livello della zona di assorbimento capillare, almeno a distanza di metri 0,50
dal fondo della fossa per inumazione.
(1) Comma
abrogato dall'art. 28, c. 2, l. 1 agosto 2002, n. 166.
(2) Comma
abrogato dall'art. 28, c. 2, l. 1 agosto 2002, n. 166.
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2.INTERVENTI GIURISPRUDENZIALI
-“L'inosservanza del divieto di
costruire a meno di 200 metri dai cimiteri, stabilito per ragioni di tutela
dell'igiene pubblica e sanzionato, tra l'altro, con la demolizione coattiva ad
opera dell'autorità competente, finché l'abbattimento non sia eseguito non
abilita il proprietario confinante a fabbricare a sua volta, cumulando
illegittimità a illegittimità, eventualmente entro la stessa fascia di rispetto
e altresì in violazione a delle distanze legali fissate dall'art. 873 c.c. o
dai regolamenti locali, quasi come in una sorta di "terra di nessuno"
dove non vigano le norme regolatrici dei rapporti di vicinato: le esigenze,
anch'esse di igiene, sottese alla prescrizione di distanze minime tra edifici,
in una simile situazione non solo non vengono meno, ma semmai sono più
impellenti, né quindi possono essere sacrificate a causa della
"illegittimità sostanziale" di una o di entrambe le costruzioni …” [Cass. agosto 1998];
-è “…illegittimo e
conseguentemente disapplicabile dal giudice ordinario un piano regolatore” che
non tenga conto del vincolo cimiteriale, “prevedendo l'inclusione in zone
edificabili di aree che ne sono … interessate …” [Cass.
settembre 1998];
-“…la deroga che prevede la
distanza … dai centri abitati non ha la funzione di ridurre in via definitiva
la distanza, indicata all'art. 338 del citato R.D. 1265/1934, ma di consentire,
per esigenze di carattere strumentale, l'ampliamento di un cimitero con
riferimento agli edifici già esistenti del centro abitatosostengono …. che il
divieto di edificazione nella zona di rispetto dovrebbe interessare tutt'al più
le costruzioni adibite a residenza permanete di persone e non quelle per il
ricovero di arnesi e oggetti di uso agricolo. Al riguardo, non si può non
ricordare che il richiamato art. 338 non opera distinzioni e non è concesso in
via interpretativa operarle, tanto più che si verte sulla tutela della salute
pubblica, che è alla base del divieto stesso. Peraltro …la deroga prevista
dall'art. 57 del d.P.R. 185/1990 riguarda esclusivamente l'ampliamento dei
cimiteri esistenti e non anche l'attività edificatoria ad opera dei privati …”
[Cons. di Stato, V, agosto 2000];
-“…Dalla lettura coordinata di
tali disposizioni contenute nel regolamento di polizia mortuaria (artt. 49, 56
e 78… ndA) discende, all’evidenza, che alla configurabilità di un “cimitero” è
correlata la presenza di (almeno) un reparto a sistema di inumazione; che il
forno crematorio rientra espressamente fra le “costruzioni accessorie” dei
cimiteri (a guisa di una camera mortuaria o di una sala di autopsia); che, in
ogni caso, i crematori vanno costruiti esclusivamente entro i recinti dei
cimiteri. Il forno crematorio è configurato, quindi, nel detto sistema
normativo, quale “struttura” eventuale del cimitero; e la nozione di cimitero
non è scindibile dalla presenza di un reparto di inumazione …” [Cons. di Stato, IV, ottobre 2003];
-“…anche la censura riguardante
l'ampliamento dell'area del cimitero non ha pregio. I fabbricati che,
eventualmente, si vengano a trovare ad una distanza inferiore alla fascia di
rispetto …non sono stati certo oggetto di provvedimenti di demolizione emanati
dal Comune. Per le aree sulle quali essi insistono si e' determinata,
semplicemente, una preclusione di far luogo a nuove costruzioni, ma cio' non
e', di per se', illegittimo, ove l'ampliamento … derivi da sopravvenute
esigenze di pubblico interesse” [Cons.
di Stato, V, febbraio 2004];
-“…il vincolo cimiteriale …determina,
ai sensi dell'art. 338 del regio decreto n. 1265 del 1934, una tipica
situazione di inedificabilità ("legale" appunto), suscettibile di
venire rimossa solo in ipotesi eccezionali, senza che, del resto, proprio in
virtù della normativa introdotta dal richiamato art. 5-bis della legge n.
359/1992, sia più sostenibile l'esistenza, agli effetti dell'indennità di
esproprio, di un tertium genus di suoli urbani non edificabili rispetto ai
quali la giurisprudenza meno recente di questa Corte (per tutte, …) aveva
valorizzato la possibilità, da valutarsi in concreto, di un utilizzo economico
non coincidente con lo sfruttamento agricolo (realizzazione di chioschi,
infrastrutture per campeggio e turismo, parcheggi e così via), atteso che, di
fronte al rigido sistema bipolare creato dal già citato art. 5-bis, ove ciò che
non è edificabile è da considerare come agricolo, appare da escludere la
rilevanza, agli effetti indennitari, di utilizzazioni diverse da quelle
strettamente agricole, sia per i terreni agricoli, sia, più in generale, per
quelli non edificatori, onde si palesa non più condivisibile l'orientamento
giurisprudenziale sopra richiamato secondo cui, in ipotesi di inedificabilità
per l'esistenza di vincolo cimiteriale, si deve tenere conto delle possibili
utilizzazioni del bene compatibili con la destinazione di piano regolatore
(così, invece, ancora …), dal momento che, in tal modo, si finirebbe per
attrarre nel regime delle aree edificabili ciò che è espressamente considerato
dall'art. 5-bis non edificabile, e quindi indennizzabile come agricolo, laddove
la stessa Corte Costituzionale, con la richiamata sentenza n. 261 del 1997,
avvalorando la predetta interpretazione bipolare della norma menzionata da
ultimo che per le aree non edificabili impone un unico criterio di valutazione
indennitaria alla stregua delle aree agricole, ha escluso contrasti con gli
artt. 3 e 42 della Costituzione proprio in relazione al caso di aree
inedificabili perchè gravate da vincolo di rispetto cimiteriale…” [Cass. giugno 2004];
-“… E' evidente … che non possono
applicarsi alla aree destinate a rispetto cimiteriali i principi elaborati
dalla giurisprudenza di questa Corte regolatrice con riguardo alla
determinazione dell'indennità di espropriazione, ai sensi del D.L. n. 333 del
1982, art. 5 bis (convertito con modificazioni nella L. n. 359 del 1992). In
realtà, atteso che i suoli rientranti nella zona di rispetto cimiteriale ed
assoggettati al relativo vincolo, ai sensi del R.D. n. 1265 del 1934, art. 338,
ancorchè non edificabili, sono suscettibili di utilizzazioni economiche dei
terreni stessi non coincidenti con lo sfruttamento agricolo degli stessi
(realizzazione di chioschi, infrastrutture per campeggio e turismo, parcheggi e
così via) …è palese che correttamente si è escluso, da parte dei giudici di
merito, la possibilità che gli stessi siano oggetto di prelazione e di riscatto
a norma della particolare legislazione a favore della proprietà coltivatrice …”
[Cass. marzo 2006];
-il riferimento ai “centri abitati”,
contenuto nell’art. 338, c. 3, del T.U.L.S., nella formulazione antecedente
alla novella del 2002, rileva(va) “unicamente per la realizzazione e
l’ampliamento dei cimiteri da parte del Comune e non per l’attività costruttiva
del privato, che … (doveva) … comunque rispettare le prescritte distanze dal
cimitero anche se la costruzione dovesse essere edificata fuori dai centri
abitati” [Cons. di Stato, V, marzo 2006];
-“…è legittimamente esclusa
l’edificabilità di un’area sulla quale, a prescindere dalla destinazione
impressa dal prg grava un vincolo cimiteriale ex art. 338 r.d. n. 1265 del
1934. Il suolo rientrante nella zona di rispetto cimiteriale ed assoggettato al
relativo vincolo è quindi da qualificare non edificabile ai sensi dell’art. 5
bis d.l. n. 333 del 1992 (conv., con modif. nella l. n. 359 del 1992), giacché
il vincolo cimiteriale determina … una tipica situazione di inedificabilità
legale …” [Cons. di Stato, IV, ottobre
2006];
-“…non può considerarsi
edificabile un suolo rientrante nella zona di rispetto cimiteriale ed
assoggettato al relativo vincolo, ai sensi del R.D. 1265 del 1934, art. 338 e
succ. modif., giacchè lo stesso integra una limitazione legale della proprietà
a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non
suscettibile di deroghe di fatto: perciò configurando in maniera obbiettiva e
rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità
indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di
vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici …” [Cass. novembre 2006];
-“…l’esistenza del vincolo
cimiteriale, nell’area nella quale è
stato realizzato un manufatto abusivo, comportando l’inedificabilità assoluta,
preclude il rilascio della concessione in sanatoria ai sensi dell’art, 33, l.
n. 47/1985, senza necessità di compiere valutazioni in ordine alla concreta
compatibilità dell’opera con i valori tutelati dal vincolo…” [Cons. di Stato, IV, marzo 2007];
-“ ….la salvaguardia dell'area di
rispetto cimiteriale di 200 metri prevista dall'art. 338 T.U. 27 luglio 1934 n.
1265 si pone alla stregua di un vincolo assoluto di inedificabilità che non
consente in alcun modo l'allocazione sia di edifici, che di opere incompatibili
col vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che
tale fascia di rispetto intende tutelare e che possono enuclearsi nelle
esigenze di natura igienico sanitaria, nella salvaguardia della peculiare
sacralità che connota i luoghi destinati all'inumazione e alla sepoltura, nel
mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale …il
vincolo di rispetto cimiteriale, riguarda non solo i centri abitati, ma anche i
fabbricati sparsi …lo stesso vincolo (…di rispetto cimiteriale …
ndA) preclude il rilascio della concessione, anche in sanatoria (ai sensi
dell'art. 33 L. 28 febbraio 1985 n. 47), senza necessità di compiere
valutazioni in ordine alla concreta compatibilità dell'opera con i valori
tutelati dal vincolo” [Cons. di Stato,
V, maggio 2007];
-“…la natura degli interessi
sottesi alla vigenza dei limiti in esame (…vincolo di inedificabilità … ndA),
aventi finalità non solo urbanistico-edilizie ma soprattutto di tutela
dell’igiene e della sicurezza pubblica, da un lato ne giustifica la stessa
prevalenza sugli strumenti urbanistici vigenti, dall’altro ne impone la
inclusione nella categoria dei vincoli a carattere conformativo, incidenti con
carattere di generalità su determinate zone del
territorio” [Cons. di Stato, IV,
luglio 2007];
-“…il regime giuridico derivante
dalla esistenza del cimitero, per le aree rientranti nella fascia di rispetto,
tiene conto – ad un tempo – delle esigenze dell’igiene e della tranquillità dei
luoghi (anche in relazione al propagarsi dei rumori provenienti dalle auto, di
per sé fastidiosi per chi frequenti il cimitero), nonché anche della
salvaguardia della materiale possibilità di ampliamento del cimitero, in
assenza di costruzioni altrui (che rendono più difficoltosa anche l’attivazione
del procedimento espropriativo) … tali disposizioni (artt. 38, c. 1, T.L.S. e
57 d.P.R. 285/1990 ..ndA) determinano il
regime giuridico delle aree rientranti nella fascia di rispetto cimiteriale e
si applicano qualsiasi sia la loro destinazione prevista dal piano regolatore
…il divieto di edificabilità ha “carattere assoluto e si riferisce a qualsiasi
tipo di costruzione …, anche ai garages in tutto o in parte interrati …” [Cons. di Stato, IV, agosto 2007];
-“Il comma 3 (…dell’art. 338
T.U.L.S. novellato … ndA) introduce … quale limite minimo inderogabile per la
costruzione di nuovi cimiteri o l'ampliamento di quelli esistenti la distanza
di 50 mt dai centri abitati. Lo stesso limite evidentemente deve valere, a
parere del Collegio, anche per l'ipotesi regolata dal comma successivo,
specularmene opposta, che attiene all'esecuzione di (altre) opere pubbliche,
all'ampliamento di edifici preesistenti o alla costruzione di nuovi edifici in
zone contigue all'area cimiteriale. Ed, invero, poichè il limite di 50 metri
risponde ad inderogabili esigenze di natura igienico - sanitarie, non avrebbe
alcun senso stabilire che esso valga solo per l'ipotesi dell'ampliamento del
cimitero e non invece per quella inversa degli altri edifici limitrofi,
comportando in entrambi i casi l'ampliamento il medesimo risultato sotto il
profilo sanitario” [Cass. Pen. maggio 2008 (ud. aprile 2008)];
-“…proprio la “trasformazione in
residenza”, con conseguente formazione di ulteriori insediamenti abitativi,
contrasta palesemente con le finalità, proprie del divieto come imposto
dall’anzidetta normativa (…art. 338, c. 1, T.U.L.S. … ndA), di tutela di
molteplici interessi pubblici, tra cui quelli correlati ad esigenze di natura
igienico sanitaria ed alla salvaguardia della peculiare sacralità che connota i
luoghi destinati a cimitero, rispetto ai quali sono di per sé incompatibili
insediamenti – ovvero ampliamenti di insediamenti - di tal genere…” [Cons. di Stato, V, settembre 2008];
-“…Il R.D. 27 luglio 1934, n.
1265, art. 338 (T.U. leggi sanitarie) nel testo vigente prima della
modificazione introdotta con la L.
1 agosto del 2002 n. 166, art. 28, comma 1, stabiliva che i cimiteri devono
essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitatati e
imponeva il divieto di costruire intorno agli stessi nuovi edifici o di
ampliare quelli esistenti entro il raggio di duecento metri. Al prefetto era
attribuito il potere di consentire la costruzione di cimiteri o l'ampliamento
di quelli esistenti a distanza inferiore a duecento metri, quando a causa di
speciali condizioni non era possibile provvedere altrimenti. Inoltre lo stesso
prefetto, su motivata richiesta del Consiglio comunale in assenza di ragioni
igieniche ostative ed in presenza di gravi e giustificati motivi poteva ridurre
l'ampiezza della fascia di rispetto entro il limite di cento metri per i comuni
con popolazione superiore ai ventimila abitanti e di 50 metri per gli altri
comuni. La deroga alla fascia di rispetto dei duecento metri riguardava quindi
in passato solo l'ampliamento dei cimiteri esistenti e non anche l'attività
edificatoria privata … A sua volta il regolamento governativo di polizia
mortuaria approvato con Decreto n. 285 del 1990, nel disciplinare i piani
regolatori comunali all'art. 57 ribadiva che i cimiteri dovevano essere isolati
dall'abitato mediante la zona di rispetto prevista dal citato R.D. 27 luglio
1934, n. 1265, art. 338. Tale norma al comma 2 imponeva il divieto di costruire
nuovi edifici o di ampliare quelli esistenti entro la fascia di rispetto ed al
comma 3 ribadiva che nell'ampliamento dei cimiteri esistenti la fascia di
rispetto non potesse essere inferiore a cento metri dai centri abitati nei
comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti ed a 50 metri per gli altri
comuni. I predetti commi 3 e 4 del citato art. 57 sono stati successivamente
abrogati per effetto della L. 1 agosto 2002, n. 166, art. 28, recante
disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti, il quale ha anche
rimodulato il R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 338…il legislatore, con la L. n. 166 del 2002, art. 28,
non ha inteso assolutamente estendere la deroga anche all'edilizia residenziale
privata, sia pure su esplicita deliberazione del Consiglio Comunale. Invero
l'articolo 338 dianzi citato, come modificato dalla L. 1 agosto del 2002, n.
166, art. 28, ribadisce al comma 1, la regola generale che i cimiteri debbano
essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati e
che è vietato costruire nuovi edifici (siano essi pubblici o privati) entro il
raggio di duecento metri dal perimetro del cimitero. Siffatta fascia di
rispetto costituisce un vincolo urbanistico posto con legge dello Stato e come
tale è operante indipendentemente dagli strumenti urbanistici vigenti ed
eventualmente anche in contrasto con essi ... Il relativo suolo ai fini
dell'indennizzo espropriativo, anche se può avere un valore di mercato
superiore a quello agricolo per effetto di possibili utilizzazioni diverse da
quelle edificatorie, non è comunque suolo edificatorio …La locuzione
"attuazione di un intervento urbanistico" (…contenuta nell’art. 338,
c. 5, del T.U.L.S. … ndA) non può essere
interpretata estensivamente fino a comprendervi anche l'edilizia residenziale
privata, sia perchè, trattandosi di eccezione al divieto generale di
edificazione di cui al citato art. 338, comma 1, deve essere interpretata
restrittivamente e quindi limitata ai soli interventi pubblici o quanto meno di
rilevanza pubblica, e ciò perchè solo un interesse pubblico meritevole di
tutela, come quelli esplicitamente indicati nella deroga, concorrente con
quelli posti a base del divieto, potrebbe giustificare la riduzione della
fascia di rispetto Invero, questa è imposta a tutela di esigenze di natura
igienico sanitaria a salvaguardia della peculiare sacralità che connota i
luoghi destinati all'inumazione ed alla sepoltura e soprattutto a tutela della
possibile espansione della cinta cimiteriale e ad assicurare una cintura
sanitaria intorno ai luoghi per loro natura insalubri … se si consentisse
all'edilizia residenziale privata di estendersi fino a 50 metri dal perimetro del
cimitero, a parte il sacrificio delle esigenze di natura igienico sanitarie e
di salvaguardia della sacralità del luogo, verrebbe neutralizzata, a vantaggio
di un interesse privatistico, quella che è la ragione fondamentale
dell'imposizione della fascia di rispetto di duecento metri, ossia la
salvaguardia della possibilità di espansione dei cimiteri fino alla distanza di
cinquanta metri, posto che tale distanza è assolutamente inderogabile anche per
l'ampliamento di cimitero. In tale situazione il comune, per avere tutelato un
interesse privato, non potendo autorizzare l'espansione del cimitero, sarebbe
costretto a crearne un altro in sito diverso. In altri termini con l'interpretazione
prospettata … verrebbe ad essere esclusa la possibilità di espansione di un
cimitero, prevista dalla legge come ragione idonea a giustificare la deroga al
rispetto della distanza dei duecento metri”; ne consegue che la citata “locuzione
"per dare esecuzione ad un'opera pubblica o all'attuazione di un
intervento urbanistico" deve essere interpretata nel senso che gli
interventi urbanistici ai quali il legislatore ha inteso fare riferimento sono
solo quelli pubblici o comunque aventi rilevanza pubblica e destinati a
soddisfare interessi pubblicistici di rilevanza almeno pari a quelli posti a
base della fascia di rispetto dei duecento metri …” [Cass. pen. febbraio
2009 (ud. gennaio 2009)];
-“…quello posto dall'art. 338 del
r.d. 27 luglio 1934, nr. 1265, in materia di zona di rispetto cimiteriale, è un
vincolo assoluto di inedificabilità "ex lege", tale da prevalere
addirittura anche su eventuali disposizioni contrarie del P.R.G., con
conseguente insanabilità delle opere ivi realizzate ai sensi dell'art. 33 della
citata legge nr. 47 del 1985 …” [Cons.
di Stato, IV, ottobre 2009];
-“….la legge provinciale (l.p.
Trento 6/1993 … ndA) in ogni versione non ha mai derogato ai vincoli
d'inedificabilità imposti per legge di rispetto delle distanze dai perimetri di
cimiteri o strade o tracciati ferroviari per le quali è la norma e non
l'intervento della P.A. - autorità ad assoggettare a vincolo di inedificabilità
assoluta i terreni (R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 338 per i cimiteri …)” [Cass. aprile 2010];
-“…L'articolo 338 del testo unico
delle leggi sanitarie di cui al R.D. n. 1265/34 vieta l'edificazione nelle aree
ricadenti in fasce di rispetto cimiteriale dei manufatti che possono
qualificarsi come costruzione edilizie, come tali incompatibili con la natura
dei luoghi e con l'eventuale espansione del cimitero…trattandosi di un vincolo
assoluto, non può essere utile fare riferimento al carattere derogatorio di cui
all'art. 9 della L. n. 122/89, in quanto, anche il parcheggio interrato, in
quanto struttura servente all'uso abitativo e, comunque, posta nell'ambito
della fascia di rispetto cimiteriale, rientra tra le costruzioni edilizie del
tutto vietate dalla disposizione di cui al cit. art. 338 …” [Cons. di Stato, V, settembre 2010];
-“…Il quadro normativo di
riferimento (…artt. 338, commi quarto,
quinto, sesto e settimo, del T.U.L.S., come modificato dalla l. 166/2002…ndA)…
afferma la sussistenza di una fascia di
rispetto di 200 metri dal perimetro del cimitero, entro la quale sussiste un
vicolo assoluto di svolgere qualsiasi attività di tipo edilizio.Le disposizioni
introdotte con la legge n. 166/2002 consentono all’ente locale di ridurre detta
fascia di rispetto - che, comunque, non può essere inferiore a 50 metri dal
perimetro cimiteriale - per la costruzione di nuovi cimiteri ovvero l'ampliamento
di quelli esistenti. Il Comune può, altresì, consentire la costruzione di nuovi
edifici o l’ampliamento di quelli esistenti, con l’osservanza delle condizioni
prescritte … la natura assoluta del vincolo non si pone in contraddizione con
la possibilità che nella medesima area insistano degli edifici preesistenti e/o
che ad esse vengano assegnate destinazioni compatibili con l'esistenza del
vincolo, ma mira essenzialmente ad impedire l'ulteriore addensamento edilizio
dell'area giudicato ex lege, incompatibile con le prioritarie esigenze
pubblicistiche sottese alla imposizione del vincolo …” [Cons. Giust. Amm. Reg. Sic. gennaio 2011];
-“…la salvaguardia dell'area di rispetto cimiteriale di 200 metri prevista
dall'art. 338 del T.U. 1265/1934 si pone alla stregua di un vincolo assoluto di
inedificabilità, che non consente in alcun modo l'allocazione sia di edifici,
che di opere incompatibili col vincolo medesimo, in considerazione dei
molteplici e rilevanti interessi pubblici che tale fascia intende tutelare,
quali, anzitutto, le esigenze di natura igienico sanitaria e la salvaguardia
della sacralità e del sentimento religioso che connota i luoghi destinati
all'inumazione e alla sepoltura dei defunti”; la stessa norma “consente oggi
(…dopo le modifiche apportate dalla l. 166/2002 … ndA) di derogare a tale
divieto per realizzare un'opera pubblica o attuare un intervento urbanistico,
purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie. A tale scopo, il consiglio
comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda
sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli
elementi ambientali di pregio dell'area, autorizzando , tra l’altro, la
realizzazione di parcheggi pubblici e privati..” [Cons. di Stato, IV,
gennaio 2011];
-“… il rispetto del divieto di
edificazione di cui all’art. 338 va calcolato con riferimento ad una fascia di
rispetto di 200 metri, misurata dal muro di cinta del cimitero…” [Cons. di Stato, IV, marzo 2011];
-“…la fascia di rispetto
cimiteriale prevista dall'art. 338 t.u. leggi sanitarie (e che deve essere
misurata a partire dal muro di cinta del cimitero), costituisce un vincolo
assoluto di in edificabilità, tale da imporsi anche a contrastanti previsioni
di PRG, che non consente in alcun modo l'allocazione sia di edifici, che di
opere incompatibili col vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici
interessi pubblici che tale fascia di rispetto intende tutelare e che possono
enuclearsi nelle esigenze di natura igienico-sanitaria, nella salvaguardia
della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati all'inumazione e alla
sepoltura, nel mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta
cimiteriale…non vi è alcuna ragione (peraltro non ricavabile né dalla lettera
né dal contesto logico-sistematico della norma), per ritenere tale vincolo
applicabile solo ai centri abitati e non ai fabbricati sparsi, così come, ai
fini dell’applicazione del vincolo, appare ininfluente che, a distanza
inferiore ai 200 metri, vi sia una strada, escludendosi che quest’ultima
…“interrompa” la continuità del vincolo…” [Cons.
di Stato, IV, luglio 2011];
-“…Sul piano dei principi, va anzitutto ribadito l’orientamento già
affermato dalla Sezione per cui nel valore venale da corrispondere a base del
risarcimento non possono essere considerate sia la preesistenza di costruzioni
pur realizzate (con o senza permesso) in zona di inedificabilità assoluta per
distanza di rispetto cimiteriale, sia la sussistenza per dette zone di
previsioni edificatorie, seppur limitate, emergenti in forza delle norme
urbanistiche di zona; in particolare è del tutto evidente che queste subiscono
deroga per quelle zone e in quei limiti da parte di vincoli inedificabilità .
Ed invero: “il rispetto del divieto di edificazione di cui all'art. 338, t.u.
leggi sanitarie 27 luglio 1934 n. 1265, va calcolato con riferimento ad una
fascia di rispetto di 200 metri, misurata dal muro di cinta del cimitero, ed
entro tale fascia è da escludersi qualsiasi intervento edificatorio, anche se
realizzabile in attuazione di atti di natura urbanistica (…)..Analogamente la
giurisprudenza civile ha ritenuto, in tema di determinazione di indennità
espropriativa, che “Non può considerarsi edificabile un suolo rientrante nella
zona di rispetto cimiteriale, ed assoggettato al relativo vincolo, trattandosi
di limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente
incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, siccome
riconducibile a previsione generale, concernente tutti i cittadini, in quanto
proprietari di beni che si trovino in una determinata situazione, e perciò
individuabili "a priori"” ….” (… ). Né appare potersi derogare a
detti principi considerando che tra il muro del cimitero e l’area degli
appellati esiste nella fattispecie una grande strada comunale; la “ratio” del
vincolo non risiede nella sola tutela delle prospettive di ampliamento ma anche
in ragioni di igiene che suggeriscono di tenere le abitazioni sufficientemente
distanti dai luoghi cimiteriali. Del resto, con specifico riferimento
all’esistenza di una strada pubblica che interseca l’area di rispetto, la
giurisprudenza della Sezione ha già affermato che : “La fascia di rispetto
cimiteriale prevista dall'art. 338 t.u. leggi sanitarie 27 luglio 1934 n. 1265,
misurata a partire dal muro di cinta del cimitero, costituisce un vincolo
assoluto d'inedificabilità, tale da imporsi anche a contrastanti previsioni di
piano regolatore generale, che non consente in alcun modo l'allocazione sia di
edifici che di opere incompatibili col vincolo medesimo, in considerazione dei
molteplici interessi pubblici che tale fascia di rispetto intende tutelare e
che sono da individuarsi in esigenze di natura igienico-sanitaria, nella
salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati
all'inumazione e alla sepoltura, nel mantenimento di un'area di possibile
espansione della cinta cimiteriale; segue da ciò che non esiste ragione alcuna
per ritenere tale vincolo applicabile solo ai centri abitati e non ai
fabbricati sparsi, così come, ai fini dell'applicazione del vincolo, appare
ininfluente che, a distanza inferiore ai 200 metri, vi sia una strada, atteso
che essa non interrompe la continuità del vincolo” (…)…” [Cons. di Stato, IV, novembre 2013]:
-“…Per consolidata giurisprudenza,
il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege,
suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per
considerazioni di interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate
nell’art. 338, quarto comma; ma non per interessi privati, come ad esempio per
legittimare ex post realizzazioni edilizie abusive di privati, o comunque
interventi edilizi futuri, su un’area a tal fine indisponibile per ragioni di
ordine igienico-sanitario, nonché per la sacralità dei luoghi di sepoltura,
salve ulteriori esigenze di mantenimento di un’area di possibile espansione
della cinta cimiteriale (cfr. ..). A parte ogni ulteriore considerazione di
base circa la discrezionalità sul se provvedere, il procedimento attivabile dai
singoli proprietari all’interno della fascia di rispetto, pertanto, è dunque,
in ogni caso, soltanto quello finalizzato agli interventi di cui all’art. 338,
settimo comma, del citato r.d. n. 1265 del 1934 (recupero o cambio di
destinazione d’uso di edificazioni preesistenti); mentre resta attivabile nel
solo interesse pubblico – per i motivi anzidetti – la procedura di riduzione
della fascia inedificabile in questione…” [Cons.
di Stato, VI, marzo 2014]
-“…Per pacifica giurisprudenza,
il vincolo cimiteriale determina quindi una tipica situazione di
inedificabilità ex lege, suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi
eccezionali e comunque per considerazioni di interesse pubblico. Quanto sopra,
in presenza delle condizioni specificate nel ricordato comma 4 dell’art. 338,
non anche per agevolare singoli proprietari, che abbiano effettuato
abusivamente, o intendano effettuare, interventi edilizi su un’area, resa a tal
fine indisponibile per ragioni di ordine igienico-sanitario, nonchè per la peculiare
sacralità dei luoghi destinati alla sepoltura, senza esclusione di ulteriori
esigenze di mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta
cimiteriale (cfr. …). L’unico procedimento, attivabile dai singoli proprietari
all’interno della fascia di rispetto, pertanto, è quello finalizzato agli
interventi di cui all’art. 338, comma 7, dello stesso r.d. n. 1265/1934
(recupero o cambio di destinazione d’uso di edificazioni preesistenti),
restando attivabile solo d’ufficio – per i motivi anzidetti – la procedura di
riduzione della fascia inedificabile in questione. Fermo restando, quindi, che
solo il Consiglio Comunale – non su istanza di singoli cittadini, ma per
ragioni di interesse pubblico – può intervenire per ridurre l’ampiezza di detta
fascia, per le decisioni da assumere su eventuali istanze di autorizzazione
edilizia, anche in sanatoria, vale il riparto generale di competenze, che
assegna ai dirigenti gli ordinari atti di gestione (come peraltro ribadito, in
materia di sanatoria, dal terzo comma del citato art. 36 d.P.R. n. 380/2001)
..” [Cons. di Stato, V, luglio 2014]
-“…Come, infatti, chiarito da un
costante e univoco indirizzo giurisprudenziale, dal quale non si ravvisano
ragioni per discostarsi (Cons. St., sez. V, 14 settembre 2010, n.6671),
l’art.338 R.D. cit. vieta l’edificazione, nella fascia di duecento metri dal
muro di cinta dei cimiteri, di manufatti che possono essere qualificati come
costruzioni edilizie. Sennonché, nella fattispecie in esame si discute
dell’assenso all’installazione di un impianto di telefonia mobile che, come si
evince dall’esame del progetto presentato da …, non può in alcun modo essere
classificato, ai fini che qui rilevano, come un manufatto edilizio (trattandosi
di un’antenna staffata sul muro del cimitero e non di una costruzione edificata
sul terreno ricadente nella fascia di rispetto)…” [Cons. di Stato, III, novembre 2014]
-“…Quanto alle doglianze
sostanziali, stante la assoluta portata dell’impedimento ad edificare nei
limiti imposti delle fasce di rispetto …, ne discende la assoluta ininfluenza
della circostanza che il parcheggio previsto fosse del tutto interrato.
Condivisibile giurisprudenza, plasticamente traslabile, per analogia, alla
odierna fattispecie, così si è espressa in passato, ed il Collegio non ravvisa
motivi per discostarsi da tale opinamento (ex aliis: …): “anche il parcheggio
interrato, da realizzare ai sensi dell'art. 9 della L. n. 122/1989, in quanto
struttura servente all'uso abitativo e, comunque, posta nell'ambito della fascia
di rispetto cimiteriale, rientra tra le costruzioni edilizie del tutto vietate
dalla disposizione di cui all'art. 338 del R.D. n. 1265/1934” (ma si veda anche
…)…” [Cons. di Stato, IV, marzo 2015]
-Nelle aree sottoposte a vincolo
cimiteriale non sono ammessi interventi di edilizia c.d. ‘libera’ [aggiunge il
Collegio che, “per consolidata giurisprudenza, il vincolo cimiteriale determina
una situazione di inedificabilità ex lege, suscettibile di venire rimossa solo
in ipotesi eccezionali e comunque solo per considerazioni di interesse
pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell'art. 338, quarto comma
(…T.U.L.S…. ndA); ma non per interessi privati, come ad esempio per legittimare
ex post realizzazioni edilizie abusive di privati, o comunque interventi
edilizi futuri, su un’area a tal fine indisponibile per ragioni di ordine
igienico-sanitario, nonché per la sacralità dei luoghi di sepoltura, salve
ulteriori esigenze di mantenimento di un'area di possibile espansione della
cinta cimiteriale”; ne consegue che il procedimento attivabile dai singoli
proprietari all'interno della fascia di rispetto è in ogni caso soltanto quello
finalizzato agli interventi di cui all’articolo 338, settimo comma, del citato
Testo unico (recupero o cambio di destinazione d'uso di edificazioni
preesistenti); mentre resta attivabile nel solo interesse pubblico - per i
motivi anzidetti - la procedura di riduzione della fascia inedificabile in
questione”] [Cons. di Stato, VI, luglio
2015]
-“…L’argomento per cui, deliberata
la soppressione del cimitero e decorso il periodo di 15 anni dall'ultima
inumazione, cessa di avere efficacia il vincolo di rispetto ex art. 338 TULS,
non è conforme alla disciplina vigente e si pone in contrasto con l’espressa
volontà legislativa. L’art. 97 del d.P.R. n. 285 del 1990 (Regolamento di
polizia mortuaria) dispone che “Il terreno di un cimitero di cui sia stata
deliberata la soppressione non può essere destinato ad altro uso se non siano
trascorsi almeno 15 anni dall'ultima inumazione. Per la durata di tale periodo
esso rimane sotto la vigilanza dell'autorità comunale e deve essere tenuto in
stato di decorosa manutenzione. Trascorso
detto periodo di tempo, prima di essere destinato ad altro uso, il terreno del
cimitero soppresso deve essere diligentemente dissodato per la profondità di
metri due e le ossa che si rinvengono debbono essere depositate nell'ossario
Comune del nuovo cimitero”. In tal
senso, si è anche espressa recentemente la giurisprudenza, ritenendo che prima
del concreto avvio dell'attività di trasformazione del terreno già cimiteriale,
che presuppone, tra l'altro, l'intervenuto trasferimento presso altro cimitero
delle spoglie mortali inumate nel cimitero soppresso, ricorrendo le condizioni
di cui all'art. 97 del citato Regolamento, non possono perciò dirsi venuti meno
gli interessi pubblici che il vincolo di rispetto cimiteriale intende tutelare
e che si identificano innanzitutto in esigenze di natura igienico-sanitaria e
di salvaguardia della peculiare sacralità dei luoghi destinati all'inumazione e
alla sepoltura; nonché nell'esigenza di preservare un'area di possibile
espansione della cinta cimiteriale, che solo la materiale esecuzione di
interventi attuativi della disposta soppressione è idonea a far cessare (…).Nel
caso di specie, deve ritenersi che, pur essendo trascorsi diversi decenni
dall'ultima inumazione, il predetto cimitero non è mai stato sottoposto alla
bonifica prescritta dalle norme su menzionate, quindi il vincolo cimiteriale,
contrariamente a quanto sostenuto dalle parti resistenti, non è mai venuto
meno. Né, tantomeno, è possibile introdurre una scissione tra utilizzo del
terreno cimiteriale e sussistenza del vincolo di rispetto, come vuole la parte
privata appellata, secondo la quale sarebbe possibile leggere la norma de qua
in modo segmentato. Si tratta di un’interpretazione da rigettare, atteso che la
disciplina in questione fa riferimento al permanere di un interesse particolare
alla tutela dell’area, che deve rimanere sotto la vigilanza dell'autorità comunale
e deve essere tenuta in stato di decorosa manutenzione. Pertanto, fino al
completamento delle procedure indicate nella norma, non vengono meno le
esigenze sottese alla apposizione del vincolo cimiteriale, come sopra
ricordate…” [Cons. di Stato, IV, settembre
2015]
-“…La giurisprudenza più recente
ha chiarito che l'art. 338 R.D. cit. vieta l'edificazione, nella fascia di
duecento metri dal muro di cinta dei cimiteri, di manufatti che possono essere
qualificati come costruzioni edilizie (Cons. Stato Sez. V 14 settembre 2010 n.
6671): ha quindi ritenuto che l'installazione di un impianto di telefonia
mobile che - per le proprie caratteristiche - non può in alcun modo essere
classificato come un manufatto edilizio non è incompatibile con il vincolo
cimiteriale (nella specie si trattava di un'antenna staffata sul muro del
cimitero e non di una costruzione edificata sul terreno ricadente nella fascia
di rispetto). (Cons. Stato sez. III 25/11/2014 n. 5837). Detta decisione – pur
non essendo riferibile ad una fattispecie concreta identica, perché nel caso di
specie si controverte sulla realizzazione di una stazione radio base sulla
fascia di rispetto cimiteriale e non sulla semplice collocazione dell’antenna
sul muro perimetrale del cimitero – nondimeno contiene una precisazione
importante: sussiste il vincolo di inedificabilità solo in presenza di
“edifici” e cioè solo quando vengono realizzate delle vere e proprie
costruzioni. Gli impianti di telefonia mobile non possono essere assimilati
alle normali costruzioni edilizie in quanto normalmente non sviluppano
volumetria o cubatura, non determinano ingombro visivo paragonabile a quello
delle costruzioni, non hanno un impatto sul territorio paragonabile a quello
degli edifici in cemento armato o muratura (…). Il concetto di edificio, come
ha correttamente rilevato la difesa delle appellanti, è nettamente
caratterizzato sia in architettura che nel diritto urbanistico: un palo di
sostegno e le attrezzature installate su di esso non presentano – evidentemente
– la stessa natura (cfr. …). Inoltre, come ha correttamente rilevato la
giurisprudenza più recente di primo grado, le stazioni radio base, sono opere
di urbanizzazione primaria, compatibili con qualsiasi zonizzazione prevista
dagli strumenti urbanistici vigenti, e dunque possono essere installate anche
in zona di rispetto cimiteriale (cfr. …), tenuto anche conto che non ledono gli
interessi dei quali il vincolo di inedificabilità persegue la tutela. Gli
impianti di telefonia mobile, infatti, – assimilabili ai tralicci dell’energia
elettrica – non arrecano alcun danno al decoro e alla tranquillità dei defunti;
non creano problemi di ordine sanitario e, nel caso di specie, nel quale
l’impianto è collocato oltre la strada che costeggia il muro perimetrale del
cimitero, non incidono neppure sulla possibilità di ampliamento del cimitero. Correttamente,
quindi, la legislazione regionale richiamata dalle appellanti (L.R. Lombardia
n. 11/2001 art. 7, regolamento regionale 6/2004 e la circolare regionale 12
marzo 2007 n. 9) partendo dalla qualifica contenuta nell’art. 86 del codice
delle comunicazioni elettroniche, secondo cui detti impianti costituiscono
opere di urbanizzazione primaria, specificano che è possibile realizzarli nella
fascia di rispetto cimiteriale. Non convince la tesi dell’appellato secondo cui
anche per la realizzazione di detti impianti sarebbe necessario ricorrere al
procedimento previsto dall’art. 388 c. 5 del R.D. 27/7/34 n. 1265, in quanto –
come già precisato – non si tratta di “edifici”, ma di semplici opere di
urbanizzazione primaria riconducibili a tralicci per l’energia elettrica…” [Cons. di Stato, V, novembre 2015]
-“…Ciò posto, osserva in primo
luogo la Sezione
che la salvaguardia del rispetto dei duecento metri prevista dal primo comma
dell’articolo 338 costituisce un vincolo assoluto di inedificabilità, che non
consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili
col vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che
tale fascia di rispetto intende tutelare e che possono enuclearsi nelle
esigenze di natura igienico sanitaria, nella salvaguardia della peculiare
sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione ed alla sepoltura, nel
mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale. Sul
punto la giurisprudenza è costante ( cfr. ..), affermandosi pure che esso è
tale da precludere il rilascio della concessione, anche qualora essa sia
richiesta in sanatoria, senza necessità di compiere valutazioni in ordine alla
concreta compatibilità dell’opera con i valori tutelati dal vincolo. E’ ben
vero che l’articolo 338 citato prevede ipotesi nelle quali la regola generale
di cui al comma 1 non opera. Ciò, peraltro, determina che il vincolo assoluto
di inedificabilità non sussista quando si è in presenza dei presupposti di
operatività di tali eccezioni; ma non significa affatto che laddove le ipotesi
derogatorie non siano configurabili il vincolo di cui al primo comma non
conservi natura di inedificabilità assoluta, preclusivo, per l’effetto, al
rilascio del condono edilizio ai sensi dell’articolo 33 della legge n. 47/1985.
Operate tali precisazioni, occorre verificare se nella specie operi l’invocata
eccezione di cui all’ultimo comma dell’articolo 338 del TULS….Dalla corretta
lettura dell’ultimo comma dell’articolo 338 si evince che la disposizione
consente la realizzazione delle opere ivi indicate in quanto esse costituiscano
“interventi di recupero ovvero interventi funzionali all’utilizzo dell’edificio
stesso”. Invero, le fattispecie ivi espressamente contemplate debbono
necessariamente rientrare nella predetta e più generale categoria, come
dimostrato dall’inciso “ tra cui l’ampliamento…”, dovendo, pertanto, costituire
espressione di un intervento di recupero ovvero funzionale all’utilizzo della
preesistenza. …” [Cons. di Stato, VI, marzo
2016]
“… Le questioni proposte prescindono
totalmente da un orientamento consolidato secondo cui non può considerarsi
edificabile un suolo rientrante nella zona di rispetto cimiteriale ed assoggettato
al relativo vincolo, ai sensi del R.D. n. 1265 del 1934, art. 338 e successive
modificazioni, giacchè lo stesso integra una limitazione legale della proprietà
a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non
suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e
rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità
indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di
vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici (…)…Tale orientamento trova
piena rispondenza nella giurisprudenza amministrativa, che anche di recente ha
ribadito che la salvaguardia del rispetto dei duecento metri prevista dal R.D.
27 luglio 1934, n. 1265, art. 338, comma 1 (“Approvazione del testo unico delle
leggi sanitarie”) costituisce un vincolo assoluto di inedificabilità, che non
consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili
col vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che
tale fascia di rispetto intende tutelare e che possono enuclearsi nelle
esigenze di natura igienico sanitaria, nella salvaguardia della peculiare
sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione ed alla sepoltura, nel
mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale (….),
precisando che detto vincolo d’inedificabilità s’impone ex se, con efficacia
diretta ed immediata, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti
urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere
sulla esistenza o sui limiti dello stesso (…)…” [Cass. dicembre 2016]
-“…Dispone l’art. 338 R.D.
27/7/1934 n. 1265: “I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno
200 metri dal centro abitato. E' vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi
edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell'impianto cimiteriale,
quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto
di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni
previste dalla legge”. Il vincolo di inedificabilità previsto dalla trascritta
norma di carattere assoluto e tale da imporsi anche su contrastanti previsioni
di piano regolatore generale, non consente di allocare, all’interno della
fascia di rispetto, né edifici destinati alla residenza, né altre opere
comunque, incompatibili col vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici
interessi pubblici che tale fascia intende tutelare e che possono enuclearsi
nelle esigenze di natura igienico-sanitaria, nella salvaguardia della peculiare
sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione ed alla sepoltura, nel
mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale (…). Nel
caso di specie è incontroverso che l’area oggetto d’intervento ricadesse entro
la zona di rispetto cimiteriale (mt. 125 dalla cinta dal cimitero), con
conseguente divieto di realizzarvi l’impianto (…distributore di carburanti …
ndA) oggetto della denegata richiesta di autorizzazione…” [Cons. di Stato, V, gennaio 2017]
-“…la consolidata giurisprudenza
è nel senso che: a) il vincolo cimiteriale determina una situazione di
inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a
carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non
suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e
rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità
indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di
vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici (da ultimo …); b) il
vincolo ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l'allocazione sia di
edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione
dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare,
quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare
sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il
mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale (…); c)
il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della
pianificazione urbanistica, nel senso che esso si impone di per sé, con
efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti
urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere
sulla sua esistenza o sui suoi limiti (….); d) la situazione di inedificabilità
prodotta dal vincolo è suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi
eccezionali e comunque solo per considerazioni di interesse pubblico, in
presenza delle condizioni specificate nell'art. 338, quinto comma; e) l’art. 338, quinto comma, non presidia
interessi privati e non può legittimare interventi edilizi futuri su un'area
indisponibile per ragioni di ordine igienico-sanitario, nonché per la sacralità
dei luoghi di sepoltura; f) il procedimento attivabile dai singoli proprietari
all'interno della zona di rispetto è soltanto quello finalizzato agli
interventi di cui al settimo comma dell’art. 338, settimo comma (recupero o
cambio di destinazione d'uso di edificazioni preesistenti); mentre resta
attivabile nel solo interesse pubblico - come valutato dal legislatore
nell’elencazione, al quinto comma, delle opere ammissibili ai fini della
riduzione - la procedura di riduzione della fascia inedificabile (cfr. da
ultimo …)…In definitiva, l’art. 338, quinto comma, norma eccezionale e di
stretta interpretazione, consente di costruire in zona di rispetto cimiteriale
unicamente con riguardo a specifiche domande edificatorie e non può essere base
legale di un’autorizzazione a costruire de futuro…” [Cons. di Stato, IV, ottobre 2017]
-“…Se, dunque, l'abrogazione per
incompatibilità (o tacita o implicita) in tanto può ricorrere in quando risulti
un oggettivo contrasto tra norma successiva e norma precedente tale da rendere
impossibile la loro contemporanea applicazione, la suggestiva tesi
dell'abrogazione tacita dell'art. 338 del TU del 1934, prospettata dal
ricorrente, non può essere condivisa, in quanto le disposizioni in tesi violate
non disciplinano, in alcun modo, il tema dell'estensione della fascia di
rispetto cimiteriale, nè le modalità per la sua riduzione, che sono a tutt'oggi
regolate dall'art. 338 e che all'epoca dei fatti erano consentite mediante uno
specifico procedimento che, pure in considerazione della tipicità degli atti
amministrativi, non si presta ad esser sostituito in via esegetica dal
procedimento di adozione e variazione urbanistica (che in sé costituisce
esercizio del potere di pianificazione territoriale) e che è stato, in effetti,
modificato solo con la legge n. 166 del 2002. Contro l'abrogazione tacita della
disposizione, nella parte in cui individua l'organo legittimato a disporla ed
il relativo procedimento, milita, anche, il d.P.R. 10 settembre 1990, n. 28, di
approvazione del regolamento di polizia mortuaria, che, nonostante emanato in
epoca ben successiva all'entrata in vigore dei corpi normativi invocati in
ricorso, ha continuato a far rinvio, per il tramite dell'art. 57, all'art. 338
del testo unico delle leggi sanitarie (ovviamente nel testo all'epoca vigente)
ed ha riaffermato il precetto che impone il distacco dei cimiteri dall'abitato
mediante la zona di rispetto prevista dalla menzionata norma. ..L'affermata
natura meramente ricognitiva della modifica all'art. 338 apportata dalla
menzionata legge n. 166 del 2002, è, dunque, infondata: essa non tiene conto,
tra l'altro, del testo normativo, che affida, bensì, al consiglio comunale (in
precedenza, solo, proponente) di derogare il distacco di 200 metri lineari
dall'abitato (distacco che riafferma, al comma 1 e le cui violazioni sanziona
al comma 3), al fine della costruzione di nuovi cimiteri o dell'ampliamento di
quelli esistenti (co 4), ovvero per dare esecuzione ad un'opera pubblica o un
intervento urbanistico (co 5), ma previo parere favorevole della competente
azienda sanitaria locale, e cioè, ancora una volta, mediante uno specifico
procedimento che non può ritenersi implicito nella redazione di una variante di
piano,(in concreto l'unica approvata dalla Regione è quella del 1980) alla
quale i ricorrenti affidano l'ipotizzata riduzione della distanza del loro
fondo dal cimitero….Va, quindi, data continuità alla sentenza di questa Corte …,
già citata dai giudici del merito ed a torto ritenuta non aderente al caso di specie,
dovendo riaffermarsi, in relazione al testo normativo vigente ratione temporis,
che "il vincolo di inedificabilità previsto dalla legge per le fasce di
rispetto cimiteriali non può essere derogato dai piani urbanistici, in
considerazione del sistema di gerarchia delle fonti, ma solo nei casi e nei
modi contemplati dalla stessa legge all'art. 338 cit., primo comma e quinto
comma (quest'ultimo come modificato dall'art. 1 della I. 17 agosto 1957 n. 983)
i quali prevedono, rispettivamente, il potere del prefetto, all'esito di
appositi procedimenti, di autorizzare l'ampliamento di cimiteri a meno di
duecento metri da preesistenti centri abitati ovvero di ridurre la fascia di
rispetto". ..” [Cass. agosto 2017]
-“…Nel merito, il primo motivo
dell’appello, articolato sulla sussistenza del vincolo cimiteriale come fatto
impeditivo del rilascio del condono richiesto, è fondato. …Il Collegio non vede
ragione per discostarsi da una recente decisione della Sezione, richiamata dal
Comune, concernente una controversia del tutto analoga a quella presente, in
cui il T.A.R. aveva ritenuto che il vincolo cimiteriale dovesse considerarsi
venuto meno, essendo cessate le ragioni che ne giustificavano la sussistenza (…).
A tale decisione si rinvia anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 88, co.
2, lett. d), c.p.a….A questo proposito, va ribadito che l’argomento per cui,
deliberata la soppressione del cimitero e decorso il periodo di 15 anni
dall'ultima inumazione, cesserebbe di avere efficacia il vincolo di rispetto
posto dall’art. 338 del r.d. 1275/1934 non è conforme alla disciplina vigente e
si pone in contrasto con l'espressa volontà legislativa. L'art. 97 del d.P.R.
n. 285/1990 (regolamento di polizia mortuaria) dispone: …OMISSIS…Da una
semplice lettura delle disposizioni discende che, prima del concreto avvio
dell'attività di trasformazione del terreno già cimiteriale (che presuppone,
tra l'altro, l'intervenuto trasferimento presso altro cimitero delle spoglie
mortali inumate nel cimitero soppresso e il compimento delle operazioni
previste dal comma 2), non possono perciò dirsi venuti meno i molteplici
interessi pubblici che il vincolo di rispetto cimiteriale intende tutelare
quali - per consolidata tradizione interpretativa - le esigenze di natura
igienico-sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i
luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un'area
di possibile espansione della cinta cimiteriale (cfr. …). Nel caso di specie, è
fuori discussione ed è anzi confermato dalla documentazione più recente,
prodotta da ambo le parti, che, pur essendo trascorso un ampio lasso di tempo
dall'ultima inumazione (si voglia o no considerare l’inumazione “privata” del
1975), il cimitero di S.Q. non è mai stato sottoposto alla bonifica prescritta
dalle norme cosicché il vincolo cimiteriale, contrariamente a quanto sostenuto
dalla parte resistente in adesione al T.A.R., non è mai venuto meno. …Né,
tantomeno, è possibile seguire il Tribunale territoriale là dove introduce una
scissione tra utilizzo del terreno cimiteriale e sussistenza del vincolo di
rispetto, dal momento che la disciplina di settore presuppone la permanenza di
un particolare interesse pubblico (o di una pluralità di interessi) alla tutela
dell'area, che deve rimanere sotto la vigilanza dell'autorità comunale e deve
essere tenuta in stato di decorosa manutenzione. Pertanto, fino al
completamento delle procedure indicate nella norma, non vengono meno le
esigenze sottese alla apposizione del vincolo cimiteriale, come sopra ricordate….A
queste considerazioni non vale opporre, come fa la parte resistente: i
successivi sviluppi delle procedure amministrative nel senso della definitiva
dismissione del cimitero; le considerazioni di fatto sul supposto venir meno
delle ragioni di tutela igienico-sanitaria (per l’avvenuta mineralizzazione
delle salme); il parere espresso da un soggetto pubblico non qualificato
giuridicamente (l’Azienda sanitaria di F.) e piuttosto orientato a rispondere
al quesito circa la necessità di mantenere una fascia di rispetto per
l’allocazione delle urne cinerarie ospitate dal “Giardino della rimembranza”;
lo stato di degrado attuale dell’area, sia perché l’inerzia della P.A. non fa
venir meno gli interessi pubblici che alla sua cura sono affidati, sia in quanto
la situazione va apprezzata non al momento attuale, ma al tempo in cui le
domande di concessione in sanatoria sono state presentate e rigettate…” [Cons. di Stato, IV, novembre 2017]
-“…Quanto poi all’evocata
violazione dell’art. 388 del R.D. n. 1265/1934 (T.U. delle legge sanitarie), va
rilevato quanto disposto dal suo primo comma: “I cimiteri devono essere
collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato
costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal
perimetro dell'impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti
urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente
in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge”. Aggiunge il quinto comma, nel testo da ultimo
sostituito dall’art. 28, co. 1, lett. b), della legge n. 166/2002: “Per dare
esecuzione ad un'opera pubblica o all'attuazione di un intervento urbanistico,
purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può
consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale,
la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di
pregio dell'area, autorizzando l'ampliamento di edifici preesistenti o la
costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si
applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e
annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e
serre”. Sul punto la giurisprudenza ha evidenziato che: a) il vincolo
cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una
limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente
sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare
in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di
appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un
particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici (da
ultimo ….); b) il vincolo ha carattere assoluto e non consente in alcun modo
l'allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo
medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di
rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la
salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla
inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un'area di possibile espansione
della cinta cimiteriale (…); c) il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato
dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, nel senso che esso
si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi
recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la
loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti (…); d) la
situazione di inedificabilità prodotta dal vincolo è suscettibile di venire
rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per considerazioni di
interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell'art. 338,
quinto comma; e) l’art. 338, quinto
comma, non presidia interessi privati e non può legittimare interventi edilizi
futuri su un'area indisponibile per ragioni di ordine igienico-sanitario,
nonché per la sacralità dei luoghi di sepoltura; f) il procedimento attivabile
dai singoli proprietari all'interno della zona di rispetto è soltanto quello
finalizzato agli interventi di cui al settimo comma dell’art. 338, settimo
comma (recupero o cambio di destinazione d'uso di edificazioni preesistenti); mentre
resta attivabile nel solo interesse pubblico - come valutato dal legislatore
nell’elencazione, al quinto comma, delle opere ammissibili ai fini della
riduzione - la procedura di riduzione della fascia inedificabile (cfr. da
ultimo ..). L’art. 338, quinto comma, del T.U. delle leggi sanitarie,
richiamato dall’appellante, è dunque da intendersi come norma eccezionale e di
stretta interpretazione, che consente di costruire in zona di rispetto
cimiteriale unicamente con riguardo a specifiche domande edificatorie e non può
essere base legale di un’autorizzazione a costruire de futuro da rinvenirsi
implicitamente in un precedente assenso riferito ad altre distinte opere (cfr. …)….”
[tali punti della sentenza sono stati
ripresi integralmente da a) Cons. di Stato, VI, febbraio 2018; b) Cons. di
Stato, IV, aprile 2018] [Cons. di
Stato, IV, dicembre 2017]
-“…Al riguardo, il Collegio
ritiene di condividere l’assunto del Giudice di primo grado, poiché la
circostanza per cui solo una parte dell’edificio ricadrebbe in zona vincolata
dal rispetto cimiteriale non è di per sé bastante ad escludere il diniego della
sanabilità dell’edificazione avvenuta in assenza del necessario titolo
edilizio, soprattutto in considerazione del fatto che si tratta di un vincolo
d’inedificabilità assoluta, con conseguente preclusione del rilascio di
qualsiasi titolo edificatorio, anche in sanatoria (cfr. …). Trattandosi,
inoltre, di un unico fabbricato, e non di un edificio costituito da più
tronconi autonomi e frazionabili, non era neppure possibile ordinare la
demolizione della sola parte dello stesso, coincidente con l’esubero abusivo e
ricadente nella fascia di rispetto cimiteriale, senza nocumento per le altre
parti (…)…” [Cons. Giust. Amm. Reg. Sic.
dicembre 2018]
-“…E’ altresì pacifico che il
mappale in questione ricada in zona di vincolo cimiteriale dell’art. 338 del
Testo unico delle leggi sanitarie, R.D. n. 1265 del 1934. Tuttavia, l’esistenza
della fascia di rispetto cimiteriale, sebbene ostativa all'allocazione sia di
edifici, che di opere incompatibili col vincolo medesimo - e tanto in ragione
dei molteplici interessi pubblici che tale fascia di rispetto intende tutelare
e che possono enuclearsi sia in esigenze di natura igienico sanitaria sia nella
salvaguardia della peculiare sacralità dei luoghi destinati alla sepoltura e
nel mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale -
consente invece pacificamente la realizzazione di infrastrutture funzionali
alla frequentazione dell’area da parte del pubblico (…). Anche i precedenti
citati dal Comune (in particolare …), hanno considerato si vietati i parcheggi
interrati, ma ciò in quanto si tratti di “strutture serventi all’uso
abitativo”. Ad ogni buon conto, il vincolo non ha impedito, nel caso di specie,
né la realizzazione da parte del Comune del parcheggio pubblico a raso, né il
precedente utilizzo dell’area da parte dei privati al fine di offrire il
servizio di parcheggio al pubblico che frequenta la zona…” [Cons. di Stato, IV, maggio 2018]
-“…L’art. 338 del testo unico
delle leggi sanitarie n. 1265 del 1934 prevede, inoltre, per i cimiteri, anche
militari (cfr. comma 2), una fascia di rispetto di almeno 200 metri in cui è
vietato costruire. Tale vincolo può risultare, come nel caso di specie, anche
dallo strumento urbanistico comunale. Il giudice di primo grado ha quindi
correttamente ritenuto che, a prescindere dalla data di ultima inumazione
(rilevante ai fini del termine decennale di cui al citato art. 388), avendo il
comune di Pomezia inserito una specifica previsione nel suo PRG, il vincolo di
inedificabilità doveva ritenersi persistente fino a quando non fosse
intervenuta una modificazione allo stesso strumento urbanistico. In effetti, al Comune non è precluso stabilire
il perdurare del vincolo ai fini di tutela di preminenti esigenze
igienicosanitarie, salvaguardia della sacralità dei luoghi di sepoltura,
conservazione di adeguata area di espansione della cinta cimiteriale (…)….” [Cons. di Stato, IV, maggio 2018]
“…Le zone di rispetto sono tutelate da
disposizioni che vincolano l’attività edilizia per un fine di superiore
interesse pubblico….In particolate, la zona di rispetto cimiteriale assolve a
molteplici funzioni quali quelle di assicurare le condizioni di igiene e
salubrità, di garantire a tranquillità e il decoro dei luoghi di sepoltura e di
consentire futuri ampliamenti dei cimiteri. I cimiteri devono essere collocati
a distanza di almeno 200 mt. dal centro abitato ed è vietato costruire nuovi
edifici entro il raggio di 200 mt. dal perimetro dell’impianto cimiteriale. Il
vincolo cimiteriale si impone alla pianificazione comunale anche modificandola
ex lege, qualora non sia stato espressamente recepito nello strumento
urbanistico: in ragione della sua natura assoluta esso opera come limite legale,
anche nei confronti delle eventuali diverse e contrastanti previsioni degli
strumenti urbanistici….Per dare esecuzione ad un’opera pubblica o
all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni
igienico sanitarie, il Consiglio comunale può consentire, previo parere
favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona
di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area,
autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di edifici
nuovi….In ogni caso, diversamente da quanto ritenuto dai giudici di prime cure,
la deroga ha carattere eccezionale e deve essere giustificata da esigenze
pubblicistiche correlate alla stessa edilizia cimiteriale, oppure ad altri
interventi pubblicisti purché compatibili con le concorrenti ragioni di tutela
della zona...” [Cons. di Stato, VI,
luglio 2018]
-“…L’art, 338 del regio-decreto
27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie),
prevede che: …OMISSIS…La consolidata giurisprudenza di questo Consiglio è nel
senso che:- il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità
ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto,
direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di
fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei
soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili
che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i
suddetti beni pubblici; - il vincolo ha carattere assoluto e non consente in
alcun modo l'allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il
vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la
fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico
sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi
destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di
possibile espansione della cinta cimiteriale (..); - il vincolo, d’indole
conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione
urbanistica, nel senso che esso si impone di per sé, con efficacia diretta,
indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali
non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o
sui suoi limiti (…); - la situazione di inedificabilità prodotta dal vincolo è
suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per
considerazioni di interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate
nell'art. 338, quinto comma; - l’art. 338, quinto comma, non presidia interessi
privati e non può legittimare interventi edilizi futuri su un'area
indisponibile per ragioni di ordine igienico-sanitario, nonché per la sacralità
dei luoghi di sepoltura; - il procedimento attivabile dai singoli proprietari
all’interno della zona di rispetto è soltanto quello finalizzato agli
interventi di cui al settimo comma dell’art. 338, settimo comma (recupero o
cambio di destinazione d’uso di edificazioni preesistenti); mentre resta
attivabile nel solo interesse pubblico, come valutato dal legislatore
nell’elencazione, al quinto comma, delle opere ammissibili ai fini della
riduzione, la procedura di riduzione della fascia inedificabile (cfr. da ultimo
…)…Su questa premessa ricostruttiva, la doglianza del ricorrente, secondo cui
il limite della percentuale di ampliamento (prescritta dall’ultimo comma
dell’art. 338 del t.u.l.s.) dovrebbe essere riferita all’intero edifico e non
già alla singola unità abitativa, non può essere accolta, sia pure con le
seguenti precisazioni rispetto a quanto affermato dal giudice di prime cure. La
disposizione invocata ricollega il limite percentuale della facoltà di
ampliamento all’edificio nel suo complesso. Tuttavia, per evitare facili
elusioni della suddetta prescrizione – segnatamente: in caso di proprietà
divisa, ove fosse consentito a ciascun proprietario di realizzare sulla singola
unità abitativa l’incremento percentuale assoluto, si otterrebbe il risultato o
di ammettere, in relazione all’edificio, complessivamente considerato, un
ampliamento eccedente la percentuale ammessa, ovvero di privare gli altri
proprietari di analoga facoltà – deve ritenersi che il singolo condomino sia
legittimato a chiedere l’ampliamento volumetrico nei soli limiti percentuali
calcolati in relazione alle dimensioni della propria unità immobiliare. Restano, tuttavia, salve le ipotesi (nessuna
delle quali ricorrenti nel caso in esame) in cui: l’istanza sia proposta congiuntamente
da tutti i proprietari, con progetto relativo all’intero immobile; ovvero, il
singolo condomino corredi la propria istanza con un atto d’obbligo degli altri
comproprietari (si osserva che l’atto d’obbligo, tradizionalmente qualificato
in termini di servitù obbligatoria, dovrebbe oggi integrare la fattispecie, ora
prevista dall’art. 2643, n. 2-bis, c.c., di contratto che trasferisce o
modifica i «diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative
statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale»)…” [Cons. di Stato, VI, ottobre 2018]
-“…In generale, quanto alla
natura del vincolo di inedificabilità previsto dal comma 1, dell’art. 338 cit.,
la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio (da ultimo riassunta in …) ha
affermato che: a) il vincolo cimiteriale determina una situazione di
inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a
carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non
suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e
rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità
indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di
vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici; b) il vincolo ha carattere
assoluto e non consente in alcun modo l'allocazione sia di edifici, sia di
opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici
interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le
esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare
sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il
mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale; c) il
vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della
pianificazione urbanistica, e rileva di per sé, con efficacia diretta,
indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali
non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o
sui suoi limiti; esso si impone alla pianificazione comunale anche
modificandola ex lege, qualora non sia stato espressamente recepito nello
strumento urbanistico, e, in ragione della sua natura assoluta esso opera come
limite legale, anche nei confronti delle eventuali diverse e contrastanti
previsioni degli strumenti urbanistici….Numerose sono anche le pronunce che
hanno individuato la portata e i limiti delle modifiche apportate all’art. 338
cit. dalla novella del 2002, rispetto alle richieste di privati (..). Si è condivisibilmente affermato che: a) la
situazione di inedificabilità prodotta dal vincolo è suscettibile di venire
rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per considerazioni di
interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell'art. 338,
quinto comma, essendo norma eccezionale e di stretta interpretazione non posta
a presidio di interessi privati; con la conseguenza che la procedura di
riduzione della fascia inedificabile resta attivabile nel solo interesse pubblico,
come valutato dal legislatore nell’elencazione delle opere ammissibili; b) il
procedimento attivabile dai singoli proprietari all'interno della zona di
rispetto è soltanto quello finalizzato agli interventi di cui al settimo comma
dell’art. 338, (recupero o cambio di destinazione d'uso di edificazioni
preesistenti); c) che l’art. 338, come modificato nel 2002, prevede deroghe ad
iniziativa del Consiglio Comunale, e consente la riduzione, a determinate
condizioni, della zona di rispetto per scelta dell’amministrazione: - per la
costruzione di nuovi cimiteri o per l’ampliamento di cimiteri esistenti (comma
4); - per la costruzione di opere pubbliche o per un intervento urbanistico, ai
fini di ampliamento di edifici preesistenti (ragionevolmente fuori dalla fascia
o dentro la fascia ma non abusivi, per esempio per essere stati costruiti prima
del vincolo) o per la costruzione di nuovi edifici (comma 5). Sono consentiti,
all’interno della zona di rispetto, interventi per edifici esistenti, dentro la
fascia (ma non abusivi, per esempio per essere stati costruiti prima del
vincolo), cambio di destinazione d’uso ecc. (comma 7). Dall’assolutezza del
principio generale (comma 1) e dal carattere stringente ed eccezionale delle
deroghe (commi 4, 5 e 7), discende la necessità di un’interpretazione
altrettanto restrittiva dell’espressione “interventi urbanistici……per la
costruzione di nuovi edifici” presente nel comma 5. La tutela dei molteplici
interessi pubblici che il vincolo generale presidia impone che i possibili interventi
urbanistici ai quali il legislatore ha inteso fare riferimento siano solo
quelli pubblici o comunque aventi rilevanza almeno pari a quelli posti a base
della fascia di rispetto di duecento metri (cfr. da …). ..In applicazione dei
suddetti principi, l’intervento progettato nella fascia di rispetto di 200
metri e consistente nella realizzazione di una struttura turistico-ricettiva,
non rientra tra quelli per i quali l’eccezione è consentita. Né, per addivenire ad una diversa conclusione,
rileva la richiamata giurisprudenza – di per sé non pertinente - in tema di
rilascio di concessioni edilizie in deroga, richiamata dal giudice di primo
grado per sostenere la sussistenza di un interesse pubblico per gli
insediamenti produttivi e le strutture turistico-ricettive. D’altra parte, con
una motivazione adeguata e ragionevole dapprima il parere regionale ha rilevato
che quanto progettato risulta ‘incompatibile con il culto dei defunti’ e poi si
è constatata l’assenza di un preminente interesse pubblico a realizzarlo, per
l’interessamento della ‘quasi totalità della fascia di rispetto cimiteriale,
riservata ad ampliamenti’. ..” [Cons. di
Stato, IV, dicembre 2018]
Rober PANOZZO
(16 gennaio 2019)
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