Inammissibilità della richiesta di referendum popolare sulla c.d. legge
Fornero – Le motivazioni della
Consulta
Corte cost. 27 gennaio 2015, n. 6
E’ inammissibile la
richiesta di referendum popolare per l’abrogazione dell’art. 24 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214,
richiesta dichiarata legittima, con ordinanza dell’11 dicembre 2014,
dall’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione.
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Paolo
Maria NAPOLITANO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell’art. 2, primo comma, della
legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme integrative della Costituzione
concernenti la Corte
costituzionale), della richiesta di referendum popolare per l’abrogazione
dell’art. 24 (Disposizioni in materia di trattamenti pensionistici) del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214,
giudizio iscritto al n. 162 del registro referendum.
Vista l’ordinanza dell’11 dicembre 2014, con la quale l’Ufficio centrale per
il referendum presso la Corte
di cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio del 20 gennaio 2015 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Andrea Manzi e Luca Antonini per Calderoli Roberto,
Candiani Stefano, Centinaio Gian Marco e Munerato Emanuela nella qualità di
rappresentanti del Comitato promotore Lega Nord e l’avvocato dello Stato
Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.‒ Con ordinanza dell’11 dicembre 2014, l’Ufficio centrale per il
referendum, costituito presso la
Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 12 della legge 25
maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla
iniziativa legislativa del popolo) e successive modificazioni, ha dichiarato
conforme alle disposizioni di legge la richiesta di referendum popolare
abrogativo, promossa da quindici cittadini italiani (con annuncio pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 25 febbraio 2014, serie generale, n. 46), sul
quesito così inizialmente formulato: «Volete Voi che sia abrogato: il
decreto-legge n. 201 recante “Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e
il consolidamento dei conti pubblici”, convertito in legge con modificazioni
dall’art. 1, comma 1, legge 22 dicembre 2011, n. 214, nel testo risultante per
effetto di modificazioni e integrazioni successive, limitatamente all’articolo
24?».
2.− L’Ufficio centrale, con la stessa ordinanza – ritenuto «opportuno […]
provvedere all’integrazione del quesito per inserire […] la rubrica della
disposizione oggetto della richiesta referendaria suddetta» − ne ha così
ridenominato il titolo: «Abrogazione delle disposizioni in materia di
trattamenti pensionistici di cui all’art. 24 del decreto-legge n. 201 del 2011
(convertito dalla legge n. 214 del 2011)».
3.− Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta comunicazione
dell’ordinanza, ha fissato, per la conseguente deliberazione, la camera di
consiglio del 14 gennaio 2015, disponendo che ne fosse data comunicazione ai
sensi dell’art. 33 della legge n. 352 del 1970.
4.− In prossimità della camera di consiglio del 14 gennaio 2015, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, ha depositato una memoria con la quale chiede che la
richiesta di referendum abrogativo, del predetto art. 24 del decreto-legge n.
201 del 2011, sia dichiarata inammissibile.
A tal fine, la difesa erariale deduce che la richiesta referendaria non
sarebbe tale da soddisfare, anzitutto, il requisito dell’omogeneità del
quesito, coinvolgendo esso tutte le disposizioni in materia di trattamenti
pensionistici, sia pubblici che privati, oltre a norme in materia di
perequazione delle pensioni, di riequilibrio della previdenza per i liberi
professionisti e un Fondo per il finanziamento di interventi a favore
dell’occupazione giovanile e delle donne.
Inoltre, la norma di cui si chiede l’abrogazione, introducendo nuovi
principi in tema di trattamenti previdenziali, costituirebbe “una disposizione
della manovra finanziaria del 2011, produttiva di effetti collegati in via
diretta ed immediata alla legge di bilancio” e, dunque, non sottoponibile, di
per sé, a referendum ai sensi dell’art. 75 Cost.
5.− La trattazione del giudizio di ammissibilità della suddetta richiesta di
referendum – già fissata per la data del 14 gennaio 2015 – è stata, con
ordinanza in pari data, rinviata all’udienza camerale del 20 gennaio
successivo, in adesione alla richiesta in tal senso formulata dai cittadini
suoi presentatori, non risultando nei loro confronti ritualmente perfezionata
la notifica del provvedimento di fissazione della data della precedente
udienza, della quale gli stessi dichiaravano di essere venuti solo tardivamente
aliunde a conoscenza.
6.− Nel termine di cui all’art. 33 della legge n. 352 del 1970, la difesa
dei predetti presentatori ha, quindi, depositato memoria, nella quale si
sostiene che la norma oggetto della presente richiesta di referendum –
diversamente dalle «Norme per il riordino del sistema previdenziale dei
lavoratori privati e pubblici, a norma dell’articolo 3 della L. 23 ottobre
1992, n. 421», di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503
(strutturate nell’ambito di una legge di delega e preannunciate nei documenti
di programmazione finanziaria), oggetto della declaratoria di inammissibilità
del referendum di cui alla sentenza n. 2 del 1994 − si risolva in un
«intervento straordinario, annunciato e adottato quasi in contemporanea, in
alcun modo riconducibile alla legge di stabilità» e, quindi, alla categoria
delle leggi di bilancio.
Considerato in diritto
1.‒ La Corte
è chiamata a pronunciarsi sull’ammissibilità della richiesta di referendum
popolare per l’abrogazione dell’art. 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della
legge 22 dicembre 2011, n. 214 (da ora, più semplicemente d.l. n. 201 del
2011): richiesta dichiarata legittima, con ordinanza dell’11 dicembre 2014,
dall’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, che ha
modificato il correlativo quesito, con attribuzione del seguente titolo:
«Abrogazione delle disposizioni in materia di trattamenti pensionistici di cui
all’art. 24 del decreto-legge n. 201 del 2011 (convertito dalla legge n. 214
del 2011)».
2.− Il citato art. 24 aggrega, nei commi da 1 a 31-bis, di cui si compone,
una variegata serie di «disposizioni in materia di trattamenti pensionistici»
relativa ai settori del lavoro sia pubblico che privato, sia subordinato che
autonomo e dei liberi professionisti; e che attengono sia alla “nuova” pensione
di vecchiaia che a quella “anticipata” (sostitutiva della precedente pensione
di anzianità); contemplano misure concernenti la contribuzione di solidarietà e
il blocco della perequazione automatica delle pensioni; prevedono anche
l’istituzione di un «Fondo per il finanziamento di interventi a favore
dell’incremento in termini quantitativi e qualitativi dell’occupazione
giovanile e delle donne» (comma 27) e disciplinano la tassazione delle
indennità di fine rapporto e di quelle in favore di amministratori di società
di capitali (comma 31).
3.− La richiesta in esame è inammissibile per motivi
che attengono sia alla natura della normativa che si intende abrogare, sia alla
struttura del quesito.
3.1.− In relazione al primo profilo – anche a
prescindere dalla natura tributaria, ostativa alla sottoponibilità a referendum
ex art. 75 Cost., della su citata disposizione, di cui al comma 31, inserita
all’interno dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, considerato come aggregato
unitario e indiviso dalla richiesta abrogativa – rileva il divieto di
ammissibilità del referendum abrogativo di leggi di bilancio, di cui al
medesimo precetto costituzionale, riferibile al complessivo contenuto
disciplinatorio del predetto art. 24.
3.1.1.− Al riguardo, questa Corte – sulla premessa che la interpretazione
letterale delle cause di inammissibilità testualmente descritte nell’art. 75
Cost. deve essere integrata «da una interpretazione logico-sistematica, per cui
vanno sottratte al referendum disposizioni produttive di effetti collegati in
modo così stretto all’ambito di operatività delle leggi espressamente indicate
dall’art. 75, che la preclusione debba ritenersi sottintesa» (sentenza n. 16
del 1978) – ha già avuto modo di precisare, con riguardo alla categoria, in
particolare, delle «leggi di bilancio», che – se non possono, agli effetti del
divieto sub art. 75 Cost., a questa equipararsi «le innumerevoli leggi di
spesa» (sentenza n. 16 del 1978), ancorché (e per il solo fatto che) perseguano
obiettivi di «contenimento della spesa pubblica» (sentenza n. 12 del 2014) –
sono, viceversa, a detta categoria riconducibili quelle leggi che «presentino
“effetti collegati in modo così stretto all’ambito di operatività” delle leggi
di bilancio, da essere sottratte a referendum, diversamente dalle altre
innumerevoli leggi di spesa». Con l’ulteriore puntualizzazione che un tale
«stretto collegamento si può ritenere sussista se il legame genetico,
strutturale e funzionale con le leggi di bilancio sia tale che le norme
sostanziali collegate incidano direttamente sul quadro delle coerenze
macroeconomiche e siano essenziali per realizzare l’indispensabile equilibrio
finanziario» (sentenza n. 2 del 1994), in modo da rientrare nella «manovra di
bilancio» (sentenza n. 35 del 1985).
3.1.2.− In applicazione di tali principi, sono già state ritenute
inammissibili due richieste di referendum relative al decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 503, recante «Norme per il riordino del sistema previdenziale
dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell’articolo 3 della L. 23 ottobre
1992, n. 421», in ragione, appunto, del ravvisato stretto collegamento, «nel
tempo», degli effetti del suddetto atto legislativo «all’ambito di operatività
delle leggi di bilancio», anche in correlazione alla sua specifica finalità di
«stabilizzazione del sistema per dare sicurezza ai pensionati attuali e futuri
sulla tenuta finanziaria del sistema stesso» (sentenza n. 2 del 1994).
La difesa dei promotori ha, a tal riguardo, sostenuto che lo «stretto
collegamento» con l’ambito di operatività della legge di bilancio – ravvisato
dalla ricordata sentenza n. 2 del 1994 rispetto alla disciplina pensionistica
di cui al decreto legislativo n. 503 del 1992 – non possa essere, però,
analogamente individuato nella norma oggetto dell’attuale richiesta
referendaria. E ciò perché si tratterebbe, in questo caso, di «un intervento
straordinario, annunciato ed adottato quasi in contemporanea», con un
decreto-legge, «e non di un intervento strutturato nell’ambito di una legge di delega
e preannunciato nei documenti di programmazione finanziaria», «come invece era
accaduto per il d.lgs. n. 503 del 1992».
La stessa difesa − dopo aver sottolineato «come la legge di stabilità per il
2012 (legge 12 novembre 2011, n. 183) sia stata promulgata oltre venti giorni
prima dell’adozione (6 dicembre) del decreto-legge n. 201 del 2011» − ha poi
ancora sostenuto che ciò sia «dirimente» al fine di «escludere che il suddetto
decreto-legge possa ritenersi collegato in modo genetico e funzionale con
quelle leggi di bilancio per le quali l’art. 75 della Costituzione esclude il
referendum».
3.1.3. – L’argomento non è fondato.
Il «collegamento» alla legge di bilancio, agli effetti della inammissibilità
del referendum, ben può, infatti, riferirsi anche a provvedimenti a detta legge
successivi, ove formalmente e sostanzialmente correttivi o integrativi della
stessa, che si rendano necessari per l’equilibrio della manovra finanziaria.
Questa evenienza è espressamente prevista e disciplinata dalla disposizione
di cui al comma 6 dell’art. 10-bis della legge di contabilità e finanza
pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196), come introdotta dall’art. 2, comma
3, della legge 7 aprile 2011, n. 39 (Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n.
196, conseguenti alle nuove regole adottate dall’Unione europea in materia di
coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri), in vigore dal 13
aprile successivo, la quale prevede che, in tal caso, «il Governo […] trasmette
una relazione al Parlamento nella quale indica […] gli interventi correttivi
che si prevede di adottare».
Come noto, la riferita procedura è stata applicata, per la prima volta,
proprio con riguardo al d.l. n. 201 del 2011.
Nella Relazione al Parlamento, presentata il 4 dicembre 2011, il Governo
evidenziava come − in ragione delle recenti tensioni sui mercati finanziari −
«per mantenere gli impegni assunti in sede europea» si rendesse, appunto,
necessaria una manovra correttiva [della precedente legge n. 183 del 12
novembre 2011] equivalente a circa l’1,3 per cento del Prodotto interno lordo –
incidente, per una parte rilevante sul settore previdenziale – ed espressamente
qualificava tale intervento come “collegato” alla manovra di finanza pubblica
per il triennio 2012-2014.
Ed è in ragione di ciò che, in sede di esame (per la conversione in legge)
del d.l. n. 201 del 2011, è stata applicata la disposizione di cui all’art.
123-bis, comma 3-bis, del Regolamento della Camera, relativa al regime di
ammissibilità delle proposte emendative di provvedimenti collegati alla manovra
di finanza pubblica (Intervento del Presidente Giorgetti, in Commissioni
Riunite V e VI, seduta dell’8 dicembre 2011 – Atti Camera n. 4829, XVI
Legislatura). E, anche in sede di discussione e approvazione in Senato (651ª
Seduta, 22 dicembre 2011), il disegno di legge n. 3066, di conversione del d.l.
n. 201 del 2011, è stato espressamente qualificato come «Collegato alla manovra
finanziaria».
Il collegamento della norma che si intende sottoporre a referendum con la
legge di bilancio è ulteriormente, ed inequivocabilmente, del resto, dimostrato
dal fatto che la disposizione di cui all’art. 5 della legge n. 183 del 2011 (in
materia di trattamenti pensionistici e, segnatamente, sull’elevazione del
requisito anagrafico ad anni 67 per chi matura il diritto al pensionamento
dall’anno 2026), è stata abrogata proprio dal comma 9 dell’art. 24 del d.l. n.
201 del 2011, che, pertanto, è venuto ad incidere su un aggregato, importante,
della manovra di bilancio, con evidenti prospettive di ampliare l’orizzonte
della sostenibilità finanziaria stessa (anticipando la progressione in avanti
del requisito anagrafico).
In definitiva, proprio gli evidenziati profili di contenuto e procedurali,
che sostanziano la portata dell’art. 24 e ne hanno caratterizzato l’origine,
rendono immediatamente percepibile la differenza di piani sui quali si
collocano l’anzidetta disposizione oggetto del quesito referendario ed una «qualunque
legge» che «persegua obiettivi o produca effetti di contenimento della spesa
pubblica in vista del riequilibrio del bilancio statale» (sentenza n. 12 del
2014); una distanza, dunque, che, anche nel caso in esame, mantiene intatta
l’esigenza di non ampliare eccessivamente l’orbita del divieto di cui all’art.
75, secondo comma, Cost.
3.2.− Ulteriore, a sua volta decisivo, motivo di
inammissibilità della odierna richiesta di referendum è costituito dalla palese
carenza di omogeneità del quesito. Ciò che, nella loro memoria, i promotori
neppure hanno contestato, insistendo, invece, sui molteplici aspetti di
criticità che paleserebbe la disciplina recata dall’art. 24 e, tra questi, in
particolare quello della sua incidenza pregiudizievole su una estesa platea di
destinatari; censure, queste, che, come tali, non possono però radicare alcun scrutinio
in questa sede, giacché estranee all’ambito oggettivo del presente giudizio di
ammissibilità ai sensi della legge costituzionale n. 1 del 1953.
La richiesta in esame – proponendosi di sottoporre
ad abrogazione in modo indistinto l’intero art. 24 del d.l. n. 201 del 2011 –
investe, infatti, all’interno della stessa (di per sé) ampia e variegata
materia dei «trattamenti pensionistici», una pluralità di fattispecie
differenziate, sia in relazione alle forme di pensione (stante l’autonomia
disciplinatoria della «pensione di anzianità» rispetto a quella, cosiddetta
ora, «anticipata»), sia con riguardo alla pluralità delle categorie di soggetti
interessati (lavoratori pubblici, privati, subordinati, autonomi, liberi
professionisti), cui corrispondono non uniformi regimi previdenziali; e
coinvolge, altresì, disposizioni normative che attengono alle aliquote
contributive dei soli lavoratori autonomi, alla perequazione automatica, alla
contribuzione di solidarietà ed alla istituzione di un Fondo per favorire
l’occupazione giovanile e delle donne, oltre ad una disposizione eccentrica ed
estranea alla materia previdenziale come quella di natura tributaria sulla
tassazione anche dei compensi degli amministratori di società di capitali.
Si tratta, dunque, nella specie di un “aggregato
indivisibile di norme”, tale che «l’elettore si troverebbe a dover esprimere un
voto bloccato su una pluralità di atti e disposizioni diverse» (sentenza n. 12
del 2014), con conseguente compressione della propria libertà di convincimento
e di scelta, a presidio della quale, appunto, è posto il requisito della
omogeneità del quesito, al fine di garantire l’autenticità della espressione
della volontà popolare (sentenze n. 47 del 1991, n. 65 e n. 64 del 1990, n. 27
del 1981, ex plurimis).
4.− L’art. 1 della successiva legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
− legge di stabilità 2015», nei suoi commi 113, 117, 707, 708 e 709, ha, a sua
volta, inciso in senso modificativo su disposizioni (in particolare su quelle
di cui al comma 10 e al comma 2) dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011.
Tale modifiche sono evidentemente prive di rilievo agli effetti dell’odierno
giudizio di (esclusa) ammissibilità del referendum abrogativo del citato art.
24, anche se, ex post, ulteriormente confermano il collegamento della
disciplina, che ne forma oggetto, con gli obiettivi e i contenuti, di lungo
periodo, della manovra finanziaria.
per questi motivi
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione
dell’art. 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti
per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito
in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre
2011, n. 214, richiesta dichiarata legittima, con ordinanza dell’11 dicembre
2014, dall’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione.
