MANCATA ELEZIONE (DEL PARLAMENTARE) E TUTELA RISARCITORIA

Cass. 29 gennaio 2019, n. 2348

L'esercizio, da parte delle Camere, a norma dell'art. 66 della Costituzione, del potere di giudicare dei titoli di ammissione dei suoi componenti, compreso il riscontro del regolare svolgimento delle operazioni elettorali e del risultato numerico della votazione, è riservato ad esse in via esclusiva  e il relativo accertamento è vincolante e insindacabile da parte di qualsiasi autorità giurisdizionale. Qualora, a seguito dell'esercizio di tale potere, venga proclamato eletto un candidato, riguardo al quale la Camera abbia accertato che illegittimamente, a causa di irregolarità compiute dagli organi elettorali, era mancata la tempestiva proclamazione da parte dell'ufficio elettorale circoscrizionale, rientra invece nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria la domanda con cui quel candidato, lamentando il ritardo della proclamazione o la sua erroneità, chieda il risarcimento del danno conseguentemente sofferto, mentre assume il carattere di questione di merito l'accertamento della concreta esistenza del diritto all'invocato risarcimento, sotto il profilo della configurabilità e concreta sussistenza di un ingiusto pregiudizio

In carenza di un accertamento definitivo – da parte della Camera (di appartenza) – dell'irregolarità della proclamazione elettorale,  è insussistente il diritto al risarcimento per il candidato che si ritenga danneggiato dalla mancata elezione [Premesso che, nel caso deciso, la Giunta delle elezioni aveva deliberato la contestazione dell'elezione, era stata fissata la seduta pubblica dell'udienza per deliberare la proposta da fare all'Assemblea, ma era mancata la deliberazione per carenza del numero legale, verificandosi, poi lo scioglimento delle Camere per fine della legislatura, osserva il S.C. che “due … sono le condizioni per cui si possa espandere la tutela risarcitoria che ricade nella giurisdizione civile ordinaria:  a) l'accertamento contenzioso dell'organo parlamentare;  b) l'impossibilità di una modifica di questo accertamento, data, nell'ipotesi, dalla fine della legislatura e, dunque, dallo scioglimento delle Camere.  Il requisito sub a) non può ritenersi integrato prima che si sia conclusa la fase "materialmente giurisdizionale" del procedimento giuntale. Il requisito sub b) è necessario a escludere che, rispetto alla fase contenziosa davanti alla Giunta, l'accertamento possa essere rimesso in discussione, secondo quanto sopra ricostruito, riespandendo l'autodichia in parola”]

FATTI DI CAUSA

R.C. conveniva in giudizio il Ministero dell'interno esponendo che:

- era stato candidato alle elezioni politiche della XIV legislatura, svolte nel 2001;

- l'ufficio elettorale circoscrizionale aveva dichiarato eletto un diverso candidato, M.R.;

- aveva proposto ricorso alla Giunta delle elezioni della Camera dei deputati, contestando errori nello spoglio;

-la Giunta aveva contestato l'elezione del deputato M.R., e il presidente della Giunta aveva pertanto fissato la seduta pubblica della stessa per la deliberazione sulla contestazione;

- la seduta non si era tenuta per mancanza del numero legale e, successivamente, la legislatura terminava con conseguente decadenza della Giunta senza che potesse essere adottata, a norma del regolamento della Giunta stessa, una proposta di annullamento, decadenza o convalida dell'elezione contestata.

Ciò premesso, domandava il risarcimento dei danni, anche non patrimoniali, subiti a causa dell'operato degli uffici elettorali circoscrizionali.

Il tribunale, nel contraddittorio con il Ministero citato, riteneva sussistente sia la giurisdizione ordinaria, trattandosi di domanda risarcitoria, sia la legittimazione passiva del Ministero dell'interno, essendo coinvolte articolazioni della pubblica amministrazione riferibili all'ente convenuto, ma rigettava nel merito la domanda, non essendo intervenuto l'accertamento definitivo, riservato costituzionalmente alla Camera dei deputati, dell'illegittimità della proclamazione elettorale.

La corte di appello confermava la sentenza di prime cure.

Avverso tale decisione ricorre per cassazione R.C. formulando tre motivi e depositando memoria. Resiste con controricorso il Ministero dell'interno. 

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo si prospetta la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 11, 13 del regolamento della Giunta delle elezioni della Camera dei deputati, 2043 cod. civ., 66 Cost., poiché la corte di appello avrebbe omesso di considerare che ciò che era mancato non era l'accertamento istruttorio della Giunta, invece completato, bensì la deliberazione finale della stessa inerente al risultato elettorale - che, diversamente, non era idonea a escludere la sussistenza del diritto risarcitorio, non potendo più essere incisa l'autonomia parlamentare. La censura viene specificata anche sottolineando che la deliberazione di Giunta, fondata su accertamenti numerici, avrebbe vincolato anche l'Assemblea che, nel caso, secondo l'art. 17 bis del regolamento della Camera dei deputati, non avrebbe dovuto neppure procedere a votazioni, intendendosi approvata "de plano" la proposta ricevuta.

Con il secondo motivo si prospetta la violazione degli artt. 2043, cod. civ. e 37, cod. proc. civ., poiché la corte di appello avrebbe errato obliterando l'accertamento istruttorio della Giunta delle elezioni, riconsiderando quindi i fatti e, pertanto, eccedendo dal perimetro giurisdizionale ordinario.

In subordine a tale censura, il ricorrente solleva questione di legittimità costituzionale degli artt. 2043, cod. civ., e 37, cod. proc. civ., in riferimento agli artt. 3, 24, 66, 11, 117, primo comma, Cost., e 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, per l'ipotesi in cui si ritenesse che l'ordinamento presupponga necessariamente, ai fini della statuizione risarcitoria, attività ulteriori rispetto all'accertamento istruttorio, rimesse a inevitabili valutazioni politiche, ledendosi irragionevolmente il diritto anche sovranazionale alla tutela giurisdizionale, in modo eccedente la "ratio" di salvaguardia dell'autonomia parlamentare.

Con il terzo motivo si prospetta la violazione dell'art. 92, cod. proc. civ., e del d.m. 10 marzo 2014 n. 55, poiché la corte di appello, omettendo di compensare le spese processuali, avrebbe errato attesa l'assoluta novità della questione trattata ovvero dovendosi tener conto del mutamento della giurisprudenza rispetto a difformi precedenti di merito, richiamati dal deducente, finendo, così, sia per violare i parametri di liquidazione delle spese stesse, sia per non escludere, illegittimamente, la debenza ex art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2012.

2. I primi due motivi, da esaminare congiuntamente per connessione, sono infondati.

La giurisprudenza di questa Corte (Cass., Sez. U., 22/03/1999, n. 172, Cass., Sez. U., 08/04/2008, nn. 9151, 9152, 9153, 9155, 9156, 9157, 9158) ha chiarito che l'esercizio, da parte delle Camere, a norma dell'art. 66 della Costituzione, del potere di giudicare dei titoli di ammissione dei suoi componenti, compreso il riscontro del regolare svolgimento delle operazioni elettorali e del risultato numerico della votazione, è riservato ad esse in via esclusiva, e che il relativo accertamento è vincolante e insindacabile da parte di qualsiasi autorità giurisdizionale.

Qualora, a seguito dell'esercizio di tale potere, venga proclamato eletto un candidato, riguardo al quale la Camera abbia accertato che illegittimamente, a causa di irregolarità compiute dagli organi elettorali, era mancata la tempestiva proclamazione da parte dell'ufficio elettorale circoscrizionale, rientra invece nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria - che può conoscere, senza ormai interferire nell'esercizio di quel potere, già avvenuto, degli effetti derivanti dall'accertamento al quale è vincolata - la domanda con cui quel candidato, lamentando il ritardo della proclamazione o la sua erroneità, chieda il risarcimento del danno conseguentemente sofferto, mentre assume il carattere di questione di merito l'accertamento della concreta esistenza del diritto all'invocato risarcimento, sotto il profilo della configurabilità e concreta sussistenza di un ingiusto pregiudizio.

L'esclusione dell'interferenza con la prerogativa parlamentare di giudicare dei titoli di ammissione dei suoi componenti, cioè, si spiega proprio perché l'esercizio della giurisdizione civile presuppone che il potere di accertamento della Camera sia già stato esercitato, e si tratti di giudicare soltanto degli effetti di quella verifica.

La legittimazione passiva avverso tale domanda appartiene poi allo Stato, posto che l'attività dei vari organi del procedimento per le operazioni elettorali, relative all'elezione delle Camere, è attività di natura amministrativa, compiuta da organi amministrativi temporanei, facenti parte della pubblica amministrazione statale, e allo Stato, perciò, deve in tesi imputarsi la responsabilità derivante dal fatto illecito dei componenti di tali uffici, in ipotesi lesivo del diritto soggettivo pubblico ad esercitare il mandato parlamentare.

3. Nel caso qui in scrutinio, i fatti, come ricostruiti in ricorso (pag. 3 e seguenti), non sono in discussione (pagg. 6 e seguenti della sentenza impugnata).

La Giunta delle elezioni aveva deliberato (1'11 gennaio 2006) la contestazione dell'elezione in parola, sicché, a norma dell'art. 13 del regolamento di Giunta, era stata fissata la seduta pubblica dell'udienza per deliberare la proposta da fare all'Assemblea. All'esito ditale seduta (7 febbraio 2006), la Giunta, riunita in camera di consiglio, non aveva deliberato per mancanza del numero legale, e non si era poi riunita sino allo scioglimento delle Camere per fine della legislatura, circa due mesi e mezzo dopo (22 aprile 2006).

Ciò posto, si rivela erronea la tesi di parte ricorrente secondo cui l'accertamento avrebbe dovuto e dovrebbe considerarsi concluso con la delibera di contestazione dell'elezione (a séguito del rigetto della proposta di archiviazione del ricorso avanzato dallo stesso deducente in sede parlamentare). Infatti:

a) la deliberazione definitiva della Giunta delle elezioni segue quella di contestazione delle stesse, secondo quanto previsto dall'art. 13 del relativo regolamento;

b) all'esito dell'udienza pubblica fissata al fine sub a), la Giunta delibera, per quanto qui rileva, una proposta di annullamento o convalida dell'elezione stessa (art. 13, comma 8, del regolamento della Giunta delle elezioni della Camera dei deputati);

c) la deliberazione finale su tale proposta è propria dell'Assemblea e

d) se la proposta di Giunta «discenda esclusivamente dal risultato di accertamenti numerici, l'Assemblea - non procede a votazioni e la proposta si intende approvata, salvo che, prima della conclusione della discussione, venti deputati chiedano, con ordine del giorno motivato, che la Giunta proceda a ulteriori verifiche» (art. 17 bis, comma 1, del regolamento della Camera dei deputati).

Ne deriva non solo che l'attività istruttoria può essere riaperta, ma, evidentemente, che l'accertamento versato nella proposta di Giunta non interviene sino a quest'ultima - cui, come detto, non si arrivò nel caso qui in esame.

Istruttoria e accertamento sono, infatti, attività procedimentali distinte, e la seconda è la valutazione delle risultanze della prima.

La possibilità di pronuncia del giudice civile sulla domanda risarcitoria, secondo quanto sopra ricostruito, presuppone l'intervenuto accertamento, che non potrebbe dirsi effettuato dall'organo ("lato sensu") parlamentare prima della decisione conclusiva della Giunta, quand'anche non dovesse riferirsi alla votazione finale dell'Assemblea in quanto non propriamente connotata, come si dirà più avanti, dai caratteri giurisdizionali rinvenibili nel procedimento giuntale, e in questo senso, a mente di una terminologia spesa negli studi, espressione di "giustizia politica" (cfr. il richiamo presente in Cass., n. 9151 del 2008, cit., pag. 14).

Va inoltre sottolineato che la delibera di contestazione dell'elezione non fu basata su accertamenti "esclusivamente numerici", posto che, come dà atto lo stesso ricorrente, la contraria e respinta proposta di archiviazione si basava sul rilievo che lo scarto di voti era esiguo e al contempo non erano state rinvenute oltre mille schede, sicché oggetto del giudizio di accertamento finale avrebbe dovuto essere anche tale profilo, diversamente valutativo.

Pertanto, è infondato il rilievo per cui la corte territoriale avrebbe rivisto l'accertamento della Giunta obliterandolo, essendo accaduto l'esatto contrario, ossia il rispetto, da parte del giudice ordinario, dell'autonomia parlamentare, con il conseguente rilievo del difetto di quello che, davanti all'autorità giudiziaria ordinaria, è un fatto costitutivo della pretesa risarcitoria, ossia l'accertamento definitivo, in sede di autodichia parlamentare, dell'erroneità del risultato elettorale.

3.1 Deve quindi esaminarsi la sollevata questione di costituzionalità.

Detta questione, così come formulata, risulta manifestamente infondata poiché il diritto al giudice è assicurato nel rispetto dell'autonomia parlamentare, stabilita, sul punto, dall'art. 66 della stessa Costituzione.

L'esame di tale questione, d'altro canto, permette di chiarire meglio i margini conformativi della possibile tutela risarcitoria in discussione.

3.2. Deve infatti valutarsi e tenersi nel dovuto conto il rilievo per cui, come recentemente chiarito dalla giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 120 del 2014), la "grande regola" del«l'indipendenza delle Camere non può compromettere diritti fondamentali, né pregiudicare l'attuazione di principi inderogabili», tra cui è senz'altro ricompresa la "grande regola" del diritto al giudice e al giudizio, propria dello Stato di diritto, che si traduce nel regime giurisdizionale al quale sono in via generale sottoposti, nel nostro sistema costituzionale e in coerenza con quello C.E.D.U. (art. 6), tutti i beni giuridici e tutti i diritti, ex artt. 24, 112 e 113 Cost. (Corte cost., n. 379 del 1996; Cass., Sez. U., 19/12/2014, n. 26934, pag. 16).

Naturalmente la tenuta di questo principio non dev'essere apprezzata, per quel che compete a questa Corte, nella prospettiva di una, distinta, questione di costituzionalità dei regolamenti parlamentari - inibita, più che da ragioni di matrice prettamente storica, dal riferimento alle "fonti atto" presente nell'art. 134, primo alinea, Cost. - bensì, anche e più propriamente, nella prospettiva del possibile conflitto di attribuzioni (Corte cost., n. 120 del 2014, cit., punto 4.2., in cui si richiama ma sostanzialmente si precisa e supera l'orientamento di Corte cost., n. 154 del 1985, e Corte cost., nn. 444 e 445 del 1993).

Com'è stato rimarcato, «il confine tra i due distinti valori (autonomia delle Camere, da un lato, e legalità-giurisdizione, dall'altro) è posto sotto la tutela» della Consulta, «che può essere investita, in sede di conflitto di attribuzione, dal potere che si ritenga leso o menomato dall'attività dell'altro (sentenza n. 379 del 1996). In tale sede la Corte può ristabilire il confine - ove questo sia violato - tra i poteri legittimamente esercitati dalle Camere nella loro sfera di competenza e quelli che competono ad altri, così assicurando il rispetto dei limiti delle prerogative e del principio di legalità, che è alla base dello Stato di diritto» (Corte cost. n. 120 del 2014, cit., punto 4.4.).

3.3. L'attività della Giunta delle elezioni delle Camere, definita dall'art. 66 della Carta come di «verifica dei titoli di ammissione dei suoi componenti» e dagli studi, nonché dalla prassi parlamentare, di "verifica dei poteri" (stante la scomparsa del mandato scritto dei deleganti e in quanto riferibile anche alla posizione dei senatori a vita), nasce storicamente, con il "Parliamentary Election Returns Act" inglese del 1695, come tutela della "House of Commons" dalle intromissioni della Corona, ovvero come presidio dalle possibili interferenze di altri poteri costituzionali dell'autonomia parlamentare, quale declinazione della sovranità popolare.

Per analoghe ragioni in Italia, durante i lavori dell'Assemblea costituente, furono scartate opzioni volte a prevedere forme di controllo giurisdizionale in senso stretto, affidate a tribunali a composizione mista (giudici e parlamentari) o alla Corte di cassazione in composizione speciale, e prevalse invece l'intento di assicurare in massimo grado l'autonomia e l'indipendenza del Parlamento, risultando confermata, in proposito, l'impostazione dello Statuto albertino (art. 60).

Effettivamente l'esperienza comparata segnala importanti scelte di giurisdizionalizzazione: in Inghilterra sin dal "Parliamentary election act" del 1868; in Francia con il ruolo assegnato al "Conseil constitutionel"; in Germania con una soluzione mista prevista dall'art. 41 della Legge fondamentale, in cui si stabilisce la ricorribilità al Tribunale costituzionale federale delle decisioni di verifica del "Bundestag"; negli Stati Uniti d'America con il precedente della Corte Suprema Powell v. McCormack (395 US 486, 1969) che ha affermato il sindacato costituzionale sui limiti della verifica parlamentare dei poteri concernente gli eletti al Congresso.

Ma, proprio a fronte di queste differenti opzioni, la scelta dell'ordinamento italiano risulta nel senso della netta autonomia parlamentare.

Tale soluzione costituzionale si declina, rispetto alla fattispecie odierna, con la descritta autodichia prevista dal regolamento della Giunta delle elezioni, in combinato disposto con il regolamento della Camera dei deputati.

3.4. Gli studi sono divisi sulla qualificazione del procedimento di verifica dei poteri - se cioè politico, amministrativo o giurisdizionale - ma vengono costantemente e condivisibilmente evidenziati i connotati chiaramente contenziosi del procedimento giuntale, che prevede, come visto, un ricorso, una fase istruttoria, una fase conclusiva con udienza pubblica a fini di trasparenza, l'articolazione del contraddittorio con audizione degli interessati anche assistiti, e una camera di consiglio decisoria quale espressione della concentrazione processuale.

La Corte costituzionale, se dapprima ha considerato la verifica parlamentare dei poteri idonea derogare al principio della tutela giurisdizionale (Corte cost., n. 113 del 1993, punto 6, Corte cost., n. 29 del 2003, punto 3, sesto capoverso), ha infine concluso per la natura giurisdizionale del procedimento (Corte cost., n. 116 del 2006, Corte cost., n. 259 del 2003, punto 2.2., primo capoverso).

In questa cornice, la riserva in via esclusiva alle Camere di tale attività "materialmente giurisdizionale", si iscrive, dunque, nella scelta di bilanciare in questo modo le due grandi regole, quella del diritto al giudice e quella dell'autonomia delle assemblee elettive parlamentari.

Nella prospettiva della giurisdizione civile, la mancanza di un positivo e definitivo accertamento, da parte dell'organo parlamentare in sede di autodichia costituzionalmente riconosciuta, sull'irregolarità delle elezioni, si risolve perciò nella carenza di un fatto presupposto, necessario all'ipotizzabilità della tutela risarcitoria, ossia costitutivo di questa, che non può assumersi sussistente neppure attraverso un accertamento in via incidentale, perché la sua positiva affermazione è sottratta a questa giurisdizione.

La circostanza per cui la verifica dei poteri possa concludersi - secondo l'attuale conformazione dell'autodichia data dai regolamenti parlamentari e da quelli c.d. minori che con i primi facciano corpo come il regolamento della Giunta delle elezioni - senza un accertamento, e che tale conclusione sia consolidata dallo scioglimento delle Camere per il termine della legislatura, nella logica della descritta ricostruzione sistematica, trova, quindi, la copertura in cui si risolve l'opzione costituzionale del bilanciamento tra poteri dello Stato, senza, cioè, che possa ipotizzarsi un conflitto di attribuzioni, perché si tratta proprio di quelle attualmente volute dallo stesso assetto costituzionale.

3.5. Nella fattispecie, come visto, la Giunta delle elezioni non ha deliberato la proposta di annullamento o convalida all'Assemblea. Questo stato del procedimento si è consolidato per il termine della legislatura, non risultando neppure applicabile, al di là del rinnovo elettorale dell'Assemblea, l'art. 17 bis, comma 4, del regolamento della Camera stessa secondo cui «per le deliberazioni su proposte formulate dalla Giunta delle elezioni la Camera può essere convocata anche successivamente al suo scioglimento», proprio perché era mancata una proposta conclusiva di Giunta.

All'integrazione del fatto costitutivo della pretesa risarcitoria, conformato dal bilanciamento tra regola del diritto al giudizio e regola dell'autonomia parlamentare, è difettato, pertanto, proprio quel definitivo accertamento dell'organo del Parlamento che potesse dirsi integrare l'estrinsecazione di quell'indipendenza compiutamente intesa.

Due, pertanto, sono le condizioni per cui si possa espandere la tutela risarcitoria che ricade nella giurisdizione civile ordinaria:

a) l'accertamento contenzioso dell'organo parlamentare;

b) l'impossibilità di una modifica di questo accertamento, data, nell'ipotesi, dalla fine della legislatura e, dunque, dallo scioglimento delle Camere.

Il requisito sub a) non può ritenersi integrato prima che si sia conclusa la fase "materialmente giurisdizionale" del procedimento giuntale.

Il requisito sub b) è necessario a escludere che, rispetto alla fase contenziosa davanti alla Giunta, l'accertamento possa essere rimesso in discussione, secondo quanto sopra ricostruito, riespandendo l'autodichia in parola.

In carenza di questi fatti costitutivi, tali rispetto alla domanda risarcitoria, quest'ultima dev'essere dichiarata infondata.

4. Il terzo motivo di ricorso è in parte inammissibile, in parte manifestamente infondato.

Risulta infatti aspecifica la censura della violazione dei parametri di liquidazione, mentre, quanto alla mancata compensazione, il sindacato della Corte di cassazione non può estendersi al merito della decisione, al di là della sua condivisibilità, ed è limitato ad accertare che non risulti violato il principio secondo il quale le spese non possono essere poste a carico della parte vittoriosa, con la conseguenza che esula da tale sindacato, e rientra nel potere discrezionale del giudice di merito, la valutazione dell'opportunità di compensare in tutto o in parte le spese di lite (cfr., tra le tante, Cass., 04/08/2017, n. 19613).

Infine, la dichiarazione di sussistenza dei presupposti per la debenza ex art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2012, costituisce atto vincolato in ipotesi di rigetto dell'impugnazione proposta.

5. Le spese di questo giudizio vanno compensate per la novità e la rilevanza della questione trattata.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Spese compensate. Così deciso in Roma il giorno 29 novembre 2018.